迟福林:推行负面清单管理 破题政府职能转变

选择字号:   本文共阅读 747 次 更新时间:2014-09-25 14:43

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迟福林 (进入专栏)  


●随着绝大多数行政审批转为注册制,国家发改委的职能应转向以中长期国家经济战略职能为主,淡化宏观调控主体地位。宏观调控职能主要放在央行和财政部。微观规制职能主要放在市场监管部门,形成独立高效的市场监管体制。

●稳健的货币政策与金融市场化改革相结合,尽可能避免过多依赖向市场注入流动性解决问题,转向主要依靠金融市场化改革盘活存量资金,引导资金支持实体经济转型,从而改善整个资源配置效率。统筹利率市场化与打破银行业垄断,在利率市场化取得阶段性成果的基础上,由央行统筹利率市场化与打破银行业垄断,把金融改革的重点放在发展民营银行、促进银行业之间公平竞争上。

●把培育公共资源市场作为发展政府购买公共服务重大任务。着眼于2020年基本公共服务均等化总体目标实现,发展政府购买公共服务,需要从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排入手,加快公共服务体制创新,形成公共服务领域开放竞争的新格局。

 

十八届三中全会决定提出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,中国(海南)改革发展研究院院长迟福林对《经济参考报》记者表示,“市场决定”不是不要政府作用,而是需要在尊重市场规律前提下更好地发挥政府作用,其中关键在于深化以简政放权为重点的政府改革,以全面实施负面清单管理为重点破题政府职能转变。

 

全面实行负面清单管理的四个作用

《经济参考报》:李克强总理强调政府职能转变是一场自我革命,要有敢啃“硬骨头”的勇气,但是政府职能转变说起来简单,但是执行起来困难重重,尤其是让习惯了处处伸手的政府轻易简政放权谈何容易,您认为要转变政府职能选择哪里破题为好?

迟福林:过去10多年,虽然把政府职能转变作为市场化改革的重点,但由于政府与市场关系边界的模糊,政府保留了比较大的自由裁量权,使得行政配置资源的格局很难改变。未来几年,要以全面推行负面清单管理为重点,形成行政体制改革的综合性改革方案,实现政府职能转变的新突破。负面清单管理是政府经济管理方式的重大改变。

《经济参考报》:全面实施负面清单管理将会产生哪些实际作用?

迟福林:我认为,推行负面清单管理会产生四个有利于的作用。

有利于明确界定政府与市场边界。正面清单管理可以在政府与市场边界模糊的条件下施行。而实现负面清单管理首先需要重新界定政府与市场、政府与企业的边界,在规范政府干预市场裁量权的同时,实现政府职能履行的公开透明。

有利于实现政府向市场放权到位。负面清单管理的重要特征是实现市场主体“法无禁止即可为”,公权力“法无授权不可为”。明确各级政府权力清单,可望通过把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里。

有利于倒逼行政权力结构调整优化。推行负面清单管理涉及行政审批、市场监管等权力结构的调整,更涉及深层次的决策权、执行权、监督权的重新配置,以及中央地方权力结构的变动。

有利于建设法治政府,并实现政府与市场关系法定化。负面清单管理的重要前提是政府依法管理经济,要求政府与市场关系明确化、法定化,由此倒逼法治政府制度框架的确立。

此外,负面清单管理还可倒逼行政审批制度改革。现代市场经济条件下,绝大多数领域,内外资应当是待遇平等的。上海自由贸易实验区虽然是对外的,更重要的意义在于倒逼国内行政审批制度改革,为全国理顺政府与市场关系探索经验。

负面清单管理在我国还是一个新生事物,许多地方政府仍处于观望态度。明确普及负面清单管理的时间表,推动负面清单管理在更多地区实验。

审批经济是我国走向现代市场经济过程中的一大“顽疾”,涉及多方面的利益关系调整。从改革实践看,行政层面的强力推动很重要,但在缺乏改革氛围的情况下,并不能单靠行政层面的推动解决问题。建议参照国际惯例,编制各省市经商便利指数,逐年公布,不仅可以作为企业投资的指南,还可以形成地方政府竞相加快行政审批制度改革的社会氛围,引导行政审批制度改革避免走过场、走形式,真正达到改善营商环境的目的。

 

实现政府职能转变新突破的三项重点任务

《经济参考报》:一旦真的全面实行负面清单管理就可以形成以负面清单管理带动政府职能转变,推动政府简政放权,形成政府有效履行经济职能的制度框架,您认为要实现以上这些目标需要从哪些方面进行改革?

