贾康:国有土地租金与公共财政

选择字号:   本文共阅读 656 次 更新时间:2009-09-07 19:12:50

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贾康 (进入专栏)  

  

  这个题目本身相对简单。我们前两年,在制度上已经明确规定,地方政府所有的土地收入必须进行预算,意味着他要接受全套预算程序的约束,而且预算发展的方向是越来越接近现代意义上公共财政公开透明,加入民营以后,走到法律化、民主化,决定预算配置的状态上去,现在没有什么障碍,就是怎么往前推的问题,现在具体政府层面的土地收入,首先是进预算里面的基金账户,特别的专户,财政部也已经明确提出以后在预算形式上,大致要分几种相对独立的预算形式,一个是公共收支预算,或者过去所说的经常性预算,另外一块叫基金预算,它的特点是关注性比较大,可能它招牌挂多少块,成交多少块,可能一下出现一个收入高峰,第二年可能一块都不卖,就没有什么现金流。

  另外,还有国有资本预算,中央从08年开始正式运行了,在现在的框架里,还有一个社会保障预算,如果真正实行起来,可能要有一个前提,就是我们国家社保体系,这个收费是不是要改成社会保障税。现在的国有土地制度框架,我没有感到什么突出的问题,就是要实质性的推进这些收入的公开、透明,真正接受现代意义预算程序里的应该有的约束,通过一些参与定预算,越来越多的、实质性的引入公众意愿的表达,公众的知情权、质询权、建议权,乃至最后民主决策的决策权,从概念到实际一步一步的到位,似乎就这么一个大的思路。

  相配套的,要在国有资产、国有资源,国有资本管理体系方面,进一步理清一些关系,我们国家现在大的框架是,16 大以后明确了中央地方分级行使国有资产出资人职责,成立专门机构,中央层面是国资委,地方和省市级也成立这样的机构,现在的国资会主要管的是一个大企业,非金融类的大企业,中央级的已经把200家兼并重组到100多家,现在想把数目进一步的调减到100家以下,地方的情况各自不同,做了一些探索。

  金融方面,实际上一个重要的管理主体就是汇金,汇金现在作为国家主权基金,是风投公司里一个最有实际影响力的法人套在那里,汇金在控股、功能中介和其他一些银行,包括光大等等,也在处理原来的资产管理公司怎么转型,从原来的简单处理金融系统的呆坏帐,转到以后真正的企业化状态上去,在这个图形里面,我个人想回过头去看,这套规则和相关的制度框架,虽然在理论论述起来比较清楚,但是今天我听到大家的发言以后,我感觉前面产权层面的东西似乎问题大得多,我简单说说自己很不成熟的想法,土地的租金如果认为是国有的,它在逻辑上就连起来了,但是我们前面国有的状态是什么,82年宪法如果是这样一个框架,文革中我看过白纸黑字,中国所有的土地都是国有的,那可能不是宪法层面的解释,但是实际的处理是这样的。到了82年的时候,它做成两块,我们改革开放30年往前走,到底怎么走,简单的说是三条路,第一条路维持现状的不变,农村还是集体所有,城市还是国家所有,但是矛盾显而易见,而且越走路越窄。

  秦晖前面说的精神我是很赞成的,我们过去基本是背集体的,不是自愿结社,不是进出自由的,按照如果能走到自愿结社,土地能不能随着自由意志的社会成员,实现跟着走的流动呢?似乎操作上也无法实现,比如说一个村子里面,有外面的姑娘嫁进来了,你给不给她一块地?处理情况千差万别,如果你村的姑娘嫁出去了,你给不给她一块地带走?肯定不行。往下走,所有的程序不可能,它的意义在现实生活里面,就很显然是一个空洞的东西。集体概念之下这种土地的实际的符合市场经济规则的流转,我个人感觉是一个死结,看不到出路,它带来的很多矛盾以后会越来越制约中国城镇化、工业化、市场化,这是我个人的一个很粗糙的判断。

  如果说维持现状会使路越走越窄,那么要找另外的路,第一,真正的实行耕者有其田,农村承包地就是他的自有产权,这条路,我个人看来看去,这么多年在政治和社会承受力上似乎过不去,决策集团恐怕形成不了这样的一致决策,实际执行起来,方方面面都说不上,我们现在的体制上,首先要在最高决策性能够形成一致同意的形式,要做很大的转变,社会方方面面怎么跟着走,那是做工作的问题,这条似乎看不到可操作性。

  再有一个方向,似乎是排除法剩下的最大一条道,就是把所有的土地按照香港的模式,法律上定为都是国有,这个问题值得探讨,假定这条路值得往前探索,在法律上宣布所有的土地都是国有的同时,同时宣布农村的事实上的永佃制,就是给他一个更清晰的表述,保护农用地承包制的格局不受时事的影响,但是怎么一直走到没有实施障碍的状态,它可以按照中国的改革路径往前推,同时在城镇土地方面有没有可能做一套方案,至少要相对而言,对历史上能交待过去一次理清归还历史欠帐的方案,过去该怎么处理的事情,当然很多是案例性质的,给它一个交待,应该一次性解决好小产权房的问题,就是新定一个契约,多少种选择,你们双方选择一种,这个契约替代以前他们认为自己可作为评定的东西,给一个新起点,到了这个情况下,是不是有可能进入一个统一市场状态,就是国有土地的使用权,流转环节上的租金就进入预算。

  至于另外一个东西,国家凭借社会统治者、社会管理者征收的税,那是另外一个性质的问题,比如我理解,现在土地招牌挂在市场上收的营业税、所得税、土地增值税,那是税的概念,价格体现的是租金价格,你拿了这个地,你搞停车场收停车费,那个是费的概念,租、税、费还是可以理清的。

  似乎在这个大的框架下,至少可以探讨探讨,我想来想去,无非这三个理论上的东西,如果否定了,维持现在的集体所有,否定了不可操作的农村真正的耕者有其田的法律上处理,似乎只剩下这么一个方法了。请各位批评指正!

  

  [ 本文为作者在天则经济研究所《国有土地权利行使的现状与改革》研讨会上的发言,文稿经作者审阅。]

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