何海波:困顿的行政诉讼

选择字号:   本文共阅读 799 次 更新时间:2012-03-27 19:37

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何海波  

【摘要】统计数据显示,在《行政诉讼法》施行二十多年,法院惨淡经营,行政诉讼“立案难、审理难、判决难”的问题根本没有得到解决,一些指标甚至每况愈下。《行政诉讼法》的修改,必须在解决这些困境上有所突破。

【关键词】行政诉讼

中国行政诉讼制度的建立,对于依法行政的推动乃至行政法制的完备,贡献巨大。以最高法院的一系列司法解释为代表,行政诉讼制度在操作性的规范层面也获得了长足的发展。然而,不同文献对行政诉讼法实施状况的描述却相当迥异,有的愁云惨雾,也有的歌舞升平。[1]随着《行政诉讼法》的修改提上日程,对它的实施状况做一个客观、全局的评估,很有必要。

本文将主要根据全国历年的统计数据,按照一审受案和结案情况、二审和再审情况、诉讼程序和执行情况等几个主题,分析行政诉讼制度的实施状况。文章所用的基础数据来源于最高法院。一些数据在《中国法律年鉴》、《行政执法与行政审判》、最高法院网站也能找到。

需要说明的是,由于不同时期统计口径的问题[2],有些事项可能存在误差。例如,司法实践中新增的判决方式,直到2002年开始才有专门统计数据(此前几年看来被归入“其它结案方式”)。但鉴于这些判决方式在当时所占比例很小,对统计结果的影响有限。此外,统计数据中也可能有一定“水分”。例如,一些地方法院把群体性诉讼强行分开立案,人为增加案件数量。但由于结案率和上诉率等其他指标会随着案件基数的变化而水涨船高,这种做法对其他指标不构成实质性的影响。而且,这种做法似乎年年都有。目前尚未发现不同年份案件数的“虚增”比例有明显差异,足以影响案件数量的走势。

一 一审案件的数量及其分布

(一)一审行政案件数量的基本情况

自从行政诉讼制度建立以来,行政案件的数量有了较大的增长。《行政诉讼法》制定的1989年,全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月该法全面实施后,1991年全国法院受理一审案件25667件,约为1990年的两倍。经历了1990年代中期的快速增长和此后一个时期的停滞、波动后,最近几年继续增长。2010年达到历史最高点,全国法院受理一审行政案件129133件,接近13万。

一年13万件行政案件是什么概念呢?按人口平均,大约每一万人一件行政案件。一家典型的基层法院大约受理40件行政案件。在法院当年受理的700万各类一审案件中,行政案件只占1.8%。与国内高达千万计的信访案件相比,行政诉讼案件简直微不足道,单是国家信访局登记的上访人次都比它多得多。

图1:全国历年一审行政案件的受案数和结案数

1990年代中期和最近几年案件数的暴涨,跟最高法院的司法政策具有明显关系。在1993年10月最高法院召开的“第二次全国法院行政审判工作会议”上,主管副院长指出“目前有些地方行政案件少……需要引起我们的高度重视”,并要求各级法院“积极大胆地依法受案,尽快解决行政诉讼告状难的问题”。[3]2006年中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》以后,最高法院就行政诉讼问题发了多个文件。其中2009年一个文件严辞要求地方法院“不得随意限缩受案范围”、坚决清除限制行政诉讼受理的各种“土政策”。[4]

尚不清楚有多少行政纠纷没能进入法院大门。原告起诉而法院裁定不予受理的,数量相对较少[5]。法院对于原告起诉既不受理也不作裁定的,无法统计,但看来不在少数。除了被法院拒之门外的,更多的当事人选择忍受,或者以法外渠道解决。在有些领域,与浩瀚的执法数量相比,行政诉讼案件少的不成比例。例如,虽然税收数额每年以惊人的速度增长,税收行政诉讼案件多数年份只有几百件。[6]一个不能提供有效救济的诉讼制度,最大的危害是挫伤了人们对制度本身的信心。