迟福林:我认为,首先,要建立公平竞争导向的宏观调控;其次,与推行负面清单管理相配套,推进市场监管由行政为主向法治化为主的转变;最后,以政府购买公共服务为重点创新公共服务体制。

《经济参考报》:“市场决定”不是不要政府,而是需要一个尊重市场规律的有为、有效、有力、有责的政府。您对建立公平竞争导向的宏观调控有哪些建议?

迟福林:建立公平竞争导向的宏观调控需要从三方面着手。第一,将宏观调控与行政审批职能严格分开。

尽快改变利用控制要素价格、控制投资准入、控制土地供应量等手段调控经济的状况。实行宏观调控与行政审批职能分设,优化宏观调控职能和机构设置。进一步明确区分国家中长期战略职能、宏观调控职能、微观规制职能。随着绝大多数行政审批转为注册制,国家发改委的职能应转向以中长期国家经济战略职能为主,淡化宏观调控主体地位。宏观调控职能主要放在央行和财政部。微观规制职能主要放在市场监管部门,形成独立高效的市场监管体制。

第二,货币政策与金融市场化改革有机结合。

稳健的货币政策与金融市场化改革相结合,尽可能避免过多依赖向市场注入流动性解决问题,转向主要依靠金融市场化改革盘活存量资金,引导资金支持实体经济转型,从而改善整个资源配置效率。统筹利率市场化与打破银行业垄断,在利率市场化取得阶段性成果的基础上,由央行统筹利率市场化与打破银行业垄断,把金融改革的重点放在发展民营银行、促进银行业之间公平竞争上。加快人民币汇率形成机制改革,实现利率市场化与人民币汇率形成机制改革协调推进,尽快实现资本项目开放和人民币国际化的新突破。

第三,财政政策与财税体制体制改革有机结合。

积极的财政政策要为财税体制改革创造条件,按照市场决定资源配置的要求,建议尽快出台新一轮财税体制改革行动方案。改变财政收支增幅与GDP挂钩,按照基本公共服务均等化的要求,尽快清理与GDP挂钩的财政收支项目。逐步清理和取消各种不合理的税收优惠,使财税政策维护全国统一大市场。强化财税体制的再分配功能。推进以直接税为主的税制转型,修订《消费税暂行条例》,由向企业征收改为向居民征收,由“价内征收”转向“价外征收”;以房产税、遗产税和赠予税的开征为重点,健全财产税体系。加快调整财政支出结构,尽快形成公共财政基本格局。推动结构性减税,改革个人所得税,减轻居民个人以及个体工商户个人所得税负担。尽快普及服务业增值税改革,切实减轻小型微型企业税费负担。

《经济参考报》:作为发展转型中的大国,发展市场经济不仅会出现“市场失灵”,还会出现“市场失陷”,这就需要更好地发挥政府作用,把市场监管作为政府的一项重要职能。未来几年,加快行政管理体制改革,建设有为政府重要的任务之一就是推进市场监管由行政为主向法治为主的转变,维护市场秩序,弥补市场失灵,那么推进市场监管由行政为主向法治化为主的转变,有哪些政策建议?

迟福林:一是适应负面清单管理,建立以事后监管为主的新体制。少前置性的审批,对于必须保留的审批事项,列出“负面清单”,改变目前投资管理中“重审批、轻管理”的状况,通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段,加强对企业经营活动的监管,构建风险防御体系。把全面推行“负面清单”管理作为行政审批改革的大方向,把行政审批与市场监管严格分开,建立以事后监管为主的市场监管体制框架。

二是组建综合性、强有力的市场监管机构。与大部门体制改革统筹考虑,尽快从国家层面调整监管权力结构,整合监管机构,组建综合性、权威性的市场监管机构。调整市场监管权力结构,建立决策和执行严格分开的执法监督机构。新组建的机构要作为执行机构依法设定,实行决策和执行严格分开的新体制,并具有很强的专业性。包括:成立国务院消费市场监管委员会,整合国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等市场监管职能,强化消费市场监管的统一性、有效性。强化国务院反垄断委员会功能,整合商务部、国家发改委、国家工商总局的反垄断执法权,着力增强其反行政垄断的功能;由人民银行统筹,从完善“一行三会”协调机制入手完善金融监管,从对金融机构本身的监管为主转变为对金融行为的监管为主,逐步由分业监管过渡到混业监管模式。

三是形成政府监管与行业自律、社会监管的合力。推进市场监管由行政为主向法治为主的转型,需要把发展门类齐全的市场中介组织体系作为重大任务。将更多行业管理职能转交给社会,以强化行业自律、社会监督。与政府简政放权的改革相配套,加快推动现有行业协会的“政会分开”、去行政化,支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会。规范行业组织法人治理结构。

