王建勋:警界“大换血”:换人不如换制度

选择字号:   本文共阅读 1391 次 更新时间:2010-07-26 10:00:48

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王建勋 (进入专栏)  

  

  继重庆警界“大换血”之后,太原警察系统也“更新换代”:警察全员下岗,重新竞聘,从分局局长到普通民警,上至正处,下至科员,全部职位放开,一年一聘;考评成绩成为评聘的硬杠杠,优等方有资格晋升,末等则要自动降级乃至解聘。

  此番高调出台的政策,引来无数人“围观”。主事者称之为“新政”,百姓则忧其“换汤不换药”。无论如何,面对如此“大刀阔斧”的人员换岗,人们都有理由提出这样的疑问:此种“新政”果能起到让警察守法尽职、提升效率以及改善警民关系的作用?

  从报道来看,两地“新政”的核心是对警察考评方式和标准的变化。譬如增加“上下级互评”和“同级互评”之类的评价方式,将考评结果划分为“优等”、“合格”等若干等级,评聘每年举行一次,以及将“政治素养”作为重要考核标准等。

  这种一年一评的方式,近乎中国人毫不陌生、并深受其害的各式“运动”,却以“机构改革”为名,值得人们警惕并审视。

  一个问题是,这样的考评标准和方式是如何制定出来的?这样的考评由谁来进行?如何确保考评者的中立性?还有,这种考评方式和标准(声称)的“科学性”究竟何在?此外,一年一评难道就会比三五年一评更能增加警察的“紧迫感、危机感”,还是说,一不小心会增加被裹挟者的“折腾感”。

  竞聘与考评的具体内容,据说是内部“机密”,公众无从知晓。这种黑箱式的暗室运作,不能不令人怀疑其公正性和公平性。一个常识是,真正能经受住考验的改革,一定是在阳光下运行。

  进一步,这种考评的方式和标准有背离《公务员法》之嫌。这部法律规定了公务员的录用、晋升以及惩戒等方面的条件和程序。以晋升为例,该法第四十三条规定:“公务员晋升职务,应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的,可以按照规定破格或者越一级晋升职务。”也就是说,“逐级晋升”是公务员晋升的一个原则,破格或者越级只是例外。目前来看,两地警界的考评方式却在一定程度上打破了这种原则,在整个警界普遍地适用“例外”。一旦“例外”成为常态,恐怕就不再有“原则”可言。到那个时候,原意进取的改革恐怕会成为人事制度随意性之滥觞。对于不久前山东新泰“80后官员事件”引发的争议,人们恐怕记忆犹新。

  更加重要的是,这种警界“新政”表面上动静很大,但实质性的变化很小,尤其就制度而言。可以说,其本质是换“人”之举,而不是换“制度”之措。

  这些“新政”制定了新规,编纂了一大堆的考评办法,但这些办法不是警察制度的深层变革,而是岗位变换的临时政策,是人员调整的权宜之计。这种一年一聘的“大换岗”,在职务的升降之间,制造出新的且不容置疑的“考核权”,表面上每位警员都有了绝大的晋升空间,实际上每个人头上都悬着把达摩克利斯之剑,都不得不留意掌有实际任免权的人。

  其实,无论是理论还是经验都表明,这种“轮庄”式的新政不能解决根本问题,只有改变制度,而不是修修补补或者变戏法,玩出一堆花样来,否则常常是用一个错误来更新另一个错误,陷入“治乱循环怪圈”。

  具体到警界制度变革,如果我们真想让警察恪尽职守,让民众对警察的表现满意,需要改革的则是警察权。在做大的警察权下,各式坏例子层出不穷(参见《财经》第257期特别报道《文强“黑市”权谱》)。这种制度变革的核心在于,有效约束警察权的行使。

  从性质上讲,警察权是一种典型的行政权力。这种权力的特征十分明显:一是其主动性和事先性,常常是“主动攻击”和“先斩后奏”,哪怕没有充分的证据也可以事先采取行动;二是其行使常常直接涉及民众的人身自由;三是这种权力无所不在,民众处处需要跟警察打交道。这些特点在很大程度上决定了警察权对公民权利和自由的潜在威胁,决定了其容易被误用和滥用的可能。

  因此,优良警察制度的要旨是让这种权力严格受到法律的限制,让警察成为守法的典范,让警察为了正义且仅仅为了正义而存在。问题在于,警察是执法者,如何确保执法者不违法?让执法者受到立法者和司法者的制约,同时受到新闻媒体和普通民众的制约,是一种行之有效的方法。

  如果司法真正能独立,对执法者犯法做到毫不徇“公”,警察也会慎重行使执法权,就不会有那么多超现实的“躲猫猫”“开水亡”“激动死”事件了。

  通过修改考评来监督警察行为的思路,是一种典型的“内部监督”——自己监督自己。这种监督或许有些积极作用,但真正有效的监督是“外部监督”,即让警察权以外的权力和力量来监督它。

  没有来自外部的有效制约,警察权恐怕难以被驯服,警民关系恐怕难以得到改善。

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文章来源:《财经》杂志 2010年第8期

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