(二)一审案件的分布

目前,行政诉讼案件几乎遍及所有行政管理领域。其中,公安、土地、城建、劳动保障领域的案件占据了显著的比例,下面细述之;计划生育、交通、工商、卫生、环境保护、农业等领域的案件也占据了可观的比例,通常在1-4%之间。

图2:几类主要行政案件占一审行政案件的比例

公安案件曾经长期是行政诉讼的第一大类案件,在《治安管理处罚条例》施行的1987年占据45%,此后比例不断下降,到2010年只有8.2%。不但如此,公安案件的总数从1996年的1.5万件下降,最近几年稳定在1万件左右(其中治安案件约占一半)。这似乎说明,公安执法状况在整体上得到了改进。

在公安行政案件比例下降的同时,国土资源和城市建设成为数量最多的两类行政案件。土地管理(后改为国土资源,包括土地、林业、草原、矿产等)行政案件的比例整体上也有下降,但仍占据一个突出比例。2010年,国土资源行政案件占全部一审行政案件的18%。城市建设(包括规划、拆迁、房屋登记等)行政案件自2002年以后有较大上升,跃居第一大类。2010年,城市建设行政案件占全部一审行政案件的19.3%。这在一定程度上反映了土地管理、城市规划、土地征收和房屋拆迁正成为当前社会的几个热点问题。

(三)行政案件所涉的行政行为类型

法院早期受理的行政诉讼,几乎都是行政处罚诉讼。即使到《行政诉讼法》施行初期,估计有一半以上的行政案件是针对行政处罚提起的。此后,行政处罚比例逐渐下降,其它行政行为(特别是行政不作为案件)逐渐增多。

目前,行政处罚、行政裁决、行政许可和行政不作为案件构成了数量最多的四类。以2010年为例,行政处罚占16.2%,行政裁决占11.6%,行政许可占7.9%,行政不作为(要求履行法定职责)占8.7%;其它行政行为中,行政强制措施占2.1%,行政机关要求当事人履行义务占3.0%,行政补偿占2.4%。

二 一审结案方式

(一)判决以外的结案方式

非判决的结案方式(包括原告撤诉、法院驳回起诉、移送、终结等)所占比例很高,是行政诉讼一个值得关注的现象。

在1987年,非判决结案的比例只有26.8%,此后一路走高,到1997年突破70%;在经历小幅下降后,几年再次上升,到2010年达到71.8%的历史最高值。最近两年,行政诉讼判决结案的比例甚至略低于民事案件判决结案的比例。[7] 行政诉讼判决率偏低,一方面跟时下倡导的司法政策有关,另一方面也反映了行政诉讼“判决难”,许多该判的案件判不了。

图3:原告撤诉、驳回起诉及移送

在各种非判决的结案方式中,原告撤诉始终是个大头,高于驳回起诉、移送、终结诉讼等其它结案方式的总和。在20多年的实践中,原告的撤诉率经历了大起大落,总的趋势是与法院立案数同步起落。在最早有统计的1987年,行政诉讼的撤诉率为21.3%。此后一路上扬,到1997年达到创纪录的57.3%。由于高层司法机关对撤诉率“偏高”表示忧虑,撤诉率出现明显回落,并一度稳定在30%左右。最近几年,在高层司法机关倡导“和谐司法”的口号下,撤诉率再次上扬。2010年,一审行政诉讼的撤诉率达到44.5%。

从统计资料来看,在原告撤诉的案件中,被告改变被诉行政行为后原告撤诉的一直是少数,而且有越来越少的趋势。1996年,被告改变后撤诉的有48.3%,此后一路走低,到2007年居然只有5.8%。也就是说,在大多数甚至绝大多数撤诉案件中,被告没有改变被诉的行政行为而原告自动申请撤诉。这是一个相当令人费解的现象。一种可能是,被告没有改变被诉的行政行为但承诺给原告一些另外的好处(例如行政处罚决定不撤销但也不执行),原告同意撤诉。目前尚不清楚这种情况有多少普遍性。