四是形成市场监管的法律框架。尽快把负面清单管理纳入行政许可法,为统筹行政审批与监管改革提供法律依据。研究出台综合性的《市场监管法》,确立市场监管机构的法律地位;对市场监管对象违法行为的严格制裁、对监管者不当监管的严格罚处加以规定;严格规范市场监管程序,以法律制约监管权力。修改《食品安全法》和《药品管理法》,实行最严格的食品药品安全监管制度,完善食品药品监管体制,加大违法行为惩处力度,对网购食品药品等监管空白地带进行法律规范。将反行政垄断纳入《反垄断法》,对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改,使这些行业监管体现公平竞争。

《经济参考报》:政府购买公共服务作为公共服务市场化最重要的制度安排之一,已在世界许多国家被确立为重要的公共服务供给机制。近一段时间以来,您一直呼吁要推进政府购买公共服务,具体要如何来购买哪些服务,改革应从哪些方面推进?

迟福林:第一,把培育公共资源市场作为发展政府购买公共服务重大任务。着眼于2020年基本公共服务均等化总体目标实现,发展政府购买公共服务,需要从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排入手,加快公共服务体制创新,形成公共服务领域开放竞争的新格局。

全面放开公共资源市场,包括民生类公共资源市场、城镇化发展的公共资源市场、政府后勤类公共资源市场。

第二,将政府购买公共服务纳入政府采购的范围。

修订《政府采购法》,将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务,同时增加相应的条款和内容,使政府购买公共服务行为有法可依。在国家层面尽快出台相关指导意见,确立政府购买公共服务的主要目标、基本原则、主要内容、职责范围、体制机制、监督和评估等等。制定政府购买公共服务的指导性目录,明确政府购买公共服务的范围、种类和标准。进一步明确财政程序,规范购买流程,提高政府购买公共服务的效率和透明度,使政府购买公共服务行为有章可循。

第三,加大培育社会组织、机构和企业作为公共服务的承担主体。

政府每年向全社会公布具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织、机构和企业目录,为社会组织、机构和企业创造更多更好的成长机会。

积极探索社会组织的“孵化模式”,从创办、起步阶段就对社会组织给予关键性支持。对社会组织承担公共服务实行更加优惠的税收和财政政策,形成社会组织发展的长效机制,促进社会组织的大发展。

第四,以公益性为目标加快事业机构与社会组织改革。

尽快打破事业机构在公共服务领域的行政垄断。把形成公共服务多元供给主体、多元竞争主体作为新阶段发展和完善政府购买公共服务的重大任务。

以公益性为目标加快事业机构去行政化的改革进程。尽快取消事业机构行政级别,真正把事业机构改造成为法定机构。加快公共服务立法。

第五,建立法治化的公共服务监管体制。建议出台《公共资源监管法》。明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序。建立公开透明的公共服务购买流程。引入第三方监督,防止政府购买公共服务过程中的权力寻租。建立社会组织信息披露制度和政府购买公共服务的绩效指标,构建科学合理的政府购买公共服务绩效评估体系。

 

加快法治政府的建设进程

《经济参考报》:多年来,政府干预市场的行为层出不穷,虽然社会各界一直呼吁政府减少对市场的直接干预,但是政府这只有形之手却屡屡越位,而未受到有效约束,您认为根源在什么地方?

迟福林:多年来,政府干预市场的权力得不到有效约束,很大程度上在于规范政府行为的相关立法、司法的不健全。因此,要把建设法治政府作为行政体制改革的重大任务,切实将政府不适当干预市场的权力关进法治的笼子里。

《经济参考报》:既然已经认识到法律对规范政府行为的重要性,而且即将召开的十八届四中全会也将“依法治国”定为主题,那么您认为,未来的立法和司法应该从哪些方面入手?

迟福林:我认为,主要从三个大方面入手。

第一,加快政府与市场关系的立法。确立以政府与市场关系立法带动经济体制改革的新思路,从修改完善企业国有资产法律体系、国家宏观调控法律体系、市场监管法律体系等入手,厘清政府的职能边界,并以法律的形式确立下来。

——修改完善《企业国有资产法》。将大量非经营性国有资产纳入《企业国有资产法》。将事业单位、政府楼堂馆所等非经营性国有资产纳入《企业国有资产法》,统一管理,真正实现“公有制经济财产权不可侵犯”。从法律上明确公益性国有企业功能。修改《预算法》,将公益性国企归口国家公共财政统一管理,并对提高国有企业收租分红比例作出具体规定。《企业国有资产法》要从法律上明确公益性国企的经营目标和管理体制。依法规范国有资产管理。确立以管资本为主的国有资本管理体制,对组建国有资本运营公司的运作目标、体制安排进行规范。

