王建勋:欧美征税权演变与政治文明

选择字号:   本文共阅读 612 次 更新时间:2014-07-11 23:10:22

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王建勋 (进入专栏)  

  
税收与现代政治文明有十分密切的关系。事实上,体现现代政治文明的宪政制度,很大程度上就起源于对政府征税权的限制。欧洲中世纪以来对征税权的限制,导致了建立有限政府的努力,并促进了议会和代议制的诞生,以及近现代宪政的起源。尽管议会的成长造就了“税收法定主义”的理念,但是一个体现更高层次的政治文明的社会要求超越“税收法定主义”,走向“税收宪政主义”,这就是欧美宪政发展的历史经验。

    

   一、征税权、有限政府与近现代宪政的萌芽

   从历史上看,尽管民众总是政府开支的最终负担者,但用何种方法敛财以确保这种开支却会产生不同的结果。即便是征收同样的数额,那些糟糕的方法总会严重地阻碍人们的勤劳和社会的进步。注1在欧洲中世纪的许多城市里,国王收入的一部分依赖人头税,通常将税额确定并承包给地方长官或者他人,市民们也常常获得这种包税的资格,联合起来对税收总额负责。在英国的自治市里,市民们逐步获得了在其自治市内征税的权利(firmaburgi),并将地方行政长官排除在外。实际上,市民们将城市的税收承包了,只需将一定的税额交给税务署。注2

   这种包税制不仅有利于国王,而且有利于市民,因为他们不再遭受国王税吏的横征暴敛了。刚开始,市民包税有时间限制,后来变成了永久性的,并且税额确定后不能再随便增加。同时,税额固定后,减免部分自然也就固定下来了。并且,这些减免不再是针对某个人的,而是惠及特定城市的每一个市民。就这样,这些城市被称为自由市(freeburgh),而市民也被称为自由民(freeburghers)或者自由商人(freetraders)了。连同这种权利,市民们还获得了不少的特权,包括嫁娶女儿的自由、子女继承权、遗嘱处置财产权等。可以说,在我们今天所谓的“自由”这个词的意义上,市民们的的确确成为了自由人。注3

   那么,为什么中世纪的国王们将税收包给市民并且固定税额呢?一方面,这种征税方法用不着国王们劳神费财就可以使岁入稳定增加;另一方面,为了对付领主们,国王需要盟友,而市民们由于经常受到领主的欺压和妒嫉,自然适合成为国王的同盟,为了向盟友们示好并消除其疑虑,国王便使出包税这一招。当市民们获得了城市的包税权后,为了能让他们对那些不纳税的人采取强制措施,国王们还得给这些市民以裁判权,因为在那个混乱的时代,市民很难从其他法庭那里获得正义。就这样,市民获得了更大程度的自治,甚至将城市建成了独立共和国(independentrepublics)。注4

   为了巩固这种来之不易的自治,许多中世纪的市镇都从国王或者领主那里获得了特许状。这些特许状规定了市镇政府的组织结构以及市民的基本权利和自由,实际上就是市镇的宪法,也是最早的近代成文宪法。在很大程度上讲,这些城市特许状具有了宪政的一些基本特征。一方面,它们规定了限制权力和分权制衡的基本原则,保障了城市的司法自治以及审判程序的理性化;另一方面,它们规定了市民的基本权利和自由,包括人身自由、持枪权以及选举权等。注5

   由于这些城市特许状在很大程度上是为了限制国王或者领主的征税权,因而大都明确规定了对于征税的限制。比如,法国洛里斯自治市的特许状第九条规定:“我们或任何其他人都不得从洛里斯人手中收取任何捐税、贡物或向其强征勒索。”注6其第33条还规定:“这个教区里的人都无需为他在这个区域内购买或出售供自己使用的东西而缴纳任何捐税;也无需为他星期三将在市场上购买的东西而缴纳任何捐税。”注7伦敦市1130年的特许状规定:“所有伦敦之人及其所有货物均得享自由,在英格兰全境一切地方与港口一律免征任何过境捐税……以及所有其他费用。”注8拉昂自治市特许状第18条规定:“我们已这样改革了关于赋税的习俗:每个应缴税的人在他缴税的时候让他缴四个但尼尔,但除此之外不要让他再缴其他税了……”注9在市民们看来,许多税收都加重了他们的负担,侵犯了他们的财产权,因此应当取消。比如,商品通行税在不少地方都遭到市民们的激烈反对,1127年佛兰德尔市民造反的主要原因就是对商品通行税深恶痛绝。在12世纪时,各地的商品通行税都自愿地或者被迫地修改了,并且置于城市当局的监督权和审判权之下。注10

