蒋悟真:预算公开法治化:实质、困境及其出路

选择字号:   本文共阅读 1444 次 更新时间:2014-01-18 22:06

进入专题: 预算公开   公共财政   预算权   预算民主   预算法治  

蒋悟真  


内容提要: 中国预算公开实践显示,法治化是预算公开的必然选择。预算公开法治化的实质在于实现预算权的规范化。现代法治国家预算权规范化的发展先后诞生公法进路和私法进路,但当前中国预算权的配置与监督在两条进路上都面临着一些困难。中国预算公开法治化的发展理路需结合财政分权体制,地方与中央政府预算权的规范化设计应分别通过社会参与预算主体的构建及其程序保障机制的完善与预算公开监督权力的规范及其救济机制进行修缮,从而最大程度地保障预算公开目标之实现。

关键词: 预算公开;公共财政;预算权;预算民主;预算法治


一、问题的提出

近年来,我国在迈向公共财政和法治国家的进程中,政府对预算公开实践做出了诸多努力,在中央层面,自2008年国务院颁布实施《政府信息公开条例》以来,在国务院和中央各部委的协力推动下,掀起了一波预算公开改革的热潮;[i]在地方层面,自2009年广州市率先公开部门预算之后,深圳、上海等地纷纷响应,四川巴中市白庙乡更是竖起了“中国第一个全裸乡政府”的大旗。顺应公共财政和法治政府的时代潮流,当前各级政府主导的预算公开改革,成为了建设社会主义法治国家的重要标志。然而,按照现代预算公开原则的基本要求,[ii]从宏观视角考察我国预算公开的成效,不管是预算公开的广度、深度还是效果,都与财政预算透明度的要求存在较大差距[iii],我国预算公开改革亟需纳入法治化轨道。

基于我国预算公开改革强烈期待法治化的倾向,立法机关在预算法修订过程中对我国预算公开的难题予以了高度重视——2012年7月6日中国人大网向社会公布《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》(下文简称“二次审议稿”),其总则第11条对预算公开进行了“刚性化”规定,这种抽象性立法形态对预算民主与公共财政目标能起到一定的宣示作用,但按照预算公开法治化的发展要求,仍需更具可操作性的路径和措施进行落实。有鉴于此,本文立足于我国预算公开的法治化走向,将公共财政理念和民主法治理念的价值导向合理延伸到预算公开的范畴,并从理论和实践双重路向对我国预算公开法治化的发展理路予以探析,以期对我国预算民主和公共财政的发展和完善有所裨益。


二、公共财政与预算公开法治化

政府预算公开是公共财政的内在要求,昭示着法治政府的进步方向与发展图景。要解决我国预算公开实践中出现的诸多问题,实现预算公开的法治化,必须深刻揭示公共财政与预算公开的内在逻辑关系,合理厘定预算公开法治化的内涵,从而使预算公开的法治化理论及其相关理路或制度设计对预算公开实践产生解释力和应用力。

(一)公共财政与预算公开

预算公开是随着现代公共财政的发展而出现的。公共财政主要源于纳税人缴纳的赋税,政府通过合理利用纳税人让渡的部分私人财产权,为纳税人提供必要的公共产品与服务。但政府作为预算权的承载主体具有经济人的本性,存在寻租动机。当预算主体间信息不平衡时,政府寻租动机极易被一些特殊利益集团所俘获,从而与特殊利益集团进行共谋,以致出现“逆向选择”和“道德风险”等机会主义行为。为有效控制政府或政府公务人员的驱利本性,汉娜·阿伦特提出,“对公权谋私唯一的补救办法,就在于公共领域本身,在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明,在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性”。[iv]这意味着在公共财政目标的实现过程中,只有保障预算公开,为预算监督主体及时提供准确和全面的财政信息,使公共预算主体间达到信息平衡,才能真正约束和制约财政机会主义行为。[v]

现代社会消除了身份的差别,将公共生活扩大到了前所未有的范围,公开性构成了现代政治社会生活的一个最为基本的属性。[vi]现代预算制度已超越以往只关注预算控制的初级阶段,突破了传统意义上仅将预算作为政府收支合法性象征的含义,也不再是单纯地强调税收政策调整与预算收支控制的关联性,而是着重于预算不仅需要被公民理解,更需要为公民接纳。现代公共财政预算改革表明,法治政府基于财政拮据、管理危机以及信任危机的压力,开始重点强调公共预算资源的分配尽可能满足纳税人多样化的公共需求,政府通过向纳税人提供更好的公共产品与服务以期使公民享有最大化的税收福利。于是,为有效提高公共产品与服务供给的效率与质量,推进、落实、实现预算公开已成为良好公共财政和政府治理的外在表达[vii],这种公共预算改革的国际趋势,不仅在西方预算发达国家出现了各具特色的探索与实践,而且将成为我国公共财政改革的核心课题与发展方向。

