蒋悟真:预算公开法治化:实质、困境及其出路

选择字号:   本文共阅读 666 次 更新时间:2014-01-18 22:06:18

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蒋悟真  

  

   内容提要: 中国预算公开实践显示,法治化是预算公开的必然选择。预算公开法治化的实质在于实现预算权的规范化。现代法治国家预算权规范化的发展先后诞生公法进路和私法进路,但当前中国预算权的配置与监督在两条进路上都面临着一些困难。中国预算公开法治化的发展理路需结合财政分权体制,地方与中央政府预算权的规范化设计应分别通过社会参与预算主体的构建及其程序保障机制的完善与预算公开监督权力的规范及其救济机制进行修缮,从而最大程度地保障预算公开目标之实现。

   关键词: 预算公开;公共财政;预算权;预算民主;预算法治

  

   一、问题的提出

   近年来,我国在迈向公共财政和法治国家的进程中,政府对预算公开实践做出了诸多努力,在中央层面,自2008年国务院颁布实施《政府信息公开条例》以来,在国务院和中央各部委的协力推动下,掀起了一波预算公开改革的热潮;[i]在地方层面,自2009年广州市率先公开部门预算之后,深圳、上海等地纷纷响应,四川巴中市白庙乡更是竖起了“中国第一个全裸乡政府”的大旗。顺应公共财政和法治政府的时代潮流,当前各级政府主导的预算公开改革,成为了建设社会主义法治国家的重要标志。然而,按照现代预算公开原则的基本要求,[ii]从宏观视角考察我国预算公开的成效,不管是预算公开的广度、深度还是效果,都与财政预算透明度的要求存在较大差距[iii],我国预算公开改革亟需纳入法治化轨道。

   基于我国预算公开改革强烈期待法治化的倾向,立法机关在预算法修订过程中对我国预算公开的难题予以了高度重视——2012年7月6日中国人大网向社会公布《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》(下文简称“二次审议稿”),其总则第11条对预算公开进行了“刚性化”规定,这种抽象性立法形态对预算民主与公共财政目标能起到一定的宣示作用,但按照预算公开法治化的发展要求,仍需更具可操作性的路径和措施进行落实。有鉴于此,本文立足于我国预算公开的法治化走向,将公共财政理念和民主法治理念的价值导向合理延伸到预算公开的范畴,并从理论和实践双重路向对我国预算公开法治化的发展理路予以探析,以期对我国预算民主和公共财政的发展和完善有所裨益。

  

   二、公共财政与预算公开法治化

   政府预算公开是公共财政的内在要求,昭示着法治政府的进步方向与发展图景。要解决我国预算公开实践中出现的诸多问题,实现预算公开的法治化,必须深刻揭示公共财政与预算公开的内在逻辑关系,合理厘定预算公开法治化的内涵,从而使预算公开的法治化理论及其相关理路或制度设计对预算公开实践产生解释力和应用力。

   (一)公共财政与预算公开

   预算公开是随着现代公共财政的发展而出现的。公共财政主要源于纳税人缴纳的赋税,政府通过合理利用纳税人让渡的部分私人财产权,为纳税人提供必要的公共产品与服务。但政府作为预算权的承载主体具有经济人的本性,存在寻租动机。当预算主体间信息不平衡时,政府寻租动机极易被一些特殊利益集团所俘获,从而与特殊利益集团进行共谋,以致出现“逆向选择”和“道德风险”等机会主义行为。为有效控制政府或政府公务人员的驱利本性,汉娜·阿伦特提出,“对公权谋私唯一的补救办法,就在于公共领域本身,在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明,在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性”。[iv]这意味着在公共财政目标的实现过程中,只有保障预算公开,为预算监督主体及时提供准确和全面的财政信息,使公共预算主体间达到信息平衡,才能真正约束和制约财政机会主义行为。[v]