图4:被告改变被诉行政行为后原告撤诉的比例

自从可以获得统计数字的1992年起以来,驳回起诉占据了一审结案方式的10%上下,最高年份(2002年)达到15.2%,最低年份(2010年)也有7.7%。高位的驳回起诉率是行政诉讼的一个特殊现象。[8] 它在法律上是由于行政诉讼法对受理条件做了多重限制,特别是对受案范围的严格限制。在操作上跟法院的受理程序有关:法院对于是否应当受理不能确定的,往往先予受理,审理后认为不符合受理条件的再予驳回。但过高的驳回起诉率,可能挫伤当事人对法院的期望,影响公众对法院的信任。

自《行政诉讼法》实施以来,以移送方式结案的行政案件平均占全部一审行政案件的3%。个别年份(如2001年)畸多,可能是因为出现一些群体性案件的移送。2008年以移送方式结案的比例上升为4.7%,也可能是受年初最高法院发布的有关行政案件管辖司法解释的影响。但此后两年又有所回落。2010年,以移送方式结案的一审行政案件4412件,占当年审结的全部一审行政案件的3.4%。

终结诉讼的案件比例在各年份有所差异。2010年,一审法院终结诉讼1485件,占当年一审审结行政案件的1.1%,与各年份的平均比例相当。从统计数据来看,法院终结诉讼的情形可能不限于《若干解释》规定的3种情形。[9]

(二)判决方式结案

在判决方式结案中,支持被告的判决(包括维持行政行为、驳回诉讼请求等)从1987年的59.2%迅速下降,到1997年只有12.7%。从一点说,行政诉讼保护公民权利、监督行政机关的功能得到了一定的伸张。但此后又有起伏,多数年份在20%以上,2007年高达29.1%,2010年下降为20.2%。支持原告的判决(包括撤销或者变更行政行为、确认违法或者无效、责令履行),多年来在17%上下波动。但最近几年,判决支持原告的比例不断下滑,到2010年跌至7.8%的历史最低点。对行政诉讼的原告来说,这显然是一个坏消息。尽管不能简单地以原告的胜诉率来衡量行政诉讼的成效,但过低的胜诉率必定会挫伤公众对行政诉讼制度的信心。

图5:判决支持原告与判决支持被告的比例

自从《若干解释》规定了驳回诉讼请求的判决方式,这一判决方式在实践中得到频繁的运用。在全国法院2010年审结的各类一审行政案件中,驳回原告诉讼请求的判决11128件,占到全部案件的8.6%,虽然少于维持被诉行政行为判决的比例(11.7%),但远远高于确认合法或者有效的比例(0.2%)。

《行政诉讼法》所规定的司法变更权,运用情况却多少出乎意料。在该法实施初期,法院运用司法变更权尚比较积极。[10] 但以后运用得很谨慎,以致变更权几乎处于“备而不用”的状态。有学者搜集了6家法院在2003年作出的484份行政判决书,发现只有1起案件作出了变更判决。[11] 最高法院的统计数据也印证了这一发现。在2010年全国法院审结的近13万一审行政案件中,变更判决只有137件,其中行政处罚44件、行政许可24件、行政裁决11件。

三 二审行政案件

(一)行政诉讼二审的案件数

全国二审行政案件的数量从1990年的3431件增长到2010年的35334件,20年时间增加了10倍。这一增长幅度大体上与一审行政案件的数量同步增长。不同的是,一审案件的数量在此期间起伏较大,二审案件的数量却持续、稳步地上升。有些二审法院(多为中级法院)的案件负担在逐步加重。

目前法院没有统计一审案件的上诉率。以二审立案数除以当年一审结案数来估算,行政案件的上诉率在不同时期起伏明显。在1996-98年这个“谷底”,一度下降至不到15%,2005-08年稳定在30%左右的水平,随后又略为下降。大体上讲,上诉率较低的年份正是一审撤诉率高涨的时期,两者呈现明显的负相关关系。

另一方面,考虑到相当比例的一审行政案件是以协调和解(撤诉)和其它方式结案,以判决方式结案的一审案件上诉率是相当高的。以2010年为例,一审判决结案37104件,可以上诉的裁定中不予受理和驳回起诉共12387件,二审共收案35334件(其中对不予受理和驳回起诉裁定的上诉6086件)。据此推算,对一审判决的上诉率约为78.8%,对一审裁定的上诉率约为49.1%。这一比例大大高于刑事案件和民事案件的上诉率。[12] 虽然不能简单地以上诉率来衡量一审裁判的质量,但高位的上诉率似乎说明一审裁判在及时消弭行政纠纷上还有待改进。如果联系一审裁判支持原告比例的低迷,以及原告提出上诉的巨大比例,居高不下的上诉率也是对一审裁判公正性的质疑。

