应松年 杨伟东:我国行政诉讼法修正初步设想

选择字号:   本文共阅读 950 次 更新时间:2011-11-11 10:06:20

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应松年 (进入专栏)   杨伟东  

  

  我国行政诉讼制度始建于1982年《民事诉讼法(试行)》颁行之际[1],1989年现行《行政诉讼法》的颁布,标志着我国相对完整的行政诉讼制度基本形成。我国行政诉讼制度的构建虽然历史不长,但发展迅速,意义很大。《行政诉讼法》的实施,不仅有效保护了公民、法人或者其他组织的合法权益,而且更为重要的是,其强有力地推动了我国行政法治化的进程。《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等规范政府行为的综合性法律的相继出台,和一批体现法治精神的单行法律、法规的制定和修订,《行政诉讼法》的影响可谓功不可没。

  然而,《行政诉讼法》在很大程度上开启我国行政法治新时代的同时,伴随着我国经济与社会的快速发展和民主法治的逐步完善,也日渐显现出落后于时代的一面,暴露出诸多问题。在这些问题中,有一些虽源于《行政诉讼法》固有规定的不完善,然而更多是《行政诉讼法》实施中所遇到的新矛盾、新情况和新现象,需要创设新的规范或修订原有内容加以重新调整。为解决这些问题,最高人民法院曾两次发布系统性解释,多次制定专门规定,试图以司法解释形式实现对我国行政诉讼制度的顺应性改革。但鉴于司法解释本身的地位和性质,此种改革方式事实上难以从根本上满足现实的需要。修正行政诉讼法,大幅度、全方位改革现行行政诉讼制度,势在必行。

  目前,全国人大已将行政诉讼法的修改列入本届人大的立法计划,同时来自大学和研究机构的民间力量已渐次展开了相关的研究。希望借助本文的研究,能加快此项工作的进程。

  

  一、修正《行政诉讼法》之理念

  

  修正《行政诉讼法》是一项内容繁杂、涉及面广泛的系统工程,必须有统一、正确的理念和思想作指导,否则不仅会影响修订进程,贻误时机,而且有可能造成偏差,损及修订效果,甚至南辕北辙。

  (一)突出行政诉讼对公民、组织权益救济和保障功能

  行政诉讼法究竟应是“救济法”还是“监督法”,学术界一直存有争议。围绕着行政诉讼的目的讨论,学者提出了权利救济说和维护行政法治说等观点。由于行政诉讼的运作多是通过对行政行为的审查判断来实现的,法院对违法行政的纠正客观上具有救济冤屈的效果;而为达到保护公民权益目的,则需通过纠正行政机关违法和错误方能得以实现,事实上单是行政诉讼的存在及相应判决的创立就可能影响到行政机关未来的行动[2],使其导向服从法律。在行政诉讼中,这两项目的在很大程度上是相伴、相通和共容的。但是,这两项目的的立意和出发点有重大差异。权利救济在理念上以保护个人权益为重心,属主观诉讼的范畴,在此目的下行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕着当事人的权利损害与救济展开;维护行政法治立意在于促进良好行政和正当行政,应归入客观诉讼之理念。在此理念下,诉讼要查明的关键问题不是当事人的权利或利益是否受到侵犯,而是行政行为是否存在违法。因此,对这两项目的的选择与侧重会对行政诉讼程序设计带来重大影响。

  同时,行政诉讼对公民的权利救济,是经由中立的司法机关解决公民与行政机关之间行政纷争这一渠道进行的,行政诉讼又带有纠纷解决的性质。不过,行政诉讼的存在并非单纯是为了解决纠纷或争端,不存在单以纠纷解决为目的的行政诉讼制度。在我国,也鲜有将纠纷解决作为行政诉讼单一目的的观点,只是近年来受民事诉讼目的研究中纠纷解决说观点的影响,行政法学界才有明确主张行政诉讼的目的是纠纷解决的观点问世。[3]

  从我国《行政诉讼法》第1条规定来看,纠纷解决是内含在权利救济和维护行政法治目的之中的,但权利救济和维护行政法治这两项目的的优先地位并不明晰。就具体制度设计来看,我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向,从受案范围到审理对象及裁判形式,基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。但现行行政诉讼法所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格,却恰恰又偏向的是权利救济目标。权利救济和维持行政法治两种目的没能在制度设计上实现完好的结合,反而暴露出二者之间内在的紧张,一定程度上造成了行政诉讼制度运行不畅。