   现代社会消除了身份的差别,将公共生活扩大到了前所未有的范围,公开性构成了现代政治社会生活的一个最为基本的属性。[vi]现代预算制度已超越以往只关注预算控制的初级阶段,突破了传统意义上仅将预算作为政府收支合法性象征的含义,也不再是单纯地强调税收政策调整与预算收支控制的关联性,而是着重于预算不仅需要被公民理解,更需要为公民接纳。现代公共财政预算改革表明,法治政府基于财政拮据、管理危机以及信任危机的压力,开始重点强调公共预算资源的分配尽可能满足纳税人多样化的公共需求,政府通过向纳税人提供更好的公共产品与服务以期使公民享有最大化的税收福利。于是,为有效提高公共产品与服务供给的效率与质量,推进、落实、实现预算公开已成为良好公共财政和政府治理的外在表达[vii],这种公共预算改革的国际趋势,不仅在西方预算发达国家出现了各具特色的探索与实践,而且将成为我国公共财政改革的核心课题与发展方向。

   (二)预算公开法治化的内涵

   现代政府预算公开行为的外在表现形式:在静态层面,主要表现为一系列数字与表格,例如对一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算信息的公布等;在动态层面,则包括社会主体对公共预算全过程的监督与管理,例如预算编制阶段公众的预算参与行为、预算审批阶段代议机关举行的听证行为以及预算执行阶段公众的预算监督行为等。无论在静态还是在动态层面,预算公开行为皆存在多重利益的博弈与对抗,体现出各种预算权力(利)主体之间的相互制衡与监督。要保障公共财政的健康发展和公共预算目标的实现,关键在于对政府预算行为进行有效控制。否则,仅靠政府自我约束,将不可避免地出现权力滥用与行为异化。概言之,预算公开是各种预算权主体在动态博弈过程中通过不断达成妥协以实现利益平衡的产物,只有将各种预算权主体的权责进行清晰、明确、科学地设置与定位,才能保障预算权之间实现有效的制约和监督,促使预算公开目标的真正实现。纵览整个预算权的变迁史,从议会与国王(或政府)之间为捍卫财政收支控制权而经过残酷且漫长的斗争,到几经震荡逐渐确立当今世界法治国家广泛推行的议会至上的预算权配置模式——在宪法高度上规定政府的预算编制权与执行权、议会的预算审批权与监督权等,[viii]预算权内部结构的逐步优化最终为保障预算公开目的的实现奠定了坚实根基。因此,实现预算公开的关键或实质在于预算权的规范化,即预算权配置及其监督模式实现合理化。

   进一步而言,预算公开作为控制政府预算行为的方式或载体,它既是实现有效监督和制约的必要前提,又是驱使预算权走向规范化的重要手段。通过预算公开原则的引导来划定公共财政信息公开的领域,并廓清预算公开法律关系中各预算主体权力(利)行使的边界,使预算主体权力(利)、义务和责任的分配达到均衡;同时通过预算公开的方式来不断落实、硬化、规范各预算主体法定的预算职责,以实现对政府预算行为和预算权力的理性控制,从而形成一个能保障预算公开透明的预算权制约和监督体系,驱动政府的预算编制、执行、调整等情况充分向立法机关和纳税人公开,并自觉接受检验与评价,进而在以代议制为核心的预算监督机制的鞭策下,激励政府自身不断完善公共预算制度与绩效管理模式,最终实现公共预算绩效的最大化。

    

   三、预算公开与预算权规范化

   预算公开透明必须借助法律规制手段才能实现,而预算权则作为法律规制的核心范畴。唯有实现各主体间预算权的有效制约和合理监督,才能保证预算公开走向法治化。因此,按照预算公开透明的逻辑内涵,对于预算公开法治化的研究实质上可转化为预算权的规范化分析。

   (一)预算权的规范化进路

   现代预算法治发展历程表明,预算公开制度的产生首先在于强化对政府预算权的控制,预算权主要在公法范畴内(如议会、政府)予以配置,预算权的规范化可归纳为一种强调“控权性”的“公法进路”。但随着现代公共治理和预算绩效目标的凸显,公民预算权利逐渐从传统的预算公权体系中“衍生”出来,预算权兼具了公私法交融的属性,预算权的规范化也演化出了“私法进路”。

