侯猛:当代中国政法体制的形成及意义

选择字号:   本文共阅读 1203 次 更新时间:2017-04-27 23:58:49

进入专题: 政法体制   社会主义法治   条块关系   央地关系   民主集中制  

侯猛  

  

   【摘要】政法体制是党领导依法治国的制度和工作机制的重要组成部分,也是建设中国特色社会主义法治国家,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。当代中国的政法体制是在历史的演进中逐渐形成的,它主要包括两个方面:在条块关系中,以块块管理为主的同级党委领导体制;在央地关系中,党内分级归口管理和中央集中统一领导体制。研究中国的政法体制,仅用具有普适意义的现代西方概念来理解还不够,还需要运用本土概念深描中国的法律经验事实。这样才有可能反思和建构“关于中国”的社会主义法治理论。

   【关键字】政法体制;社会主义法治;条块关系;央地关系;民主集中制

  

   一、问题与进路

   2014年10月23日,中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《法治决定》)。《法治决定》深刻阐明了党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题,对社会主义法治国家建设作出了顶层设计。习近平指出:“党和法治的关系是法治建设的核心问题”,[1]“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是全面推进依法治国题中应有之义。要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。[2]具体来说,党领导依法治国的制度和工作机制,就是“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”。[3]这其中非常重要的组成部分,就是政法体制。习近平特别强调:“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自觉,任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇,又要加强和改善党对政法工作的领导,不断提高党领导政法的能力和水平。”[4]

   那么,什么是政法?中国法学界对这一概念,特别是概念所指向的经验事实比较陌生。多年来,我们比较重视现代西方国家法治理论的引介和研究,但对于中国社会主义法治实践的经验研究,由于种种原因并没有很好地开展。而且,在现代西方的学术话语体系中,也常常找不到对应概念能够准确表达中国社会主义法治实践。在这样的背景下,可以尝试挖掘使用本土概念来表达中国社会主义法治实践,进而提炼中国社会主义法治理论。

   “政法”,就是这样一个本土概念。它在英文中常被翻译成Law and Politics,但这却没能准确反映出“政法”一词所要表达的准确内涵。按照马克思列宁主义的观点,“政法”强调的是体现国家意志的法律要为政治服务,法律是阶级斗争的工具。[5]我国的正式表述为:“政法部门是国家机器的重要组成部分,是人民民主专政的重要工具。军队是党和人民手中的‘枪杆子’”,“政法部门是党和人民手中的‘刀把子’”。[6]在当代中国,尽管已经不再强调以阶级斗争为纲,但政法部门的重要任务仍是维护社会稳定。政法部门主要包括公安机关、检察院、法院、司法行政机关、国家安全机关和武装警察部队,在历史上,还包括建国初期负责立法事务的政务院法制委员会、民族事务委员会和内务部(民政部)。就具体业务来说,其他各部门涉及综合治理、信访的事务也属于政法工作的范围。在最广的意义上,党的纪律检查委员会(简称“纪检委”)的部分职能也具有政法性质。[7]上世纪90年代以后,纪检委与检察院还就反贪案件建立了一套包括“双规”在内的办案对接机制。[8]

   “体制”也是一个本土概念。“体制”在英文中常被翻译成System,但这很难准确表达出“体制”所指向的中国经验。这里的“体制”概念,不仅指代国家政权的组织运作体系,还指代中国共产党的组织运作体系。中国体制是党的领导体制逐渐嵌入国家政权体制的型态,这是一种单向度的二元体制。[9]政法体制作为单向度二元体制的重要组成部分,其本质特征就是党的领导。坚持党的领导,不是一句空洞的口号:“一方面,要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面,要改善党对依法治国的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平。”[10]但是,法学界对于党如何领导政法的经验研究,目前还并不多见。已有的少数研究也主要是围绕政法委员会、党与司法、群众路线等专门议题展开,[11]而缺乏对当代中国的政法体制进行整体分析。

   当代中国的政法体制,是建设中国特色社会主义法治国家的重要基石,而“建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作,有利于在法治轨道上不断深化改革”。[12]因此,从国家治理的现实紧迫性出发,也有必要对当代中国的政法体制进行整体分析,特别是分析这一体制如何形成、如何组织、如何运作的过程。

   从静态结构上来观察,政法体制可以围绕三个机构设置来讨论:各级政法机关设立的党组;负责联系与指导各政法机关的党委政法委员会;负责牵头管理政法干部的党委组织部。本文更关心政法体制的动态形成过程,即它们是如何一步一步组织起来并展开运作的。正如钱穆教授所言,“某一制度之创立,决不是凭空忽然地创立,它必有渊源,早在此项制度创立之先,已有此项制度之前身,渐渐地在创立”,“某一项制度之逐渐创始而臻于成熟,在当时必有种种人事需要,逐渐在酝酿,又必有种种用意,来创设此制度”。[13]本文也将初步揭示,当代中国政法体制的基本格局,是中国共产党在建国初期基于特定时期的历史任务所奠定的,并且随着制度变迁逐渐形成的。

   本文所用文献材料主要包括:中央档案馆和中央文献研究室首次大规模出版的中共中央重要文件4569件,共计50册,[14]时间从1949年10月到1966年5月;散见的1966年至今的相关重要文件;党和国家领导人,特别是政法工作负责人的年谱、传记。[15]文章第二部分讨论在“条条”与“块块”关系(简称“条块关系”)中,以块块管理为主的同级党委领导体制是如何形成的;第三部分讨论在中央与地方关系(简称“央地关系”)中,分级归口管理和中央集中统一领导的体制是如何形成的;第四部分讨论政法体制形成的启示意义。

