分类是国企改革的手段,政府职能转变才是关键

选择字号:   本文共阅读 941 次 更新时间:2014-10-14 21:32

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周知秋  

 

2014年9月26日,在华东政法大学交谊楼的圆桌会议室里召开了《东方早报·上海经济论坛》再改革:法学与经济学的对话(三)混合所有制背景下的国有企业改革研讨会,本期主题是“国企分类和政府与市场的边界”。现将会议实录及递交论文摘编刊载,继续围绕国有企业改革进行深入讨论。

 

先分类,再划清政府与市场的边界

通过国企分类,可以合理地界分政府在不同事务中的地位和角色,进而强化政府在公共事业型经营中的地位,打造公共政府和服务政府,而不是经济政府,同时,减弱政府对竞争性市场的参与度或政府权力在市场的渗入度,通过授权经营,让市场在资源配置中起主导作用。

顾功耘(华东政法大学副校长):国有企业的发展在改革开放前都面临极大的困难,后来不得不进行改革。过去30多年遵循的思路是将国有企业改造成自负盈亏、自求发展、自求财务平衡、自我救济的企业。在国企大面积亏损的情况下提出这样的要求是无奈之举。但在改革30多年后反思:虽然国企是运营国家财产,但它是否也应该和市场上的商人一样开展竞争?这是不是国有企业追求的唯一目的?如果国有企业都像商人一样追逐利润,那么普通百姓所需要的公共产品和公共服务由谁提供?对于公共产品和公共服务的需求是客观存在的,很多是不能通过市场或完全依赖私人达到目的的。我们需要重新考虑国有企业所追求的目标是什么,改革的下一步要如何进行。对国企进行分类管理是现实提出的需要。

高富平(华东政法大学教授、财产法研究院院长):中共十八届三中全会提出了发展混合所有制、完善国有资产管理体制等内容的国有企业改革,这一轮改革是国企改革30年之后的全面深化的改革,决定我国国有企业和国有资本未来运营模式。只有在分类基础上才能建构清晰的国有资本投资运营新模式,建立 “以管资本为主”的国有资产管理新体制。

从表层看,分类是是否要搞混合所有制或混到何种程度的基础。一般只有竞争类的企业才可以和应当吸收民营资本;将来对于竞争类企业实行资本管理,而对非竞争类企业是资产管理;分类关系国有公司治理,混合制公司,完全按照公司法运行,而国营公司则采取特殊的公司制管理;竞争类企业按照市场规则考核;而非竞争类企业则按照成本效益核算规则,以社会效益最大化为原则。

从深层看,国有资产分类改革关系着政府和市场界分,关系着新一轮改革的成败。通过国企分类,可以合理地界分政府在不同事务中的地位和角色,进而强化政府在公共事业型经营中的地位,打造公共政府和服务政府,同时,减弱政府对竞争性市场的参与度或政府权力在市场的渗入度,通过授权经营,让市场在资源配置中起主导作用。

目前,基本的共识可归结为政府与市场、国家与社会、公权与私权的分离不充分。政府配置资源不仅导致市场区域化,形成区域间竞争的经济,而且导致公权力与私权利不分,混乱了市场规则,扭曲了市场公平竞争。而政府配置资源的主要渠道便是国有企业。这样的运行机制妨碍着市场发挥作用,妨碍我国参与全球竞争的能力。让市场在资源配置中起主导作用成为改革的方向,而其前提是重新界定政府与市场边界,让政府做政府应当做的事情,余下的由市场完成,而国有企业分类则充当着界分政府与市场边界工具的功能。

陈禹志(上海国有资本运营研究院研究员):如果不能对国企进行有效科学的分类,那么国资国企改革中的许多问题很难解决。比如,由于国企既是商事主体,在市场竞争中需要盈利,而它又承担了很多政府职能,提供公共服务和公共产品,很多国企自身同时具备这两种职能,这就使得企业很难进行战略定位。

 

分类标准之辨

即使现在是公共品,随着市场化发展也可能变为商品;现在是商品,以后随着客观情况的变化,如资源枯竭等原因,可能也会变为公共品,需要政府补贴。

顾功耘:目前,有一半以上的省市已经根据中共十八届三中全会的要求制定出了有关改革的文件,其中大部分都涉及到了国有企业的分类。但是分类很不统一,有两分法、三分法、四分法等。