   在市民们争取城市自治和特许状的同时,贵族们与国王之间的冲突也时有发生,尤其是当国王滥征税收时。1215年,英国的25个贵族不愿忍受约翰王的苛捐杂税以及战争行动等,迫使其签署著名的《大宪章》(MagnaCarta)。尽管《大宪章》的主要目的之一是遏制国王恣意征税的权力,但它在很多方面都对国王的权力进行了限制,成了为建立一个有限政府而努力的最重要宪法性文件之一。该文件被认为是陪审制、法律正当程序以及法律面前人人平等等制度和原则的起源,对于限制王权和建立有限君主制迈出了重要的一步。尽管《大宪章》后来命运多舛,多次被废止和续延,但是它所确立的有限政府理念对后世英国乃至美国宪政的确立都意义重大。注11

   在13世纪的英格兰,出现了这样一种税收理论,即征税权源自国王保护王国安全的责任以及臣民的协助义务,为了公共需要(publicnecessity)可以牺牲个人权利和国王特许权;征税应当获得同意,但不是对税收本身的同意,而是对国王的“必需”请求的同意。由于税收被认为是王国的公共福祉,在征税和冤屈昭雪之间的通道便被打开。就这样,对税收的讨价还价扩展到了对良好政体(goodgovernment)的广泛讨论上。注12

   15世纪的英格兰法学家约翰·福蒂斯丘爵士(SirJohnFortescue)曾经秉承托马斯·阿奎那的传统区分过两种政体:一种是王治政体(dominiumregale),另一种是政治与国王共治政体(dominiumpoliticumetregale)。前者意味着国王根据他自己制定的法律进行统治,不经民众的同意就擅自课征赋税;后者意味着国王只能根据民众同意的法律进行统治,未经民众同意不得擅自课征赋税。注13这里所说的“政治”(policia)含有“众多”(poles)和“智慧”(ycos)之意,那么政治政体(politicalgovernment)就意味着由众多人的智慧和协商来治理的政体。注14福蒂斯丘将政治共同体比作人体,国王就相当于人体的头部,法律相当于人体的肌肉,正像人体的头部不能改变其肌肉一样,国王也不能改变法律。注15

   事实上,福蒂斯丘爵士所说的两种政体就是绝对君主制(absolutemonarchy)和有限君主制(limitedmonarchy)。在绝对君主制下,国王可以随意更改法律,无需获得臣民的同意;或者,用大陆法系的一句谚语说就是,“凡是令国王高兴的事物都有法律的效力”。注16在那里,统治者一人决定如何征税。统治者在其主要奴仆的协助下,决定何时需要征税,何时其掠夺性的本能甘冒长期损害臣民的创造力之险,或者威胁压榨臣民迫使其反叛。在这种专制政体下,掌权者统治其臣民就像主人统治其奴隶一样,成为其人身和财产的主人。注17

   但在有限君主制下,尽管存在一个世袭的国王,但是他无权自行更改法律,而是应当征得民众的同意;当他需要征税时,应当征得民众的同意;尽管没有办法对国王采取强制措施,但是他负有征得臣民同意的义务这一点是不容否认的,否则其行为便缺乏正当性。注18

    