(二)预算公开法治化的内涵

现代政府预算公开行为的外在表现形式:在静态层面,主要表现为一系列数字与表格,例如对一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算信息的公布等;在动态层面,则包括社会主体对公共预算全过程的监督与管理,例如预算编制阶段公众的预算参与行为、预算审批阶段代议机关举行的听证行为以及预算执行阶段公众的预算监督行为等。无论在静态还是在动态层面,预算公开行为皆存在多重利益的博弈与对抗,体现出各种预算权力(利)主体之间的相互制衡与监督。要保障公共财政的健康发展和公共预算目标的实现,关键在于对政府预算行为进行有效控制。否则,仅靠政府自我约束,将不可避免地出现权力滥用与行为异化。概言之,预算公开是各种预算权主体在动态博弈过程中通过不断达成妥协以实现利益平衡的产物,只有将各种预算权主体的权责进行清晰、明确、科学地设置与定位,才能保障预算权之间实现有效的制约和监督,促使预算公开目标的真正实现。纵览整个预算权的变迁史,从议会与国王(或政府)之间为捍卫财政收支控制权而经过残酷且漫长的斗争,到几经震荡逐渐确立当今世界法治国家广泛推行的议会至上的预算权配置模式——在宪法高度上规定政府的预算编制权与执行权、议会的预算审批权与监督权等,[viii]预算权内部结构的逐步优化最终为保障预算公开目的的实现奠定了坚实根基。因此,实现预算公开的关键或实质在于预算权的规范化,即预算权配置及其监督模式实现合理化。

进一步而言,预算公开作为控制政府预算行为的方式或载体,它既是实现有效监督和制约的必要前提,又是驱使预算权走向规范化的重要手段。通过预算公开原则的引导来划定公共财政信息公开的领域,并廓清预算公开法律关系中各预算主体权力(利)行使的边界,使预算主体权力(利)、义务和责任的分配达到均衡;同时通过预算公开的方式来不断落实、硬化、规范各预算主体法定的预算职责,以实现对政府预算行为和预算权力的理性控制,从而形成一个能保障预算公开透明的预算权制约和监督体系,驱动政府的预算编制、执行、调整等情况充分向立法机关和纳税人公开,并自觉接受检验与评价,进而在以代议制为核心的预算监督机制的鞭策下,激励政府自身不断完善公共预算制度与绩效管理模式,最终实现公共预算绩效的最大化。

 

三、预算公开与预算权规范化

预算公开透明必须借助法律规制手段才能实现,而预算权则作为法律规制的核心范畴。唯有实现各主体间预算权的有效制约和合理监督,才能保证预算公开走向法治化。因此,按照预算公开透明的逻辑内涵,对于预算公开法治化的研究实质上可转化为预算权的规范化分析。

(一)预算权的规范化进路

现代预算法治发展历程表明,预算公开制度的产生首先在于强化对政府预算权的控制,预算权主要在公法范畴内(如议会、政府)予以配置,预算权的规范化可归纳为一种强调“控权性”的“公法进路”。但随着现代公共治理和预算绩效目标的凸显,公民预算权利逐渐从传统的预算公权体系中“衍生”出来,预算权兼具了公私法交融的属性,预算权的规范化也演化出了“私法进路”。

1.公法视野的预算权规范化

考察预算制度的进化过程,提炼预算权规划化的公法进路,主要是在民主宪政理念的导向下,构建保障预算公开的监督和救济机制,从而形成以代议主体为核心、行政主体为枢纽、司法主体为后盾的预算权体系。首先,代议主体对预算公开的监督控制。对于代议主体的重要作用,约翰·密尔指出,“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府:把政府的行为公开出来,迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解;谴责那些该受责备的行为”。[ix]因此,代议机关的监督和控制是促使政府预算公开的基本动力,它既要认真审查、批准政府预决算草案的合理性、规范性,又要积极履行监督政府预算行为的职能,并且还需向公众及时披露关于行使预算监督职权的具体信息。西方国家正是以代议主体为核心动力源,才实现预算的公开性目标,再朝着预算的公共性(预算绩效)方向迈进。其次,行政主体对预算公开的内部监督。一般认为,行政主体的内部预算监督是一种独立性、权威性都较低的监督形式,但由于预算公开的专业性、技术性,而行政主体既拥有庞大的预算信息库又具备严密的预算监督网络,它在微观预算监督层面的优越性不言而喻。在西方预算权规范化的公法进路上,通过明确行政主体内部各政府职能部门的角色、职能和权力,形成了以中枢预算监督主体(如财政部门)为核心的内部监督体系。最后,司法主体对预算公开的救济保障。现代西方国家无不重视构建完备的依法行政救济体系。司法机关作为监督和制约预算权的重要力量,它能保证预算公开朝着合理化、规范化的方向进行,当预算公开主体拒绝公开预算信息或未能按法及时、完整地公开预算信息,公民、法人等皆可诉诸司法机关寻求救济。