上海采用了三分法,将国有企业分为竞争类、公益类和功能类企业。一般来说,竞争对应的是非竞争,而公益对应的是非公益,所以上述分类方法相互有重叠或者说没有对焦。功能类企业也存在问题,一般认为功能类企业从事的是政府交办的任务,但功能类企业中有需要参与市场竞争、赚取利润的业务;也有具有公益性的业务。竞争类、公益类和功能类的分类方法并没有很好划分出各类别的界限。就全国而言,上海的分类方法比较先进,但仍不是十分严谨。

国有企业分类的标准应该是企业创造的产品性质以及产品价格是否应该受到政府管制。如果企业完全以盈利为目的,其产品价格完全由市场调控,这就是商事企业、竞争类企业。对应的是提供公共服务、价格由政府规定的企业,有学者称这样的企业是公用企业或公用事业,我认为应该称为公共企业,英国、美国、德国、法国等国的多数学者都采用了公共企业的概念。对于这样的企业,其产品价格存在两种情况:一种是完全固定的价格;另一种是政府指导价格,有上下的限度,成为半公共产品,而提供这种产品的企业称为半公共企业或准公共企业。企业应该分为商事企业和公共企业,在日本、韩国等国,法律上将其定性为私法人和公法人。

公法人和私法人在一定情况下可以相互转变。如果市场化程度还不够高,就需要更多的企业提供公共产品,中国就是如此。对于西方发达国家,虽然也有公共品,但公共企业的数量极少。日本的地铁原本也属于公共品,后来就完全由市场定价。我们需要根据具体不同的情况来分析,即使现在是公共品,随着市场化发展也可能变为商品;现在是商品,以后随着客观情况的变化,如资源枯竭等原因,可能也会变为公共品,需要政府补贴。

高富平:国企分类背后是规则的分类。私人领域的市场活动遵循自由竞争、自然淘汰的基本原则;在公共领域的政府活动,遵循以多数表决为基础的原则(在我国,目前公共事务的公众参与还不普遍,限于少数事项)。市场和政府、私权利和公权力,在各自领域按照各自的原则分别活动。

国企两种分类与公共领域和私人领域规则恰恰相吻合。在所谓的竞争类行业,所遵循的完全是市场经济的规则。在这里,财产权利都是私权利,权利平等,任何人不拥有法外特权(或者私权不受非法干预);产权人或资本所有者作出决策并对自己的决策负责,因而使每种资源(包括资本、人力资源)都得到最优配置和最佳利用;市场主体是平等的,大家遵循共同的规则进入市场,在自由竞争中优胜劣汰。这便是十八届三中全会决定所说“权利平等、机会平等、规则平等”的真正含义。

在公益类行业,它是国家直接投资,组建公司,向社会公众提供公共产品或公共服务的方式。它不完全按照市场规则运行。其主体特殊、权利特殊、规则特殊,我们不能也不应将此类国有财产塑造成纯私法上的财产,给予私权地位(这样有违公益目的的实现),这也决定了其不能适用私法规则、市场规则,我们也不能允许其他主体进入这个行业。

所谓的权利平等、机会平等、规则平等只是在竞争行业,要实现这三种平等首先就必须划定实行特殊规则的范围,剩余的领域才能让国有资本和民营资本平等,让进入该领域的主体平等,行使的权利平等,均适用同样的私法规则进行自由竞争。

因此,两类企业划分本质上是政府规则的划分。要实现上述这样的目标,要求进入竞争类的国有财产作为私法上的财产对待,按照私法规则来行使,要求割断政府的权力对此类国有财产所有权的渗透,将此类国有财产所有权纯化为私法上的所有权。如果能够明确界分国有企业类型,政府的权力停留在公益范畴,不能进入竞争领域;在竞争领域应当按照市场规则运行,让市场在资源配置中起主导作用,由此界分出政府与市场的边界。

陈禹志:考察国外对国企的分类方法,有以下几点值得借鉴:

国外根据法律分为公法和私法从而将公司划分成不同类型。私法适用于市场经济的民商界主体。如果企业适用私法,已有民商界主体的身份了,国外的做法就是国家充当出资人的角色。按照国外的《国有公司治理原则》第一条,国家出资人需与其他投资人一样遵循国家有关的法律法规,在适用法律法规方面,国家和其他投资者处于平等的地位,国家只是起到普通股东的作用,而非国家直接经营企业。特殊法即为国家为国有企业制定的特殊法律,将其权利义务以法律的形式确定下来。日本有四大国有公司,每个国有公司都有其特殊的法律,每个法律规定不同公司的日常运作、股权设置、权利义务及市场作用等,公司划分成不同类型。

根据目标定位的不同,将公司分为资本模式、经营模式和公共模式三种。从功能模式及如何运作上,该划分方式具有显著特色。

从功能作用角度,将公司分为“国营”、“国办”和“国有”三种。第一种是“国营”,过去我们称其为全民所有制企业即国家所有、国家经营。第二种“国办”,企业由政府部门的具体机构直接管理。最后一种是“国有”。依据这三种类型划分公司,企业的领导可能同时为政府的管理部门的成员,企业的管理者的待遇不同于一般公务员的待遇,但是由于不适用市场经济的模式,其待遇必定低于一般企业管理者的待遇。

我们制定过一个课题,将国企进行功能定位和设定三维模式。这个三维模式主要考虑企业的公益性、政策性和商业性,以企业提供公益性产品或商业性产品为一个坐标。另一个坐标是产品价格的定价方式,划分为市场定价和政府定价。最后一个坐标是企业的资本构成,不同企业的资本组成模式不同,可能是国有独资、国有控股或者国有参股。根据三个坐标形成了CFP三维模型,第一种是公益类企业,公益类与市场交叉的部分属于准公益类企业,另一种是完全市场化企业。将企业主要划分成了两大类:公益类和竞争类或市场类,这两大类划分方式存在一个混合问题,因此也存在第三类企业。基于我国各地包括上海的实际情况,我们从理性上进行这样一种模式分析,优于不分类的做法。此外,这种模型分析方法将企业变化的动态情况纳入其中。

贾继峰(陆家嘴股份有限公司监事会主席):我们在具体工作中大致有两条原则,第一条是大分类加上另类,所谓大分类指按照国资委等部门的要求,能符合其标准的按照该标准进行分类,不能进行分类的将其归入另类,另外设定分类方式。第二条原则是多层分类,即指不但企业要分类,企业所有的子公司及子公司的项目也要进行分类。

基于对多家企业的调查实践,我们归结出一个设想,所谓的国企分类实际上是功能项目分类,最后必须分到项目。即使一个企业没有大致上的分类,但它所有项目工作也都是进行一定的分类运行的。只有把账目分到项目的层面,才有可能把账算清楚。企业分类必须进行层层分类,分到项目为止。

 

分类之后,怎么办

政府需要给这种提供公共服务公共产品的企业任务书,以合同的方式确定企业运行的目标、方案、资金的平衡以及双方的职责,改变当前可能存在的因为政府常务会议上的会议纪要直接将政府的项目交予一个企业的做法。

陈禹志:按照国外的做法,企业的划分方式需要法律体系的支撑,由于我国缺乏相应的法律规则,所以从各地实际情况出发进行企业类型划分更符合国情。虽然实施了企业分类的措施,但也需要相应的完善对策:

需要进行分类经营、分类监管。分类监管的前提是企业的定位必须明确,比如企业是市场竞争类型的,则必须按照市场规则管理企业;如果企业是功能类的,则应按照政府特定的功能、特定的任务或者特定的区域开发项目的要求进行企业监管;如果企业是公共服务类的,则企业必须符合政府的监管要求,为民众服务,满足民众的要求。这中间涉及民众的满意度问题,可能关涉企业收取的适量的弥补成本、提供的产品的质量等问题。基于我国的实际情况,竞争类企业适应市场规则重点是要提高投资规模。投资人要考虑经营的效益与效率,按照政府的产业政策,企业为提高收益率就应当进入现代服务业、战略性新兴产业等应当优先发展的产业。提高收益率的目的是实现对政府公共财政和民众的反哺。由于国有企业已经形成量大面广的格局,并且都与政府的产业政策对应起来,国有资产战略结构调整的其中一个措施是将国企从竞争力差的产业中退出来,继续发展竞争力强的产业。具体竞争力强弱的判断要从长远角度考虑,比如高新技术产业、战略性新兴产业等可能不能快速产生效益,但从长远角度看,这种产业能带来更大的效益。当国资委做整个国有资产的预算时,应当将重点放在这种先导性产业上。

