刘忠:条条与块块关系下的法院院长产生(上)

选择字号:   本文共阅读 724 次 更新时间:2013-06-21 22:53:16

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刘忠  

  

  【摘要】条块关系是不同于西方学术典范的解释中国现象的中国叙事框架。在中国政治语境中,较之中央地方关系更重要的是条条与块块关系。在地方法院院长产生的问题上,作为块块的上级党委和本级党委与拟任职法院的上级法院之间,对人选各有不同支配关系。在武装夺权年代确立的“块块为主,条块结合”的地方治理机制,在市场经济条件下获得新的政治考量意义。

  【关键词】条块关系;地方治理;选举法院院长;法院人事

  

  受西方学术范式影响,传统政治学、宪法学高度关注中央地方关系。[1]但西方学术植根于西方经验,不可完全通约于中国问题。中央地方关系在毛泽东时代,是中共中央和各中央局、中央分局、省委(区党委)、地委、县委、区委的权力分配关系。在当代,主要是中共中央和省、市、县/区委的关系。[2]虽然全国人民代表大会、国务院和各省、市、县的人民代表大会(以下简称“人大”)、政府之间也有上下协调、权力划分关系,但是,由于中国共产党实行党委一元化领导,地方人大、政府、政协和工会、共青团、妇联等人民团体,都要首先服从同级党委的领导,因此,中央与地方关系最终是党内关系,是中国共产党中央委员会和省、市、县/区委员会的权力层级关系。

  在中国的地方治理中,本文认为最重要的是条块关系。条块关系是在中国共产党地方政治治理中出现的特殊政治形态,其中的条条指的是从中央到地方纵向的、工作性质一致的部门体系,如最高法院、高级法院、中级法院、基层法院之间所形成的体系;块块指的是中共中央、省、市、县/区地方党委。之所以称谓条条、块块,盖来自于一个知识隐喻:在对机构设置进行图状表示时,相同工作性质的机构以条型的树状图表示,而所有的这些机构又均置于一个地方行政区划内,地方行政区划在平面地图中一块一块的标绘,拼成一个更大的区划,而每一级区划都由该级地方党委统一领导。

  条块关系比中央地方关系形态更复杂,对现实的中国政治实践影响更大。条条与块块关系之间的权力配置中最重要的是人员任用权力的分配,财税汲取的支配权划分只居于其次。由于非家产制[3]下的官员,都只向产生自己的官员负责,所以不管是条条还是块块,都清晰地意识到只有管住人,才能管住事;管住人,人事两全;只管事,管不住人,人事两空。

  1990 年代以来,鉴于地方保护主义、部门保护主义的抬头,最高法院和上级法院开始强化最高法院对全国各级法院、上级法院对下级法院在组织人事任命、审判、行政装备等事务上的纵向一体化领导。这最突出的表现在地方法院院长的任命上。在地方法院院长这一重要组织任免上,块块中的上级党委行使决定权,条条中的上级法院和本级党委,分别行使协管、建议任免权,由此条条与块块的关系形态日显复杂。

  法院院长在法律、干部组织人事规定内的任职资格以及地方人大在法院院长产生上的分量和其他技术性的约束,我另文细述。本文仅力图在制度细节上通过地方法院院长的任命,来展示政治治理如何在条块之间推动;以条与块之间在法院院长任命上的权力分配比为表述对象,考量政治决策对国家内部政治控制的不同思路。司法的政治意义,至少是学术分析理路上以政治入司法,是理解当代中国司法的一个走不出的背景。[4]

  

  一 块块中的上级党委

  

  当代中国现代化推进中,至迟从 1956 年建立三十级国家机关工作人员工资标准开始,逐渐建立了一个彻底的高度科层化的职业化官员体系,[5]为政权的内部治理构筑了一个基本的平台。在科层制下,一个机构或部门的地位,往往由其负责人的职级来显示和评价。1954 年和 1982 年《宪法》规定的中国政体都是人民代表大会制,在架构上是人大领导下的“一府两院”。在《宪法》和法理上,政府和法院、检察院平行,然而,这种地位长期以来只是抽象的政治意义上的,就具体的权力容量、三个部门之间的关系摆布来看,政府极大地超出于两院。在编制序列上,法院的机构规格并没有明确,但是大致等同于同级政府的工作部门,例如,一个中级法院相当于所在市的农业局、财政局、林业局、水利局等机构。[6]从对政府和法院、检察院“一府两院”首长的职级位置来看,两院首长是套用政府的行政职级,处于同级政府副职的位置。这种政府副职的位置并不是 1954 年以来《宪法》规定的“一府两院”法律地位平行的当然延伸,而是 1979 年由中共中央以中央文件形式确认。

