迟福林:推行负面清单管理 破题政府职能转变

选择字号:   本文共阅读 249 次 更新时间:2014-09-25 14:43:10

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迟福林 (进入专栏)  

  
●随着绝大多数行政审批转为注册制,国家发改委的职能应转向以中长期国家经济战略职能为主,淡化宏观调控主体地位。宏观调控职能主要放在央行和财政部。微观规制职能主要放在市场监管部门,形成独立高效的市场监管体制。

   ●稳健的货币政策与金融市场化改革相结合,尽可能避免过多依赖向市场注入流动性解决问题,转向主要依靠金融市场化改革盘活存量资金,引导资金支持实体经济转型,从而改善整个资源配置效率。统筹利率市场化与打破银行业垄断,在利率市场化取得阶段性成果的基础上,由央行统筹利率市场化与打破银行业垄断,把金融改革的重点放在发展民营银行、促进银行业之间公平竞争上。

   ●把培育公共资源市场作为发展政府购买公共服务重大任务。着眼于2020年基本公共服务均等化总体目标实现,发展政府购买公共服务,需要从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排入手,加快公共服务体制创新,形成公共服务领域开放竞争的新格局。

    

   十八届三中全会决定提出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,中国(海南)改革发展研究院院长迟福林对《经济参考报》记者表示,“市场决定”不是不要政府作用,而是需要在尊重市场规律前提下更好地发挥政府作用,其中关键在于深化以简政放权为重点的政府改革,以全面实施负面清单管理为重点破题政府职能转变。

    

   全面实行负面清单管理的四个作用

   《经济参考报》:李克强总理强调政府职能转变是一场自我革命,要有敢啃“硬骨头”的勇气,但是政府职能转变说起来简单,但是执行起来困难重重,尤其是让习惯了处处伸手的政府轻易简政放权谈何容易,您认为要转变政府职能选择哪里破题为好?

   迟福林:过去10多年,虽然把政府职能转变作为市场化改革的重点,但由于政府与市场关系边界的模糊,政府保留了比较大的自由裁量权,使得行政配置资源的格局很难改变。未来几年,要以全面推行负面清单管理为重点,形成行政体制改革的综合性改革方案,实现政府职能转变的新突破。负面清单管理是政府经济管理方式的重大改变。

   《经济参考报》:全面实施负面清单管理将会产生哪些实际作用?

   迟福林:我认为,推行负面清单管理会产生四个有利于的作用。

   有利于明确界定政府与市场边界。正面清单管理可以在政府与市场边界模糊的条件下施行。而实现负面清单管理首先需要重新界定政府与市场、政府与企业的边界,在规范政府干预市场裁量权的同时,实现政府职能履行的公开透明。

   有利于实现政府向市场放权到位。负面清单管理的重要特征是实现市场主体“法无禁止即可为”,公权力“法无授权不可为”。明确各级政府权力清单,可望通过把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里。

   有利于倒逼行政权力结构调整优化。推行负面清单管理涉及行政审批、市场监管等权力结构的调整,更涉及深层次的决策权、执行权、监督权的重新配置,以及中央地方权力结构的变动。

   有利于建设法治政府,并实现政府与市场关系法定化。负面清单管理的重要前提是政府依法管理经济,要求政府与市场关系明确化、法定化,由此倒逼法治政府制度框架的确立。

   此外,负面清单管理还可倒逼行政审批制度改革。现代市场经济条件下,绝大多数领域,内外资应当是待遇平等的。上海自由贸易实验区虽然是对外的,更重要的意义在于倒逼国内行政审批制度改革,为全国理顺政府与市场关系探索经验。

   负面清单管理在我国还是一个新生事物,许多地方政府仍处于观望态度。明确普及负面清单管理的时间表,推动负面清单管理在更多地区实验。

   审批经济是我国走向现代市场经济过程中的一大“顽疾”,涉及多方面的利益关系调整。从改革实践看,行政层面的强力推动很重要,但在缺乏改革氛围的情况下,并不能单靠行政层面的推动解决问题。建议参照国际惯例,编制各省市经商便利指数,逐年公布,不仅可以作为企业投资的指南,还可以形成地方政府竞相加快行政审批制度改革的社会氛围,引导行政审批制度改革避免走过场、走形式,真正达到改善营商环境的目的。

    

   实现政府职能转变新突破的三项重点任务

   《经济参考报》:一旦真的全面实行负面清单管理就可以形成以负面清单管理带动政府职能转变,推动政府简政放权,形成政府有效履行经济职能的制度框架,您认为要实现以上这些目标需要从哪些方面进行改革?

   迟福林:我认为,首先,要建立公平竞争导向的宏观调控;其次,与推行负面清单管理相配套,推进市场监管由行政为主向法治化为主的转变;最后,以政府购买公共服务为重点创新公共服务体制。

   《经济参考报》:“市场决定”不是不要政府,而是需要一个尊重市场规律的有为、有效、有力、有责的政府。您对建立公平竞争导向的宏观调控有哪些建议?