分类监管前提下进行分类改革,市场竞争类企业改革的目标比较明确,其中股权的结构需要进行规范。国家出资企业或者国有资本运营公司、国有资产投资公司可能是国有独资型企业,提供城市基础公共服务类企业可以是国有全资或国有控股。一般竞争型企业更多采用混合所有制的股权设置方式,各个地方各个企业应该有自己的方案,都应当按照政府的产业结构的要求,遵循企业盈利的要求进入或退出相关产业。即使是功能类或公共服务类企业,也有市场化标准,提供公共服务产品应该由政府财政支持。企业除了提供政府公共服务公共产品外,还有自营,来弥补政府补贴的不足或项目的亏损。

同时政府也需要转变职能,政府需要给这种提供公共服务公共产品的企业任务书,以合同的方式确定企业运行的目标、方案、资金的平衡以及双方的职责,改变当前可能存在的因为政府常务会议上的会议纪要直接将政府的项目交予一个企业的做法。财政部不久前出台了一个文本,推进政府资本和社会资本合作发展的模式,强调公共服务等领域需要引入社会资本。通过政府职能的转变来引入社会资本,而非单纯依靠政府的一个决定或会议纪要,项目的决定需要相关的评估和可行性的分析或报告。市场经济环境下国企承担职能的变化要求政府也需转变相应的职能。

进行分类统计考核。目前,很多国企的利润、资本运营等全部混同在一起,没有按照企业的定位进行分类统计,导致难以判断竞争类企业效率的高低和公共服务类企业效益的好坏,所以需要进行分类统计考核。

混类企业内部必须进行分类。承担几种功能的企业必须保证子公司职能的单一化,改变一套班子两块牌子的运作模式。接受政府补贴的子公司区别于其他子公司才能对其进行正确评价。

建立国企分类的法律体系。我国目前没有根据国企功能定位的不同设定不同的法律规范,应当借鉴国外的做法,设定相应的国企分类的法律体系。

完善国资预算制度。国资委作为出资人需要完善预算制度,企业功能定位不同,对其盈利能力及效益的要求也有所区别,使企业上缴的效益报表完整反映企业内部的盈利状况,上交利润之后的社保资金的补充和公共产品的提供问题都需要建立完善的国资预算制度。

王强(上海市城投总公司研究部资深研究员):基础设施已经成为人们生活的必需品,而且都是大规模的产业,也是技术密集型产业,各种高新技术都用于基础设施,同时也是管理密集型产业。单单让政府来做很困难,民营企业没有能力进行而国外企业又没有进入的时候只能由国有企业承担起这些职能。

让企业进行这些项目的目的是发挥企业在市场中的效益,政府将一些不能发挥企业作用的项目也交给企业来做所以造成了国有企业的低效率或者亏损。要解决这个问题需要政府与市场建立一种边界,这其中一个重要的制度安排就是特许经营。

特许经营是政府通过竞争招标的方式向市场采购公共服务。政府与特许经营企业之间形成的是平等的交易关系,通过特许权协议约束双方的行为,保障双方的利益。

特许经营本身也有不足的地方,例如特许经营力求通过市场招标竞争机制选择经营者,这就造成某些竞争者会刻意满足招标条件,或在监管不到位的地方,直接降低服务标准。另外,基础设施运营和市政服务是一个长期的过程,其间必然遇到各种问题和风险,服务标准和边界会有调整,一纸协议很难覆盖所有的情况,企业会利用垄断地位使合同调整变得很困难。政府一般按照特许合同进行监管,一旦合同价格确定,企业在实施过程中成本等具体情况很难获知,政府对服务的过程监管难以施行。特许经营是商业行为,理论上特许经营者仅需要向合同的另一方,即政府负责,而社会公众无法直接获知其中的具体情况,难以有效监督。

