王建勋:从单中心走向多中心

——纪念恩师文森特•奥斯特罗姆(1919-2012)
选择字号:   本文共阅读 626 次 更新时间:2012-07-08 23:13:18

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王建勋 (进入专栏)  

  

  在埃莉诺•奥斯特罗姆去世仅仅17天之后,她丈夫文森特(Vincent Ostrom)也于6月29日驾鹤西去。尽管他罹患癌症多年,但如此快地追随妻子而去,或许并非偶然,因为他们共同生活与合作了近五十年时间,恩爱情深似海,早已化作一人,双方难舍难分。

  两人不仅是日常生活中的模范伉俪,而且是学术事业上的最佳搭档。他们因人生目标与学术兴趣而喜结连理,一生相互激励、相互帮助、通力合作。在很大程度上讲,他们几乎所有的作品都是合作的产物,都是两人智慧的结晶。埃莉诺将她最重要的著作之一(《公共事物治理之道》)题献给文森特,以感激“他的爱与智识挑战”;而文森特也将他最重要的著作之一(《美国联邦主义》)题献给埃莉诺,以感激他们“共同经历的思想探险”。埃莉诺说,她获得的诺奖有文森特的一半;而文森特说,埃莉诺是一位无与伦比的智慧伴侣。

  尽管文森特不如埃莉诺那么声名远扬,但他是一位见解深刻的政治理论家和政策分析家,在公共选择、公共行政、联邦主义、民主自治等研究领域具有广泛的影响。他的同事常说,文森特是一位哲学家,一位终日思考人类命运的哲学家。他去世之后,印第安纳大学校长说:“文森特是一位具有国际声誉的学者和倍受尊重的教师,他对制度和社会治理的研究产生了巨大影响……。”“文森特的去世对于这所大学以及政治理论界、社会科学界与基于政策的跨学科研究是不可估量、令人悲痛的损失。”

  文森特1919年出生于华盛顿州,父母都是瑞典移民。中学毕业后,他到加州大学洛杉矶分校求学,并于1950年获得政治学博士学位。他曾在怀俄明大学、俄勒冈大学以及母校加州大学任教,1964年来到印第安纳大学,此后再也没有离开过,在那里荣膺阿瑟•本特利讲座教授。他一生致力于教书育人,而且笔耕不辍,学术生涯长达半个多世纪。尽管1990年之后他名义上已经退休,但他几乎从未停止过学术研究和指导学生。

  他和埃莉诺开创了“布卢明顿学派”,与公共选择领域的“弗吉尼亚学派”和“罗切斯特学派”一度形成三足鼎立之势。2009年,两位学者出版了一部介绍该学派思想渊源、研究方法以及学术贡献的专著,可见其重要地位。这一学派秉承了麦迪逊、托克维尔等人开创的古典自由主义传统,提出了“制度分析与发展”研究框架,对共有资源、地方治理、警察服务、联邦主义等众多领域进行了深入的研究,并取得了丰硕的成果。

  除了埃莉诺的诺奖之外,文森特也因此获得了不少荣誉。譬如,他对联邦主义的研究获得了美国政治学会的“丹尼尔•埃拉扎杰出学者奖”(1991)和“玛莎•德西克最佳图书奖”(1999)。此外,文森特还担任过公共选择学会的会长(1967-69)和《公共行政评论》的主编(1963-1966),以及《美国政治学评论》等知名期刊的编委。

  文森特早年致力于研究自然资源——尤其是水资源——的治理。他的博士论文写的是《水与政治》,对洛杉矶地区的水资源政策与行政管理进行了考察。在20世纪50-60年代,他不仅撰写了大量学术论文,而且参与了《阿拉斯加宪法》中自然资源条款的起草。该条款确立了一个重要原则,即人民而非州政府拥有当地的自然资源,政府的立法和管理必须以保护公共利益为依归。比如,它规定:“处于自然状态的鱼、野生动物和水资源,无论它们在那里,均保留给人民共同享用。”这是美国第一部就自然资源做出专门规定的州宪法,对阿拉斯加后来的资源治理以及其他的州宪法影响甚巨。文森特说:“参与《阿拉斯加州宪法》中自然资源条款的起草,是我一生中最有教益的经历之一。”他日后对立宪选择和宪政理论的深入研究,恐怕与此不无关联。