  著名的中共中央 1979 年 64 号文件规定:地方各级人民法院院长都应当从具有相当于同级党委常委条件的干部中慎选。[7]据此,1980 年,中央组织部明确:省、市、自治区高级人民法院院长应同省长、副省长、自治区主席、副主席、直辖市市长、副市长一样,列为甲类职务。[8]1985 年,中央办公厅发文规定:基层法院院长一般配备副县长一级干部,审判员一般配备科一级干部和股一级干部;中院院长配备副专员一级干部,审判员一般配备副处一级和科一级干部;省高院院长一般配备副省长一级干部,审判员一般配备处一级干部。[9]

  提高法院院长的职级,在当代的政治语境中,是机构重要性和权威的体现。时任中央政治局委员、中央书记处书记的胡乔木在1986 年全国政法工作会议上讲话时明确说:“由于长期形成的习惯,法院、检察院的干部配备规格比较低,没有权威;同时两院自身有自卑感,结果往往关门办案,同各方面的联系比较少。所以,必须下决心提高各级法院、检察院领导干部的质量,限期调整好各级领导班子,选调一定规格的政治上强、身体较好的干部充实两院系统,使两院树立起权威。”[10]

  至此,在干部配备上,院长作为同级政府的副职干部选任,高于同级政府的其他职能部门,在党内干部管理任职上得到了固定。此后,国家公务员制度、法官制度的建立,为对整个法院内部的组织人事管理确立了更精致的依据。

  1993 年,《国家公务员暂行条例》颁布,《条例》第 10 条将国家公务员的级别分为十五级,职务与级别的对应关系是:国务院总理:一级;国务院副总理,国务委员:二至三级;部级正职,省级正职:三至四级;……到办事员:十至十五级。其后,1995 年《法官法》颁布,第 16条规定法官分为十二个等级:最高人民法院院长为首席大法官,二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官。最高法院根据职务、行政职级、任职时间、工作年限等条件,细致规定了从部长级法官到科员级法官的等级。[11]结合最高法院政治部关于法官等级评定的通知,可以清楚地识别出中国四级法院院长对应于同级政府的职级:最高法院院长、首席大法官对应副总理级,常务副院长、一级大法官对应正部长级,其他最高法院副院长、二级大法官对应副部长级;省高院院长、二级大法官对应副部长级,副院长分别对应正厅长、副厅长级;中院院长对应副厅级、副院长分别对应处长级、副处长级;基层法院院长对应副处长级,副院长对应科长、副科长级。[12]

  由此,地方的高院、中院、基层院的正副院长,职务等级序列清晰标列。其意义在于,这种不同等级在党委管理干部的职务名称表中具有不同位置,四级两审制下四个层级的法院院长归口管理的党委级别不同,在同一个法院内的干部也分属于不同的党委干部管理序列,这是“党管干部”政策的具体表现方式。

  在政权建设上,中国共产党坚持的一个基本政治治理思路和由此形成的政治优势就是“党管干部”。2006 年开始实施的《公务员法》将此前仅含摄于党内文件中的“党管干部”原则明确规定在第 4 条,作为根本原则进行了规定。“党管干部”的内涵就是党委负责干部的产生、任命、考核、奖惩、免职。在具体工作中,由党委组织部专门负责管理干部。按照 1984 年中央组织部的规定,在干部管理体制上“采取分级管理,层层负责,适当下放人事管理权”,中央组织部由下管两级调整为下管一级,“中央原则上只管下一级主要领导干部”。[13]这样,在地方法院,只有省高院院长,因为是副省级干部,由中央管理,其他干部由省委、省委组织部管理。地、市中院院长,作为副厅级干部,由省委管理,其他干部由地、市党委、组织部管理。基层法院院长,作为副处级干部,由市委管理,其他干部由县、区委、组织部管理。从而形成每一级法院内都是嵌套的、双层的组织管理体制,这是党委对法院组织人事进行管理的基本结构。