   1.公法视野的预算权规范化

   考察预算制度的进化过程,提炼预算权规划化的公法进路,主要是在民主宪政理念的导向下,构建保障预算公开的监督和救济机制,从而形成以代议主体为核心、行政主体为枢纽、司法主体为后盾的预算权体系。首先,代议主体对预算公开的监督控制。对于代议主体的重要作用,约翰·密尔指出,“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府:把政府的行为公开出来,迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解;谴责那些该受责备的行为”。[ix]因此,代议机关的监督和控制是促使政府预算公开的基本动力,它既要认真审查、批准政府预决算草案的合理性、规范性,又要积极履行监督政府预算行为的职能,并且还需向公众及时披露关于行使预算监督职权的具体信息。西方国家正是以代议主体为核心动力源,才实现预算的公开性目标,再朝着预算的公共性(预算绩效)方向迈进。其次,行政主体对预算公开的内部监督。一般认为,行政主体的内部预算监督是一种独立性、权威性都较低的监督形式,但由于预算公开的专业性、技术性,而行政主体既拥有庞大的预算信息库又具备严密的预算监督网络,它在微观预算监督层面的优越性不言而喻。在西方预算权规范化的公法进路上,通过明确行政主体内部各政府职能部门的角色、职能和权力,形成了以中枢预算监督主体(如财政部门)为核心的内部监督体系。最后,司法主体对预算公开的救济保障。现代西方国家无不重视构建完备的依法行政救济体系。司法机关作为监督和制约预算权的重要力量,它能保证预算公开朝着合理化、规范化的方向进行,当预算公开主体拒绝公开预算信息或未能按法及时、完整地公开预算信息,公民、法人等皆可诉诸司法机关寻求救济。

   2.私法视野的预算权规范化

   随着预算民主的发展,现代许多国家已经或正在完成由自产国家(即国家拥有庞大国有资产来维持自身运转)向税收国家(即国家收入源于国民缴纳的税收)转变,国家为了获取私主体缴纳的税收,不得不做出让步,开启与社会互动的闸门。[x]于是,公共预算不仅是政府资源配置的简单技术工具,而且成为落实公民权、实现民主治理以及塑造公共生活、国家制度及二者关联文化建构的重要手段。[xi]

   正是在公共预算目标的牵引下,预算法作为一种能积极回应各种社会需要和愿望的法律,[xii]将协商民主价值融入公民权的勃兴过程,逐步引导公民社会的民主监督和参与。而预算权利的出现日渐突破了传统预算权配置的公法范畴,它作为一种外在的制衡与监督动力,逐渐集合而形了一股强大的社会权力[xiii]来抗衡和制约政府预算权力,在抽象层面上,这种秉承了私法自治精神的制约模式可归类为预算权规范化的私法进路[xiv]。提炼预算权规范化的私法进路,它通过强调公民社会的平等参与作为实现预算公开透明的一种手段,既增强了民众对政府的信任程度,[xv]又强化了政府预算权的规范性,而且经过提升公民社会的理性认知能力还有效改善了社会公众对公共预算的冷漠与无知,从而避免了预算权规范化的公法进路中可能出现的精英集团控制的危险。[xvi]

   (二)中国预算权规范化的困境

按照预算公开与预算权规范化进路的归类,解读我国预算公开实践:一方面,在公法进路上,在我国现行的宪法秩序框架下,虽然在理论形态上应遵守人大至上的权力架构,但是在实际运行中预算权高度集中缺乏制约——预算权在立法和行政之间、各级政府之间以及政府内部各机构之间缺乏合理配置和有效监督,[xvii]从而导致我国刚启动推进预算公开的引擎,就陷入了权力机关监督虚化、司法问责缺位、政府内部监督乏力等内部制衡困境;另一方面,(点击此处阅读下一页)

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