  二十世纪六十年代之后,文森特对大都市的治理、公共行政以及联邦主义产生了浓厚的兴趣。1961年,他和提出过“用脚投票”的知名经济学家蒂堡(Charles Tiebout)等人,在《美国政治学评论》上发表了一篇经典论文,探讨大都市的政府组织。当时流行的看法是,在大都市存在着各个层级的政府(联邦、州、县、市政府等),政府功能和管辖权重叠,形成地方政府碎片化,结果是“太多的政府,但实际上无政府。”这被认为是一种病态的现象,人们给出的解决方案是将多个不同的政府整合成一个大政府,由一个决策中心来统辖所有事务。

  但在文森特和他的合作者看来,大都市地区多个政府存在的制度安排,不是病态的,而是合理的。他们的分析和逻辑是,政府的职能主要是提供公共物品,而不同的公共物品因为外部性等问题需要考虑不同的规模和边界因素,以有效地控制外溢影响,提高效率,让适当的政治利益群体参与到决策的过程中,并允许地方自治。该文的一个重要贡献是,区分了公共物品的“提供”(provision)和“生产”(production)。这种区分大大增加了政府发挥公共经济职能的多样性,比如,一个政府提供某种公共物品,但并不一定要生产这种公共物品,可以交由另一个政府或者第三方生产;不同的政府之间也可以就某些公共物品的提供进行合作,协商决定由哪个政府提供;等等。

  文森特等人认为,从提供公共物品的规模、竞争与效率等角度考虑,大都市地区的多个政府格局不仅不应当改变,而且应当提倡。这种格局形成了一种“多中心政治体制”(polycentric political system),以区别于“单中心政治体制”(monocentric political system)。前者意味着有多个相互独立的决策中心,它们之间不是等级隶属关系,而是竞争或者合作的平等关系,能够更有效地提供公共物品,及时回应民众的需求;而后者则意味着存在一个单一的决策中心,所有的事务都由它负责,在它下面形成一个等级官僚体系,主要依靠命令与控制的方式统治。熟谙政治与法律理论的读者知道,多中心的政体常被称为“联邦制”,而单中心的政体则常被称为“单一制”、“中央集权”或者“大一统”。

  在研究大都市治理的同时,文森特深入分析了公共行政理论。他对当时流行的“官僚行政”(bureaucratic administration)非常不满,进行了深刻而系统的学理反思。反思的结果,就是他初版于1973年的经典著作《美国公共行政的思想危机》(中译本见上海三联1999年版)。在这部著作里,文森特对于马克斯•韦伯和伍德罗•威尔逊等人提出的官僚行政理论提出了挑战,认为美国的公共行政研究与实践正面临着智识上的危机。他借助于麦迪逊、托克维尔等人的洞见,提出了与官僚行政相对立的“民主行政”(democratic administration)。在他看来,行政管理并非必须走官僚制之路,官僚行政背离了民主的真义,民众完全可以而且应当在行政管理过程扮演重要的角色。没有公众的参与,官僚行政的后果必然是低效与不负责任的,甚至有蜕变为专制统治的危险。

  文森特指出,他所倡导的民主行政具有几个基本特点。首先,每个人都有资格参与到公共事务的治理之中。这正是“共和”或者“共和国”的本义。自古罗马以降,共和国意味着政治事务乃众人之事务,而非一人或者一家之事务。在专制国里,政治事务被当作私人的事务,由少数个人或者家族垄断,普通民众没有参与权;而在共和国里,政治事务是公共事务,每个人都有权利参与其中。其次,民主行政意味着,所有的重大决策都留给共同体全体成员和他们选举的代表。也就是说,重大公共事务的决定不能由行政机关或者官僚机构说了算,而是应当控制在民众或者他们选举的代表手里。官僚机构只有有限的决定权,他们的权力受制于民众和民众选举的代表。

  再次,民主行政要求将官僚机构的命令与控制权降低到最低限度,以防止其对民众的压迫与暴力。众所周知,行政部门和官僚机构控制着暴力机器,其不当使用会对民众的安全与权利构成极大威胁。因此,严格限制其发号施令与使用暴力的权力是十分必要的。将其降低到最低限度意味着,不到万不得已,他们不得发布命令和使用暴力。这对于防止官僚集团蜕化为镇压民众的机器不可或缺。最后,民主行政意味着行政机关不是主人而是真正的公仆。它们存在的目的不是为了控制或者约束民众,而是为了给他们提供服务——有效地提供公共物品,对他们的需求及时做出回应,否则,应当承担相应的责任或者遭受应有的惩罚。