   迟福林:建立公平竞争导向的宏观调控需要从三方面着手。第一,将宏观调控与行政审批职能严格分开。

   尽快改变利用控制要素价格、控制投资准入、控制土地供应量等手段调控经济的状况。实行宏观调控与行政审批职能分设,优化宏观调控职能和机构设置。进一步明确区分国家中长期战略职能、宏观调控职能、微观规制职能。随着绝大多数行政审批转为注册制,国家发改委的职能应转向以中长期国家经济战略职能为主,淡化宏观调控主体地位。宏观调控职能主要放在央行和财政部。微观规制职能主要放在市场监管部门,形成独立高效的市场监管体制。

   第二,货币政策与金融市场化改革有机结合。

   稳健的货币政策与金融市场化改革相结合,尽可能避免过多依赖向市场注入流动性解决问题,转向主要依靠金融市场化改革盘活存量资金,引导资金支持实体经济转型,从而改善整个资源配置效率。统筹利率市场化与打破银行业垄断,在利率市场化取得阶段性成果的基础上,由央行统筹利率市场化与打破银行业垄断,把金融改革的重点放在发展民营银行、促进银行业之间公平竞争上。加快人民币汇率形成机制改革,实现利率市场化与人民币汇率形成机制改革协调推进,尽快实现资本项目开放和人民币国际化的新突破。

   第三,财政政策与财税体制体制改革有机结合。

   积极的财政政策要为财税体制改革创造条件,按照市场决定资源配置的要求,建议尽快出台新一轮财税体制改革行动方案。改变财政收支增幅与GDP挂钩,按照基本公共服务均等化的要求,尽快清理与GDP挂钩的财政收支项目。逐步清理和取消各种不合理的税收优惠,使财税政策维护全国统一大市场。强化财税体制的再分配功能。推进以直接税为主的税制转型,修订《消费税暂行条例》,由向企业征收改为向居民征收,由“价内征收”转向“价外征收”;以房产税、遗产税和赠予税的开征为重点,健全财产税体系。加快调整财政支出结构,尽快形成公共财政基本格局。推动结构性减税,改革个人所得税,减轻居民个人以及个体工商户个人所得税负担。尽快普及服务业增值税改革,切实减轻小型微型企业税费负担。

   《经济参考报》:作为发展转型中的大国,发展市场经济不仅会出现“市场失灵”,还会出现“市场失陷”,这就需要更好地发挥政府作用,把市场监管作为政府的一项重要职能。未来几年,加快行政管理体制改革,建设有为政府重要的任务之一就是推进市场监管由行政为主向法治为主的转变,维护市场秩序,弥补市场失灵,那么推进市场监管由行政为主向法治化为主的转变,有哪些政策建议?

   迟福林:一是适应负面清单管理,建立以事后监管为主的新体制。少前置性的审批,对于必须保留的审批事项,列出“负面清单”,改变目前投资管理中“重审批、轻管理”的状况,通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段,加强对企业经营活动的监管,构建风险防御体系。把全面推行“负面清单”管理作为行政审批改革的大方向,把行政审批与市场监管严格分开,建立以事后监管为主的市场监管体制框架。

   二是组建综合性、强有力的市场监管机构。与大部门体制改革统筹考虑,尽快从国家层面调整监管权力结构,整合监管机构,组建综合性、权威性的市场监管机构。调整市场监管权力结构,建立决策和执行严格分开的执法监督机构。新组建的机构要作为执行机构依法设定,实行决策和执行严格分开的新体制,并具有很强的专业性。包括:成立国务院消费市场监管委员会,整合国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等市场监管职能,强化消费市场监管的统一性、有效性。强化国务院反垄断委员会功能,整合商务部、国家发改委、国家工商总局的反垄断执法权,着力增强其反行政垄断的功能;由人民银行统筹,从完善“一行三会”协调机制入手完善金融监管,从对金融机构本身的监管为主转变为对金融行为的监管为主,逐步由分业监管过渡到混业监管模式。

   三是形成政府监管与行业自律、社会监管的合力。推进市场监管由行政为主向法治为主的转型,需要把发展门类齐全的市场中介组织体系作为重大任务。将更多行业管理职能转交给社会,以强化行业自律、社会监督。与政府简政放权的改革相配套,加快推动现有行业协会的“政会分开”、去行政化,支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会。规范行业组织法人治理结构。

   四是形成市场监管的法律框架。尽快把负面清单管理纳入行政许可法,为统筹行政审批与监管改革提供法律依据。研究出台综合性的《市场监管法》,确立市场监管机构的法律地位;对市场监管对象违法行为的严格制裁、对监管者不当监管的严格罚处加以规定;严格规范市场监管程序,以法律制约监管权力。修改《食品安全法》和《药品管理法》,实行最严格的食品药品安全监管制度,完善食品药品监管体制,加大违法行为惩处力度,对网购食品药品等监管空白地带进行法律规范。将反行政垄断纳入《反垄断法》,对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改,使这些行业监管体现公平竞争。

   《经济参考报》:政府购买公共服务作为公共服务市场化最重要的制度安排之一,已在世界许多国家被确立为重要的公共服务供给机制。近一段时间以来,您一直呼吁要推进政府购买公共服务,具体要如何来购买哪些服务,改革应从哪些方面推进?

   迟福林:第一,把培育公共资源市场作为发展政府购买公共服务重大任务。着眼于2020年基本公共服务均等化总体目标实现,发展政府购买公共服务,需要从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排入手,加快公共服务体制创新,形成公共服务领域开放竞争的新格局。

   全面放开公共资源市场,包括民生类公共资源市场、城镇化发展的公共资源市场、政府后勤类公共资源市场。

   第二,将政府购买公共服务纳入政府采购的范围。

修订《政府采购法》,将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务,同时增加相应的条款和内容,使政府购买公共服务行为有法可依。在国家层面尽快出台相关指导意见,确立政府购买公共服务的主要目标、基本原则、主要内容、职责范围、体制机制、监督和评估等等。制定政府购买公共服务的指导性目录,明确政府购买公共服务的范围、种类和标准。(点击此处阅读下一页)

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