图6:全国历年一、二审行政案件的数量和上诉率

(二)行政诉讼二审的结案方式

从实践情况来看,在二审法院主要结案方式中,维持原判的比例大体在60%上下,最近十余年几乎都在水平线以下;直接改判的比例整体上从《行政诉讼法》实施初期的16%左右持续下降,到2010年仅5.2%;发回重审的比例在《行政诉讼法》实施初期约为8%,最近12年也持续下降,到2010年仅3.5%;而驳回起诉的比例则在整体上持续上升,从1999年的6.5%上升到2010年的17.4%。此外,上诉人撤回上诉的比例也在整体上持续上升,从1990年的3%上升到2010年的9.2%。以二审法院直接改判和发回重审的比例为指标,二审程序对一审判决的监督力度整体上明显下降,当事人通过上诉程序获得救济的可能性也变得更为渺茫。这一事实有可能导致更多当事人提出申诉,从而增加再审程序的压力。

图7:全国历年行政诉讼二审程序主要结案方式[13]

四 再审行政案件

(一)行政诉讼再审程序的案件数量

最近几年,全国法院每年审理各类案件约600~700万件,每年新增的申诉复查案件在10万件以上,其中进人再审程序的在2万件以上,通过再审改判的也达1万件以上。以2010年为例,各级法院受理申诉、申请再审案件121643件,经审查决定再审26800件,决定再审案件占同期全部诉讼案件的3.4‰。全年审结各类再审案件46214件,其中改判11729件,发回重审5595件,再审改判与发回重审案件占同期全部诉讼案件的 2.2‰。

在各类再审案件中,再审行政案件的数量很少,最多的年份也不过3000多件;2008-10年只有1500件上下,约占全部再审案件的5~6%。但是,如果考虑到行政案件总量较少(在全部诉讼案件中始终不到2%),行政案件再审的比例还是相当高的。虽然在过去十余年中,行政案件再审的比例整体上走低,到2010年法院立案再审的数量仍占当年全部一审行政案件的1.1%,占全部二审案件的4.1%。继行政诉讼高位的上诉率之后,这一事实似乎再次说明行政纠纷的复杂性和尖锐性,说明地方法院独立性的不足对公正审判的制约在行政诉讼领域更为明显。

图8:行政诉讼再审案件的数量和再审比例

(二)再审的结案方式

在再审的各种结案方式中,维持原判的比例各个年份有起有伏,大体可以分为两个阶段。1998年,维持原判的比例从此前的60%多猛跌到27%。此后又趋上升,最近几年多在40%以上。这一事实说明,即使在再审程序中,从复查、立案到判决仍然存在层层过滤。法院给予再审,申请人也不是稳操胜算的。

直接改判的比例整体上处于上升态势。从《行政诉讼法》实施初期的11%左右,到2010年达到25%,最高的年份(2005年)甚至接近30%。发回重审的比例也比较明显,2008-10年约为10%。从2004年以来,除个别年份(2007年)外,原判决被撤销的都在32%。这一比例大大超过二审法院撤销一审判决的比例。这一事实不能说明生效判决的整体质量,主要应当归因于再审的过滤机制。

相对于一审、二审而言,当事人在再审程序中撤回诉讼的比例很低。除了《行政诉讼法》实施前后的3年,再审程序中撤回诉讼的比例徘徊在0.7%(2004年)到5.6%(1999年)之间,多数年份为2~3%。这一事实说明,能够协调处理的案件基本上在一、二审中已经协调了,进入再审程序后诉讼的对抗性增强,法院协调和解的难度很大。这似乎也要求法院在再审中更加注重依法判决。

