陈端洪:由行政许可到行政证明——户籍制度改革的理想

选择字号:   本文共阅读 1094 次 更新时间:2011-03-14 14:13:06

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陈端洪 (进入专栏)  

  

  中国户籍管理使用了一个含糊的概念——登记。登记在中国法律上有两层基本的含义,一是创设法律自由或权利的程序,二是对某种事实和权利的官方证明。如果说建国初期户籍主要是一种证明的话,那么后来无疑已经演变成了一种许可,即创设法律自由或权利的行为。这也就是说,迁徙已经不是宪法自由了,而变成了国家的一种限制人身自由的宏观手段和有计划地分配资源的方式。中国过去的20多年一直在进行的户籍制度改革,不是要取消户籍制度,而是要还原户籍制度的正确意义,使之从许可退回到证明。这个过程是一个权利的恢复过程,也是一个资源的再分配过程。在这个问题上,我们必须把权利所要求的和实际条件所许可的结合起来,寻求一种代价最小的改革方案。

  我一直主张,许可型的户籍就是城里人的特权书,它由一系列的特权组成。构成乡下人在城里生活障碍的就是这一系列他们无法企及的特权,现在进城自由了,也没有粮油、布匹等生活资料的计划供应了,但是在住房、找工作、安排子女上学、医疗等方面,他们还不能享受城里人待遇。人们憎恨户籍制度,其实不是针对人口登记,而是针对它所包含的歧视。户籍制度的改革就是逐渐地一根一根地抽离这个特权束。有人主张把这个特权束扔进火坑,但是官方显然不愿意选择这样的激进方案,因为他们害怕城市资源无法承受那忽来之重而导致混乱。现在户籍制度所营造的秩序虽然有不公平、不合理之处,但是总比没有秩序好。

  我基本同情官方的立场。在改革开放的过程中,很容易出现无政府主义,无政府主义和极权主义一样是以牺牲自由为结果的。但是我要强调一个大家所忽视的现象:制定改革措施的人一律是城里人,论述改革的人也多数是城里人,乡下人是他者,似乎不是被排除在外,而是被理所当然地不包括在内。这就好像城里的大户人家关起门来讨论怎样安排乡下来的穷亲戚一样。可问题是,城市是城市人的吗?在多大程度上是又不是呢?乡下人是否应该有他们的声音?有他们的代表?因此我主张这类问题的决策权不在政府而在人大,而且全国人大应该制定原则性的决定。只有这样,乡下人进城享受到的待遇才不是一种赏赐,不是城里人的仁慈所赐,而是一种权利,一个公民的基本权利。

  至于以怎样的步骤和具体方案实施改革,这首先是一个民主争论的程序,其次才是一个科学性、合理性的问题。学者们在没有调查的基础上呼吁取消这个那个,最多只能说是一种直觉的判断,到目前为止我没有看到关于某个城市户籍制度改革的可行性分析,就我本人来说,我没有调研,因而不敢对具体问题发言。

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