  文森特发现,为了实现这种民主行政的目标,政体上奉行联邦主义是不可避免的,因为联邦主义给地方自治和民众参与提供了最大的可能。于是,他回到十八世纪的经典文献,重温美国立宪的政治传统,仔细考察了麦迪逊等国父们撰写的《联邦主义文集》(国内亦译为《联邦党人文集》或者《联邦论》),深入系统地研究了联邦主义理论。这主要体现在他的两部重要著作——即《复合共和制的政治理论》(中译本见上海三联1999年版)和《美国联邦主义》(中译本见上海三联2003年版)——之中。

  文森特对联邦主义的探究发生在这样的时代背景下,即二十世纪以来,尤其是随着两次世界大战的发生和罗斯福新政的实施,美国的联邦政府变得越来越强大,或者说,变得越来越集权,州政府的权力越来越有限。与此同时,不少理论家和普通民众认为联邦主义没有未来,指责它导致行政管理没有效率而且程序繁琐复杂。文森特回到美国建国时代,竭力探索为何美国国父们选择联邦主义的制度安排,联邦主义的好处究竟是什么。为此,他精心研读了《联邦主义文集》,对这些当时发表在报纸上的零散篇章进行了逻辑上的分析和语义上的阐释,澄清了流行的误解和歪曲。他的这两部著作成了理解联邦主义和美国国父们——尤其是麦迪逊和汉密尔顿——政治思想的必读作品。

  从制度上讲,联邦主义的核心在于分权制衡,在于限制政府的权力。其基本前提是,拥有权力的人容易滥用权力,因而需要通过适当分立权力的方式对其构成制约。正如麦迪逊所言:“如果人是天使,政府便无必要。如果天使统治人,对政府的内外控制便无必要。在构建一个人治理人的政府时,巨大的困难在于此:你必须首先让政府能够控制被统治者;其次,使其控制自身。依赖人民无疑是对政府的主要控制手段;但经验告诉人们必需辅助性的预防措施。”

  联邦主义正是这样一种预防措施,通过全国性政府(联邦政府)和地方政府(各邦政府)之间的互相制衡起到防止权力集中的目的。在麦迪逊看来,集权本身就等同于专制,无论权力集中在一个人手里还是一群人手里,无论掌权者是世袭的、任命的还是民选的。联邦主义是一种纵向的分权制衡,与横向的分权制衡——三权分立(立法权、行政权和司法权之间的分立)——互相补充,构成了宪政共同体的基本架构。麦迪逊把同时实行联邦主义和三权分立的政体称为“复合共和国”(compound republic)或者“扩展了的共和国”(extended republic),而把只实行三权分立的政体称为“单一共和国”(single republic)。

  就保护个人的权利和自由而言,复合共和国具有不可替代的优势。麦迪逊指出:“在一个单一共和国里,人民授予政府的所有权力都由一个单一的政府来行使;权力的僭越依赖于通过创立分立的政府部门来防止。在美利坚的复合共和国里,人民授予政府的权力首先在两个分立的政府间分割,然后每个政府的权力再在分立的部门间分割。因此,人民的权利受到一个双重安全阀的保障。不同的政府将相互制约,同时,每一个政府也将为其自身所制约。”

  文森特不仅致力于澄清联邦主义的义涵,而且颇有创见地发展了联邦主义思想。他曾意味深长地说:“联邦主义不只是一种政府形式;它是一种解决问题的方法,一种生活方式。其特性是多方面的。其产生与维持依赖于联邦社会中公民共享的智慧技艺,那些共识与技能可能经过几代人而失传。当人们认为‘政府’统治时,这种社会的存续发展即面临危险。凡人如何应对确保圣约(同伴)式解决问题的技艺存活之挑战呢?”

  可见,文森特对联邦主义的理解不仅超越了联邦政府和各邦政府之间的分权机制,而且超越了政治制度本身。其实,他竭力探索的不只是传统意义上的联邦主义,而是一种更加具有普遍性的人类社会秩序模式,那就是“多中心秩序”。这种秩序模式不仅意味着在一个社会里存在着多个层级的政府组织(这种秩序不只是联邦政府和各邦政府两个层级),它们之间是平等的伙伴关系,而且意味着在政治安排之外,各种公私事务的治理也遵循多中心的逻辑。在这种社会里,不存在单一的、至高无上的权力中心,(点击此处阅读下一页)

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