2.私法视野的预算权规范化

随着预算民主的发展,现代许多国家已经或正在完成由自产国家(即国家拥有庞大国有资产来维持自身运转)向税收国家(即国家收入源于国民缴纳的税收)转变,国家为了获取私主体缴纳的税收,不得不做出让步,开启与社会互动的闸门。[x]于是,公共预算不仅是政府资源配置的简单技术工具,而且成为落实公民权、实现民主治理以及塑造公共生活、国家制度及二者关联文化建构的重要手段。[xi]

正是在公共预算目标的牵引下,预算法作为一种能积极回应各种社会需要和愿望的法律,[xii]将协商民主价值融入公民权的勃兴过程,逐步引导公民社会的民主监督和参与。而预算权利的出现日渐突破了传统预算权配置的公法范畴,它作为一种外在的制衡与监督动力,逐渐集合而形了一股强大的社会权力[xiii]来抗衡和制约政府预算权力,在抽象层面上,这种秉承了私法自治精神的制约模式可归类为预算权规范化的私法进路[xiv]。提炼预算权规范化的私法进路,它通过强调公民社会的平等参与作为实现预算公开透明的一种手段,既增强了民众对政府的信任程度,[xv]又强化了政府预算权的规范性,而且经过提升公民社会的理性认知能力还有效改善了社会公众对公共预算的冷漠与无知,从而避免了预算权规范化的公法进路中可能出现的精英集团控制的危险。[xvi]

(二)中国预算权规范化的困境

按照预算公开与预算权规范化进路的归类,解读我国预算公开实践:一方面,在公法进路上,在我国现行的宪法秩序框架下,虽然在理论形态上应遵守人大至上的权力架构,但是在实际运行中预算权高度集中缺乏制约——预算权在立法和行政之间、各级政府之间以及政府内部各机构之间缺乏合理配置和有效监督,[xvii]从而导致我国刚启动推进预算公开的引擎,就陷入了权力机关监督虚化、司法问责缺位、政府内部监督乏力等内部制衡困境;另一方面,虽然公民社会堪称我国预算公开推进的源动力,但由于传统法学理论将预算法划分为体现“控权性”的“经济公法”,很少从私法的角度剖析预算法、预算权的性质,致使预算权规范化的私法进路也同样面临一种社会权力难以制衡国家权力的外部困境。

1.预算权规范化的内部困境

第一,权力机关预算公开监督的虚化。我国宪法对于人大的预算审批权和预算监督权仅作象征性的规定(见《宪法》第62条第10款、第67条第5款),人大预算权力配置不足导致立法机关对政府预算权的制衡不可避免地出现“疲软”情形。例如,我国当前的预算公开实践,除浙江温岭等地区的地方人大在预算公开中起到了一定的实质性作用外,其它的权力机关(包括全国人大)对于政府预算公开的推进还只是被动的、有限的、形式性的参与而已。另外,面对当前政府债务居高不下、地方政府偿债压力日益增加的形势,[xviii]人大起到的监督作用有限。虽然“二次审议稿”沿袭了《预算法》关于地方政府不得举债的规定,并将债务合法性与合理性的审查(第43条第6款)列入了人大重点审查的范围。然而财政预算危机潜滋暗长主要源于我国财税领域缺乏体现综合协调、平衡各类主体利益的法治精神。[xix]