  在实际的管理中,对于法院院长这样专业性、职业性越来越强的职位,党委在制度上会参考其上级法院对本人业务能力的评价。“文化大革命”(以下简称“文革”)后重新颁布法院组织法、检察院组织法,重启司法治理道路之初,中共中央明确规定,“为了保持县以上公、检、法机关领导骨干的相对稳定,恢复由上级公、检、法机关协助地方党委管理、考核有关干部的制度。地方党委对公、检、法机关党员领导干部的调配,应征得上级公、检、法机关的同意。”[14]

  但在制度安排上,则按照管理序列,坚持上级党委的主管权,在两种权力碰撞时,毫不含糊地突出上级党委的主管权。如中央组织部规定:凡任免调动干部,主管方须事先征求协管方意见。征求意见要正式行文,并附干部任免呈报表,属于提拔任用的应附考察材料。一般情况下,协管方应在接到征求意见函后一个月内作出书面答复,逾期不复的,可视为没有意见。[15]1995 年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》第 26 条规定:“部门与地方双重管理干部的任免,主管方须事先征求协管方的意见,进行酝酿。协管方在收到主管方意见一个月内未予答复的,视为同意。双方意见不一致时,正职的任免报上级党委组织部门协调,上级党委组织部门应当在一个月内提出意见;副职的任免由主管方决定。”[16]

  在上级党委对法院院长任免事项的管理中,具体事项和日常工作由党委组织部负责,此外,政法委对政法各机关也被赋予协管权。政法委的“协管”与组织部的“主管”的差异就表现为:中央政法各部门领导班子中属于中央管理的干部的任免,由中央组织部考察后征求中央政法委员会的意见,或者由中央组织部考察组吸收中央政法委员会有关同志参加,共同考察提出任免意见,按照有关程序报中央审批。[17]

  通过调整法院院长职级、“下管一级”等组织措施,法院院长的任命决定权在党委内部归属于上级党委,但是法院所在地的本级党委对于法院院长产生的份量绝非无足轻重。

  

  二 块块中的本级党委

  

  在机构设置上,四级两审制下的中国普通法院(不含海事、铁路运输等专门法院)的一个特征就是与行政区划设置同一,每一个地方法院均是一级地方政权内的法院。[18]虽然法院院长作为上级党委管理的干部,同级地方党委没有决定权,但是,目前的组织制度赋予本级党委对法院院长以“提出选拔任用建议的权利”。[19]在制度之外的实际的人选决定上,本级党委的意见亦举足轻重。

  地方党委对于法院院长人选的权重,首先表现在对法院院长任内评价指标中,其次也体现为对法院内部的机构设置、机构人员编制、干部的职数、职级调整等事项的决定权。法院历次机构改革、庭室增设、干部高配,最高法院的意见仅是指导性和建议性的,对于地方党委没有约束力,需由地方法院院长向地方党委请示,争取获得支持。即使是最高法院按照中办统一下发的中共中央对于全局性的文件规定进行布置,但由于中央文件会考虑各地条件的不均衡,在较多事务上做一些幅度、柔性规定,所以具体实施仍由地方党委依据本地财税供给等状况决定,经上一级人民法院审核同意的下级人民法院的机构改革方案也必须“报同级地方党委批准后组织实施”。[20]典型如 1999 年中央 11 号文件之后,最高法院力促地方法院执行庭升格、执行庭长高配,但是地方党委对此态度迥然不同,[21]以致各地法院执行机构设置名称及规格差异极大。

  地方党委的权重还表现为,法院副院长级的干部任免决定权在本级党委,这一任免范围包括所有副院长、纪检组长、政治部主任等院党组成员和非党内职务的副院长级的干部。此外,庭长、副庭长等内设机构负责人虽然主要是本院党组决定,但是均需要同级党委组织部批准。

  上述地方党委对于院长之外的其他人员的这种任免决定权和编制、职级、行财装备等事项上的审批权对于院长构成一种反制。如果在一些事态上院长与地方党委发生冲突,作为上级党委管理的干部,法院院长可以超脱,但其他人员不可能超脱。法院院长必须考虑在自己的任期内,本院干部的职级提拔和干警福利。这是优于审判事务的法院院长的首要任职目标之一。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《环球法律评论》2012年第1期

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