图9:行政诉讼再审的结案方式

五 行政诉讼的程序

(一)开庭审理与当庭宣判

在实践中,法院很少当庭宣判,绝大多数案件是定期宣判。在最高法院“逐步提高当庭宣判比率”的要求下[14],当庭宣判率有明显上升,但仍然有限。以2010年为例,一审行政案件当庭宣判的7946件,只占结案的全部一审行政案件的6.1%,占以判决方式和裁定驳回起诉方式结案的16.9%。造成这种现象,部分是由于法院内部的审判管理机制,合议庭的评议有的需要庭长、分管副院长乃至院长签批,或者审判委员会讨论;部分是因为合议庭需要更多时间来考虑、咨询或者请示案件的处理,或者需要时间来协调案件。

二审案件开庭审理的比例仍然较低。2010年各级法院二审结案35188件,其中开庭审理12380件,占35.2%;当庭宣判903件,占开庭审理案件的7.3%,占全部二审案件的2.6%。从贯彻审判公开、保障司法公正的角度出发,二审程序应当尽量开庭审理,可能的话当庭宣判。但是由于案件负担、审理期限、担心社会影响等原因,有的二审法院对于开庭审理不够积极,多数案件实行书面审理。

(二)审委会讨论

行政裁判经过审判委员会讨论的比例没有专门统计。检索“北大法宝”的司法案例,在全部16139件一审行政裁判文书中,提到“审判委员会”的占4.2%,明显高于一审民事裁判(2.0%)和一审刑事裁判(2.2%)的相应比例。在不同审级中,一审行政裁判文书提到“审判委员会”的占3.5%,略低于二审(3.8%),大大低于再审(29.4%)。在不同层级的法院中,基层法院所作行政裁判文书提到“审判委员会”的占5.2%,高于中级法院(4.6%)和高级法院(3.2%),但低于最高法院所作行政裁判文书提到“审判委员会”的比例(16%)。在不同时期中,《行政诉讼法》实施前10年(1991-2000年)法院所作行政裁判文书中提到“审判委员会”的比例(8.1%),要明显高于后10年的相应比例(3.8%)。[15] 考虑到“北大法宝”所选案例多为“重大、疑难案件”,前述数据不能代表诉讼过程中审判委员会参与的一般比例。但是,前述数据能够大体上反映审判委员会在不同类型、审级、层级、时期的案件中参与程度的差异。

六 行政执行案件

(一)生效行政裁判的执行

从历年的统计数据来看,在行政诉讼案件总体上增长的同时,对行政裁判的执行案件(包括对原告和对被告的执行)却逐渐下降。经过法院裁判的行政案件进入强制执行的比例,从《行政诉讼法》实施初期的73.7%,到2010年减为7.2%,不到原来的十分之一。这部分地归因于法院在裁判时考虑了后续的执行问题,努力做到“案结事了”;同时也可能说明,诉讼当事人对生效司法判决的服从程度在提高,抵触在减少。

(二)非诉行政行为的执行

从统计数据来看,全国非诉执行案件的数量在1990年代快速上升,1999年达36余万件的高峰;以后出现下降,但最少也有近20万件。这不但远远高出对行政裁判的执行数量,甚至明显高于所有行政诉讼案件的数量(见图11)。一些基层法院行政庭的主要业务不是审理行政诉讼案件,而是处理非诉执行案件。

图10:全国历年行政执行案件数量

在实践中,有少量(但占显著比例)的非诉行政案件被法院裁定不予执行,而且最近几年这一比例有所上升。2006年,法院裁定不予执行的占5.1%,2010年达10.2%。后者甚至高于法院当年在行政诉讼中判决被告败诉的比例(7.8%)。这说明,法院坚持“明显违法”的审查标准,对行政机关的执行申请不是照单全收,一概执行。这有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,避免法院沦为行政机关的执行工具,并监督行政机关依法行政。从理论上讲,与行政诉讼中的合法性审查标准相比,法院裁定不予执行的门槛也要比判决撤销行政行为高得多,但个别年份的实践似乎给出了相反的回答。这一事实令人困惑。