  鉴于行政诉讼本身的性质[4],更主要的是考虑到当前我国行政诉讼尚处不断发展之中,把实现行政法治这项要求甚高的理想作为行政诉讼的主要目的并不现实,而将保护公民、组织的权益作为行政诉讼的主要目的可能更为适宜,最低限度应保证行政诉讼定纠止息作用的切实发挥。基于此,《行政诉讼法》修正应充分体现这一理念和精神,大幅拓宽行政诉讼的受案范围,放松起诉资格,强化诉讼中的暂行性救济途径和法院裁判的执行保障等等。

  

  (二)着力消减现行行政诉讼运作不畅的体制性障碍

  我国《行政诉讼法》实施十几年来,所遇到的最棘手问题之一是行政诉讼运作不畅。其突出表现为:公民、组织不敢告、不愿告,撤诉率高;法院不愿审、不敢判,法外干预多;法院判决难以执行;等等。有法官曾指出[5],行政权优越于司法权,司法权威弱;法外干预多,尤其行政机关的干预最让法院难以招架,是行政审判的两大困难。近年来,这一状况有所改变,但仍面临不少困境。[6]究其原因,一个重要因素是司法欠缺足够的独立性,司法机关在人、财、物上受制于行政机关。[7]司法机关的物质资源来自于同级政府,政府的财政状况以及对司法机关的态度决定着同级司法机关物质供给的丰寡,与地方其他权力机构维持一种“亲和”关系是司法机关不得已的选择。[8]

  尽管这一问题在刑事诉讼和民事诉讼领域中不同程度存在着,尽管司法体制变革并非简单修正《行政诉讼法》所能解决,但这一问题在行政诉讼中尤显突出,因而也更攸关行政诉讼的前景,故而修正行政诉讼法必须致力消减影响行政诉讼良性运作的体制性问题,增加行政审判的独立性和有效性,化解司法权弱,树立司法权威,塑造司法公正形象。

  

  (三)积极借鉴国外或有关地区行政诉讼制度改革的有益经验

  法律的制定和修改应当从本国国情出发,符合本国经济、社会和法制发展水平,充分体现本国的实际和特点。我国行政诉讼法的修正,自然毫不例外。但行政诉讼制度及其立法是人类社会文明发展的成果,反映着立法、司法活动的共同规律,国外尤其是西方国家历经多年的发展和变革,积累了不少有益的经验,值得借鉴和吸收。

  自20世纪50年代以来,伴随着科学技术的迅猛发展、经济的高速增长和民主法制的勃兴,公法得以崛起,欧美诸国行政诉讼(司法审查)制度不断完善,其功能不断扩大。[9]近年来,行政诉讼制度改革也成为亚洲一些国家和地区的重大课题,除台湾地区已于1998年实现对行政诉讼法大规模的修订外,日本、韩国也已成立了专门机构组织行政诉讼法的修订工作,并提出了修订草案文本。[10]台湾地区更是继1998年成功完成修订工作后,为适应新形势和使台湾行政诉讼制度更加完善,再度向立法院提出修正草案。

  欧美诸国行政诉讼(司法审查)制度变迁的先进经验固值得我们借鉴,但亚洲相邻国家和地区行政诉讼法修订宗旨、修订动向、修订实践及修订效果,更值得我们深入研究和分析,以求充分掌握行政诉讼发展的共同规律,正确把握修订方向,保证我国行政诉讼法修订的成功和实效。

  

  (四)增加规定的可操作性

  与民事立法和刑事立法相比,行政领域的综合性立法多呈现出条文少、规定简陋的特点。观照历史发展,行政诉讼、行政执行和国家赔偿立法能逾百条者并不多见,而像日本《国家赔偿法》以9条规定支撑半个世纪的情形虽为特例,但立法仅几十条规定者似为通例。尽管法律条文的多寡并不决定法治水平的高下,但在以制定法为基本法律构成的体制下,法律规定因陋就简,不仅说明在此问题上立法经验不足,更显示出此问题或未引起足够重视或因问题复杂而被规避。令人欣喜的是,随着公法的崛起,公法在各国日益受到重视,相关法律规定也渐见复杂、精确。行政程序立法如此,行政诉讼法的修订亦是如此。《联邦德国行政法院法》已近200条,台湾地区的《行政诉讼法》经修订一举从34条扩充至308条。