  

   二、条块关系下的同级党委领导制

   1949年10月以前,中国共产党只建立过地方性的政权体制。新中国成立以后,中国共产党首要解决的问题就是,如何建立并进入全国性的国家政权体制,有效实现对国家各政法机关的领导。[16]这是党与国家关系的一个根本问题,具体来说,它又涉及央地关系和条块关系。

   “条条”与“块块”是中国的本土概念,最早是由毛泽东提出来的。1956年2月14日,毛泽东在听薄一波汇报国务院第三办公室工作时说:“我去年出去了趟,跟地方同志谈话,他们流露不满,总觉得中央束缚了他们。地方同中央有些矛盾,若干事情不放手让他们管。他们是块块,你们是条条,你们无数条条往下达,而且规格不一,也不通知他们;他们的若干要求,你们也不批准,约束了他们。”[17]在中国的政治语境下,“条条”是指业务的上下级关系,如最高人民法院与地方各级人民法院之间的管理关系,而“块块”是指同级各个机关之间的关系。这样,地方是“块块”,中央也是“块块”。块块管理的根本,就是同级各个机关接受同级党委的领导。例如,省级人民法院党组、省级人大常委会党组、省委政法委员会,都要接受省委的领导。

   接受同级党委领导的具体组织形式,首先是在同级国家各政法机关中设立党组。1949年11月,中共中央决定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组;政务院设立党组,政治法律委员会设立分党组,各部门设立党组小组;最高人民法院和最高人民检察署(以下简称“两高”)成立联合党组。[18]地方各级政法机关也相应设立党组。从在各国家政法机关中设立党组,到最终确立以块块管理为主的同级党委领导体制,经历了较长的磨合过程,但其主要解决的是以下两个方面的问题。

   (一)向谁负责:同级政府党组,还是同级党委

   当党的领导体制进入到国家政权体制后,首要的具体问题是,同级机关中由谁最终负总责?以中央为例,按照《共同纲领》的制度设计,“两高”向中央人民政府委员会负责并报告工作;公安部和司法部在政务院政治法律委员会的指导下,向政务院负责并报告工作;政务院向中央人民政府委员会负责并报告工作。当中央各国家机关设立党组以后,哪些机关、在什么情况下要向中共中央政治局报告工作,这成为一个大问题。

   在中央层面的国家政权体制中,有各部门、各委员会、政务院和中央人民政府委员会四级体制,[19]而在党的领导体制中,有各部门党组小组、委员会分党组干事会、政务院党组干事会和中央政治局四级体制。中央人民政府委员会不设党组,政务院党组直属中央政治局领导。“两高”联合党组与政务院党组之间虽无领导关系,却由政治法律委员会分党组干事会(以下简称“政法分党组”)书记董必武负责联系工作。按照这种关系架构,公安部、司法部党组只须向政务院党组干事会报告工作,而不必直接向中央政治局报告工作。“两高”联合党组由作为中央政治局委员的董必武代为联系,也不必直接向中央政治局报告工作。

   作为中共中央主席的毛泽东,很快就意识到信息沟通不畅的问题。1950年9月13日,他为督促政府各部门向党中央报告工作情况致函周恩来:“政法系统各部门,除李维汉管的民族事务委员会与中央有接触外,其余各部门,一年之久,干了些什么事,推行的是些什么政策,谁也不知道,是何原因,请查询。”[20]周恩来、董必武为此进行了工作改进。1952年8月,政务院党组干事会改称中央人民政府党组干事会,随后在1953年3月被撤销。这样,政务院各部门党组就直接受党中央领导。刘少奇在同月的“对中央关于政法系统机构与干部配备等问题通知的批语”中写道:“中央政法各部门过去工作的检查及今年工作的方针和计划,应分部门向中央作简要报告,并请准备向中央提出讨论和请示的问题。”[21]政法分党组暂时仍存在,协助中央分管各政法部门党组。与此同时,中央还决定采取领导同志直接向党中央负责的分工体制:“为了更好地做到现在政府工作中的各领导同志直接向中央负责,并加重其责任,特规定明确的分工如下:……政法工作(包括公安、检察和法院工作)由董必武、彭真、罗瑞卿负责;……前述这些同志应就自己分工范围内,确定哪些事件应向中央报告请示,哪些事件应责成各部门负责进行,哪些事件应按政府系统报告请示,哪些事件可以自行处理,以及承办中央所交付的有关任务和有关工作。”[22]

   这样来看,在形式上,建国最初的公安部、司法部原本只须向政务院负责,“两高”只须向中央人民政府委员会负责,但经过几年磨合,公安部、司法部、“两高”通过各自党组向分管政法的党中央领导、直至中央政治局负责并报告工作。与中央的变化相一致,地方各级政法机关最终是向同级地方党委,而不是向同级地方人民政府委员会党组负责。这样,在块块管理中,最终确立了同级党委负责体制。

   (二)向谁负责:向上一级政法机关党组,还是地方同级党委

   对于地方各政法机关党组来说,还有一个重大问题:是向上一级政法机关党组还是向地方同级党委报告工作?特别是当地方同级党委与上一级政法机关党组意见不一致时,究竟应该服从谁的意见?这就涉及毛泽东所讲的“块块”与“条条”的矛盾。

这在检察系统中表现得尤为明显。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学研究》2016年第6期

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