   二、税收、同意及代议制的演进

   学者们普遍认为,税收与代议制的起源密切相关。从欧洲史的经验来看,代议制源于国王与纳税人之间的讨价还价,国王允许纳税人派出代表,从而获得岁入。注19有学者指出,中世纪的国王们如果不是需要财政援助,恐怕不会将那些既未受过良好教育也不善战争的市民们召集到议会里。注20事实上,早期的国王对税收的依赖程度不像现代政府一样,因为那时候国王们有各种各样的收入来源,包括王室领地所得、封建权利获益、司法裁判盈利、出售各种权利的收入等。当然,即便如此,国王的收入也常常不够开支,不得不征收赋税,甚至包括直接税。注21

   法律史家梅特兰指出,在12世纪的英国,无论是理论上要求征税需获得王室顾问会(nationalcouncil)同意,还是实践中确实这么做了,都不是很清楚。国王亨利二世(1154—1189年在位)曾经征过免服兵役税(scutage)、贡金(aid)或者犁头税(carucage),但是历史纪录并未提及他是否寻求或者得到了王室顾问会或者御前会议(court)的同意。但是,一个人自愿向其领主贡献财物以满足其需求的封建理论好像保留了下来。那时的人们认为,税收不过是纳税人自愿贡献的礼物而已;未经纳税人个人同意,他当然可以拒绝付出。不过,这种封建理论中蕴含的“同意”原则只是单个纳税人的同意,而不是全国大会(nationalassembly)的同意。

   在历史上,抗税的事件不断涌现,早期的很多抗议缺乏纪录。在英国,1163年发生过贝克特(Becket)抗税事件,1198年发生过林肯的休主教(BishopHughofLincoln)抗税事件。但是,这些都是个人的抗议行为,只是拒绝缴纳未经他们同意的税收,而非主张将征税权交给全国大会。但是,在亨利二世时代,从对土地征税扩展到对动产征税导致了一个新组织和一种新思想的产生。1188年的萨拉丁什一税(Saladintithe)也许是第一次对动产征税。为了十字军东征,亨利二世从王室顾问会那里获得了征收什一税的承诺。但是,为征收这种税对财产的估价不能由纳税人和皇家官吏协商处理,于是亨利二世就运用了其钟爱的机构,即由邻居们组成的评判团(juryofneighbors)。1198年,这个评判团被用来估价犁头税。这样,征税与代议就结合在了一起——个人的财产由其邻居估价,这些邻居们组成的评判团代表其堂区(parish),也在某种程度上代表他本人。随着对个人动产征税的扩张,税收离不开代议的观念逐步深入人心。注22

   1207年,约翰王试图对动产征收十三分之一的税收,但主教们为了教会的利益而反对这种税,约翰不得不放弃对他们的征收。1213年,在圣奥尔本斯召开了针对税收的诉苦大会,不仅贵族和主教参加了集会,而且一群代表们也参加了,这些代表来自王室领地,每个城镇包括四个人和一位行政长官。几个月后,约翰王又在牛津召集了御前会议,每个郡派出四名代表。这些是最早的关于地方代表参加全国大会(nationalassembly)的记录。但是80年后,平民或社区的代表才能永久性地成为全国性议会的组成部分,并且“议会”(Parliamentum)的名字才开始使用。注23

   由社区的成员代表社区的代议思想在英国非常古老。在12世纪的文献中,已有由牧师、地方行政长官以及四个最优秀人士在地方法庭(localcourts)上代表乡镇的记载。后来,郡法庭(countycourt)在与王室巡回法官会审时,该法庭不仅包括本郡全体自由农(freetenant),而且包括自治市和乡镇的代表,每个乡镇出四个守法人士和一个行政长官,每个自治市出12位守法市民。事实上,最早形式的陪审团制度即意味着“代议”,一个人由陪审团审判,由邻居审判,陪审员的投票构成陪审团的裁决。但是,那时的“代议”不意味着由被代表者选举产生代表,相反,代表或者由官员选择,或者通过抽签决定。但是,1194年,百户邑法庭的陪审团使用了选举产生陪审员,验尸官(coroner)也从一开始就由郡选举产生。地方代议组织的出现在一定程度上是出于财政考虑,对不动产甚至土地征税的估价都是由地方陪审团做出的。注24

1215年,25个贵族强迫约翰王签署了《大宪章》,(点击此处阅读下一页)

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