——加快完善国家宏观调控法律体系。出台《国家宏观调控法》,严格限定政府宏观调控的条件、目标、手段。修改《预算法》,对政府财政预算平衡作出规定,限定积极财政政策和紧缩性财政政策的适用条件,规范财政政策的手段和范围。修改《中国人民银行法》,确立央行制定与实施货币政策的主体地位,确保把保持货币币值稳定、防止通货膨胀作为货币政策的首要目标;依法将央行货币政策委员会从目前的咨询议事机构提升为决策机构,并增加货币政策的透明度。

——加快完善市场监管的法律体系。修改《食品安全法》和《药品管理法》,实行最严格的食品药品安全监管制度,完善食品药品监管体制,重新界定责任主体,加大违法行为惩处力度,对网购食品药品等监管空白地带进行规范。修改《证券法》,为资本市场进一步的市场化改革和保护投资者利益提供法律依据,重点:建立专章,突出建立中小投资者权益保护制度;推行注册制的发审制度,强化信息披露,规范退市制度;界定好交易所的属性和职责,定位好自律监管与行政监管之间的关系,依法赋予证券交易所更大的权力;加大证券违法的惩处力度。修改《反不正当竞争法》,一是扩大不正当竞争行为的范围,把互联网和网络购物等新经济形态纳入反不正当竞争法的范畴。二是明确执法主体。明确国务院工商行政管理部门和地方各级工商行政管理部门作为执法的责任主体。三是考虑到最高限额20万的罚款导致违法成本过低,进一步加大违法罚款力度。

——尽快出台《公共资源监管法》。明确界定公共资源市场化配置的范围和监管程序。适应资源性产品价格改革的客观要求,明确界定自然性资源产权,完善土地、矿产资源、河流、森林、山岭等交易方式。适应破除行政垄断的客观要求,明确界定社会性公共资源产权,推进各类公共工程承包经营权配置的市场化,在城镇公用事业领域特许经营权的出让上全面引入竞争机制。适应公共服务体制创新的客观要求,明确界定行政性公共资源产权,在完善政府采购的同时,加快推进行政系统服务资源配置的市场化。

第二,严格落实政府依法行政。建设法治政府,关键在于政府依法行政。依靠法治制约权力,需要给政府权力行使打造一个刚性的制度笼子,实现权力法定、程序法定、监督法定。

——修改《行政许可法》。明确界定负面清单管理的领域和范围,严格减少行政许可、审批的范围。充分阐述需要保留行政许可、审批事项的理由。明确界定运用行政许可和审批进行寻租、与民争利者的法律责任,完善责任追究制度。

——尽快出台《行政程序法》。制定出台《行政程序法》,对行政程序主体、重大行政决策、行政规范性文件、行政执法决定、行政决定的效力等进行系统地规范,突出建设阳光政府的要求,为深入推进政务公开、预算公开、官员财产公开创造条件。

——修改《行政诉讼法》。扩大行政诉讼案件的受案范围,将涉及土地等自然资源所有权或者使用权、农村土地承包经营权、支付最低生活保障待遇等官民纠纷,纳入行政诉讼受案范围;明确不接收起诉状的责任主体,对民告官案件置之不理或拖延的渎职行为进行严格处理。强化对被处罚行政机关案件审理结果的执行,应明确规定,拒不履行判决、裁定、调解书的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

第三,改革经济司法体制。建设法治市场经济,有赖于经济法律制度的完善,更有赖于经济司法的有效性。建议从经济司法去地方化、去行政化和公开化入手,走出一条创新经济司法体制的有效路径。

——建立中央地方双重法院体制。建立中央法院主要负责经济案件、地方法院主要负责民事案件审理的双重法院体制,改变当前分级管理的司法体制,实现中央地方司法权的有效分工,发挥中央地方两个优势。建立中央地方双重法院分工体制。由中央层面的法院体系,专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理,以克服经济领域司法的地方保护主义。实行法院系统省级垂直管理。强化司法权的独立公正行使。设立独立的行政法院、破产法院、治安法院等专门法院;在法院内部权力配置上,实现行政与业务相分离,推进审理权与裁判权合一的改革;司法经费独立预算,并由中央财政专门拨付。

——司法体制去行政化。省以下地方法院、检察院人财物统一管理。实行司法机关人财物与行政区划适当分离的司法管辖制度,将司法机关的人财物由中央统一管理,将司法经费单列,列入国家预算,经全国人大批准后,国务院统一拨款,由最高司法机关统一支配和管理。上级法院在人财物上管理下级司法机关,防范司法受到不当干扰。司法机关内部去行政化。

——加快推进司法公开。实现司法公开由“权力型”向“权利型”的转变,使司法公开能够服务于诉讼当事人,服务于社会公众监督的要求。把审判文书公开作为司法公开的重点。提升司法公开的制度化和规范化。

 

记者 金辉/北京报道

来源:经济参考报


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