结论

《行政诉讼法》实施二十多年,法院惨淡经营,却仍然走不出艰难困厄的局面。案件数量少、判决结案率低、原告胜诉率低,撤诉率和驳回起诉率高、上诉率和申诉率高,足见行政诉讼解决行政纠纷、保护公民权利和监督依法行政的功能严重受挫。操作规范层面的完善、“严格执法”的要求以及“和谐司法”的摸索,都没有给这部法律的实施带来实质性的改观。最近几年,有些指标反而每况愈下,不能不引起惊醒。司法权威不加强、审判独立的问题不解决,行政诉讼永远摆脱不了困境。《行政诉讼法》的修改,必须在司法体制上有所突破;不然,修法没有多少意义。

【作者简介】

何海波,法学博士,清华大学法学院教授。

【注释】

感谢我的研究生李燕等为我找寻了部分资料。

[1]龚祥瑞《法治的理想与现实:〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究报告》,中国政法大学出版社1993年;何海波《行政诉讼撤诉考》,《中外法学》2001年第2期。海外学者的讨论,参见Susan Finder, ‘Like Throwing an Egg against a Stone: Administrative Litigation in the People's Republic of China,’ 3 Journal of Chinese Law 1 (1989); Pei Minxin, ‘Citizens vs. Mandarins: Administrative Litigation in China,’ 152 China Quarterly 832 (1997); Kevin O’Brien & Li Lianjiang, ‘Suing the Local State: Administrative Litigation in Rural China’, 51 China Journal 75 (2004).

[2]最高法院分别于1983、1987和2001年制作了与行政诉讼有关的统计报表。

[3]马原《加强行政审判工作,更好地为改革开放和经济建设服务:在全国法院行政审判工作会议上的讲话》,1993年10月。

[4]《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》,法发[2009]54号。

[5]以2010年为例,全国一审法院裁定不予受理的行政案件2373件,而当年一审法院裁定驳回起诉的行政案件达10014件。在当事人上诉后,二审法院撤销不予受理或者驳回起诉的一审裁定、指令立案审理的行政案件335件,裁定驳回上诉的4369件。此外,在一审法院受理并作出判决的案件中,有1740件被二审法院裁定驳回起诉。

[6]据不完全的资料,2000年税务行政案件2010件,可能是历史最多;2009、2010年分别为293、398件。

[7]2009和2010年民事案件的判决率为33.8%、31%,而行政案件的判决率只有31.1%、28.2%。

[8]2009年、2010年,法院在一审民事案件中裁定驳回起诉的分别为1.2%、1.1%。

[9]依据《若干解释》第52条的规定,在以下几种情况下,法院终结诉讼:(1) 原告死亡,没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的;(2)作为原告的法人或者其他组织终止后,其权利义务的承受人放弃诉讼权利的;(3)原告死亡或者丧失诉讼行为能力,除有特殊情况外,中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的。

[10]1991年,一审法院判决变更行政决定592件,占当年审结的一审行政案件的2.4%;1992年,变更行政决定480件,占1.8%。在《行政诉讼法》施行之前,法院判决变更的甚至达到5-6%。

[11]孔繁华《我国行政诉讼功能之实证分析》,《江苏行政学院学报》2009年第1期。该文称,从1998年开始,有关变更判决的统计“无声无息地消失了”。这一说法并不正确。实际上,法院一直在进行统计,只是《中国法律年鉴》等文献在发布统计数据时,没有把它单独列出,而归入“其它”项目。

[12]2010年,全国各级法院审结一审刑事案件779641件,受理二审刑事案件101786件,上诉率约为13%;审结一审民事案件6112695(其中判决结案1894607件),受理二审民事案件583856件,占全部一审案件的10%,占判决案件约30%。基础数据来源于最高人民法院网站,http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/。

[13]为了图表的简洁,本表省略了上诉人撤回上诉、调解和其它结案方式。撤回上诉前已交待。由于《行政诉讼法》的限制,调解结案的适用范围非常有限,调解结案率通常不超过0.3%;其它结案方式也比较有限,最近几年约占5%上下。“驳回起诉”包括驳回原告对不予受理和驳回起诉裁定的上诉,也包括撤销一审判决、驳回原告起诉。

[14]《最高人民法院关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》,法发[2007]20号。

[15]检索日期为2011年6月19日。

《华东政法大学学报》2012年第2期,发表时略有修改

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