  我国《行政诉讼法》有75条,其中不少是原则性规定,随着时间的推移和司法实践的不断展开,这些规定与实际需要的矛盾愈加突出,不少情况下因法律没有规定或只有原则性规定,或致使公民、组织丧失有效的救济机会和途径,或使法院不敢轻易收案或下判。在此情况下,最高人民法院和最高人民检察院制定了大量办案规定,其中最高人民法院先后制定了关于行政诉讼法的五个主要司法解释[11],总计214条;最高人民检察院制定了一个了9条规定[12]。二者条文之和是《行政诉讼法》的三倍。《行政诉讼法》修订时,必须吸收和整合现有司法解释的有关规定,扩充条文,尽量作细化规定,增加法律规定的可操作性。

  

  二、修正的重点和难点

  

  《行政诉讼法》的修正关系到我国行政诉讼整体制度的重构,不仅会涉及到框架结构的调整和全部内容的梳理、改变,而且也可能涉及体制的改造,修订工作应紧紧围绕现行《行政诉讼法》实施中存在的突出问题展开,抓住重点和难点。

  

  (一)改革行政审判体制

  在制定《行政诉讼法》过程中,就如何确定行政诉讼级别管辖问题,曾有观点提出,鉴于行政诉讼的特殊性,应采取法院级别与被诉行政机关级别基本对应的原则来确定其级别管辖,即某一行政机关作被告时,只能由同级或上一级法院审理,保证法院级别不低于被告行政机关,以利于司法排除干扰。[13]然而,此种观点未被采纳,民事诉讼和刑事诉讼中根据案件性质和影响范围来确定级别管辖的标准,终被移植入《行政诉讼法》之中。我国十几年的行政诉讼实践证明,这一观点提出背后的忧虑时至今日仍是影响行政诉讼良性运作的重大问题。最高人民法院1999年制定的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)曾试图通过提高部分案件的管辖级别来缓解这一问题。因此,努力从体制和制度上消除非正常的行政干预和行政对司法潜在的不利影响,成为修正《行政诉讼法》的重中之重,但也恰恰构成了修正行政诉讼法的最大难题。

  围绕这一问题,学者提出了各种解决方案。第一种方案是设立行政法院,[14]典型构想的基本内容:裁撤基层法院、中级法院和高级法院中的行政审判庭,且不在县市一级设立行政审判机构;设立与各中级法院同级的行政法院,审理相当于现在中级、基层法院一审的初审行政案件;在高级法院内设立行政上诉法院,院长由高级法院院长或副院长兼任,业务基本独立;不专设国家最高行政法院,由最高法院代行其职能,提高现有行政审判庭的地位。[15]第二种方案主张改革现有行政诉讼两审终审制度,在现有两审基础上增加一个审级――法律审,实行行政诉讼三审终审。[16]第三种方案是将设置人民法院的司法区域与行政区域区别开,使行政案件的被告与管辖法院不再同处一地。[17]第四种方案是裁撤现有基层法院行政审判庭,由中级法院主要承担行政案件的一审任务,并可由中级法院根据地域、人口分布等情况设立若干派出巡回法庭,到当地受理或审理行政案件。[18]当然,上述有关方案在一些学者的主张中并非绝然对立,而是可以融通和分步骤实施的。

  目前,上述方案基本都停留在学术探讨阶段,并未进入到详细的可行性论证环节。最近,国家已提出了改革司法机关的工作机制和人财物管理体制总体要求。行政审判体制改革的思路有赖于司法体制改革整体方向的确定,行政审判体制改革很难游离出大体制的变革。而包括上述四种方案在内的大幅度变革,并非简单修订《行政诉讼法》所能完成,需要与修订《人民法院组织法》等法律同步进行。

  

  (二)扩大受案范围

  十几年来,我国行政诉讼受案范围在司法实践中经历着认识上的变化及事实上的扩大的渐进过程,但十几年的发展并未改变受案范围始终构成困扰理论界和司法部门的一个难题的局面。从如何理解《行政诉讼法》有关受案范围规定到受案范围的如何扩大等诸多问题,学者和司法部门展开了不同层次、多个视角的论争和探讨。其中,某些探讨在今天看来似乎十分简单,并不值得深究,但其时在一定程度上却主导了学者和司法部门的视野。今天,大幅度扩大行政诉讼受案范围已成为学者和人们的共识。

  以现在的眼光看,行政诉讼受案范围之所以引发如此多的问题,主要有三方面的原因:第一,随着我国经济与社会的发展和公民权利要求的增加,出现了不少新型案件,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国司法》2004年第4、5期

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