针对特许经营在实施过程中的缺陷,可以参照英国的案例。英国政府将原先的地方水务局转制成为国有供排水企业,政府与之建立市政服务授权与被授权关系,并制定颁布《水法》和《水工业法》来约束政府、企业和用户的行为,保障各方利益。转制后的国有企业直接具有长期的垄断经营权,政府建立专业的监管机构,对企业的各项成本进行监审,交于公众评议;并以此为基础,形成名为“最高限价”的全成本定价机制,定期调整价格,将价格与企业的成本约束、企业的投资水平和服务质量严密地联系起来,实施成本标杆比较激励和过程监管。经过二十多年的不断努力,英国的水价长期保持在一个稳定和缓慢增长的水平,供排水服务的质量和效率大幅提高,企业盈利并走上可持续发展的良性轨道。

最后要讨论的是国有企业转型,企业投入之后负债不是问题,关键问题是企业的资金和项目管理的效率。国有企业面对改革,首先要实现自身实体化、专业化、市场化和集团化。可以从混合所有制和共同基金方面改革国有企业,共同基金模式即由公众出资并不一定是上市公司出资,聘请基金管理者对国有资产进行管理。

 

真正实现市场和资本的平等

归根结底,有什么样的政府行为就有什么样的国企行为,所以改革重点是政府,没有这一点,国企改革难以进行。

高富平:企业分类再好、再科学,没有政府职能的转变、角色的区分也是白搭。

本质上,政府只能决定产业政策和方向,设置负面清单,让国有资本与民营资本在负面清单之外自由竞争,而不是直接决定国有资本的投向。这个截面是否能够清晰,关系着政府角色的区分,关系着市场和资本平等的实现。

政府角色区分的另一面是,政府不能将公共领域的事务转移至市场领域。政府也不能借原始投资人或政府权力,要求国有企业或有国有资本的企业承担超出公司社会责任范畴的其他义务。只有在同样的税赋和社会责任体系下,我们才能有平等,才能搞混合经济。至于国有资本的利润,进入国库后,可以再用于公共基础设施建设、用于社会保障等公共服务。国有资本的利润收入是公共财政的来源,但不能让产生利润的国有投资企业负担公共事务。

简言之,国有企业分类只是实现分离的前提和手段,政府职能转变才是核心和关键。

顾功耘:对于商事企业,政府通过其权能来监管、宏观调控,而对于公共企业,政府则需要对其产品价格进行监制,并提出一系列补贴措施。公共品也可以交由民间企业来生产,但政府不能不给予民营企业任何支持而让民营企业在生产公共品时还要自负盈亏,这样最后很可能会导致民营企业的破产。对于民营企业生产公共品,政府需要保证民营企业有稳定的收益。对于不同的企业,政府监管方式应当有适当的调整。

贾继峰:基本上国外企业都很单纯,公交公司就运营公交产业,煤气公司就运营煤气产业。为什么要用企业的形式运行国有资本?举个例子,前些年公交公司进行市场化改革,有很多公交公司都归入民营企业,社会反响激烈,最后收回这部分公交公司变成国有企业。如果这些公司存在问题,那就应该解决公司的问题,因为将这些公司改制成民营企业也是一种分类。将这些企业收归国有造成以下几个问题:第一,工人要求加工资,从工人利益角度考虑,那是一回事。从公司运营来说,成本的可控性很重要。第二,线路运行效率大大递减。老百姓也不满意。对于上述这样一些线路的设定、运营费用的确定是可以用分类方式将其整理清楚的。

我们可以看到德国公交公司的运营,对于企业成本的界定相当严格,曾经有一段时间,德国的公交公司六年没有加工资,但不允许公交公司的工人罢工,因为是国有企业。归根结底,有什么样的政府行为就有什么样的国企行为,所以改革重点是政府,没有这一点,国企改革难以进行。我们必须严格论证对企业进行分类的原因,分类的最终目的是提高资源配置的合理性,提高运营效率。抛开这一点的话,很多事情本末倒置。

 

[本版文章系《东方早报·上海经济论坛》“再改革:法学与经济学的对话(三)”混合所有制背景下的国有企业改革研讨会实录及递交论文摘编。周知秋整理、编辑,工作邮箱:zhouzq@thepaper.cn]


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