第二,行政主体预算公开内部监督的乏力。在纵向层面,上下级政府之间缺乏对预算公开改革的合理呼应和互动。例如,2009年广东省地方政府率先推行了预算公开的改革,当国人对其普遍称赞之时,财政部却出台了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》的保守规定(其第2条第1款规定:各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开,各部门负责本部门预算、决算的公开)[xx],这导致了地方预算公开程度的倒退(2009年广州公布114个部门预算,2010年只公布21个,2011年为51个,2012年为86个);而四川巴中白庙乡政府创全国之首例实行“裸账”,其预算公开目的在于通过透明政府的打造和当地民生的改善以提升基层政府的法治性,但这种公开模式缺少法律和制度的支撑,难以得到广泛推广。在横向层面,审计监督缺位。自2011年起,中央各部委开始实施“三公预算”公开,但公开结果却并不彻底。对此,社会舆论普遍呼吁审计机关要对预算公开信息进行审计调查,但由于现行《预算法》、《审计法》缺乏对审计机关权力行使的激励,而且我国审计机关的独立性较差,导致我国的审计监督功能未能得到有效发挥。

第三, ,司法主体预算公开问责机制的缺位。在我国预算公开实践中,政府主导型的预算公开主体是各级政府或政府部门,这种模式的预算公开归属于行政行为的范畴,而“参与式预算”主体为地方政府与同级人大,其行为性质可概括为立法(监督)行为与行政行为。在现代法治国家,可诉性是行政行为的本质属性,[xxi]如果政府预算公开行为或结果有违法规要求,那么就必须引入司法问责机制。但是“二次审议稿”对于预算公开违法行为只是抽象且单一的规定了行政处分的责任形态(第87条第12款),这导致一些预算公开违法行为面临着无章可循、无法可依的窘境,基本忽略了司法主体的预算监督和制衡作用。究其原因,我国政府单方推动的预算公开蕴含多重政治因素,对预算公开违法行为的问责超出了司法技术的范畴。如何在保持法律独立性的情形下,适当构建一个司法问责机制来驯化预算改革中的政治元素,将是预算公开改革中亟待解决的问题。

2.预算权规范化的外部困境

第一,社会公众预算参与不足。近些年来,一些地方政府立足于当地民情,努力探索公众预算参与的路径,例如通过打造公众与政府的互动平台,设置一些参与渠道接受社会公众对预算项目的咨询、征求预算立项方面的建议、组织预算决策环节的讨论、推行预算立项的竞标化,实现了预算执行与预算评估过程的公开,然而从法治视角整体考察我国参与式预算改革:一方面,相较于国外的成功范例,如巴西的参与式预算制度,我国的公众预算参与改革仍存在诸多不足——公民的民主参与意识淡薄、参与动力缺乏、参与渠道单一、推广依赖政府等;另一方面,在立法层面,我国《宪法》、《立法法》、《预算法》等法规对社会公众的民主参与渠道规定得过于抽象、模糊,政府也并未真正产生与社会公众分享预算信息和预算权力的意愿,社会公众难以对政府预算公开进行有效的参与和监督。

第二,社会组织预算参与受限。近年来,一些社会团体开始积极关注预算公开的重要性[xxii],在一定程度上体现了社会组织在预算改革中的积极推动作用。但是,这种预算参与仍处于初级层次:一方面,大部分社会组织参与仅局限于预算编制阶段,而在预算审议、执行以及审计阶段,其作用仍受到很大限制,并且上述比较有代表性的社会团体对预算公开的推进也仅为一种事后的监督和评价,如何创造条件发挥社会组织的预算参与和监督作用仍是重大难题;另一方面,我国社会组织预算参与仍受到较大限制,公众难以通过创设预算组织的形式进行预算参与和监督。

第三,其他社会主体预算参与乏力。推动预算公开,其他(一些特殊的)社会主体的作用也不容忽视,它能有效参与和监督政府预算公开的过程。如政协、新闻媒体以及社会中介审计机构等。但由于预算参与和监督渠道的不健全,无论是政协还是新闻媒体所蕴藏的预算监督潜力并未得到充分发挥,对预算公开的监督和推动作用都比较有限。

 

四、我国预算公开法治化的发展理路

西方财政民主的历程显示西方国家预算公开法治化的发展理路是在立足预算权规范化的公法进路基础之上,再通过地方政府预算参与式的私法进路予以完善,进而形成两条进路互动与补充。我国预算权规范化面临的困境表明,预算公开与预算体制之间存在的张力使得预算权平衡架构的打造与现实的政治、经济、文化生态之间,既攸关又矛盾,这是预算权规范化的难点所在。如果我国预算公开的法律设计不能立足于转型期我国的财政和法治基础,或者草率地将西方预算公开法律经验及其实践的模型付诸实践,将很可能导致预算公开法律实施的低效,甚至阻碍中国预算公开的改革进程。[xxiii]中国预算公开法治化的实践必须遵循预算公开法治化一般规律、合理利用转型期我国既有的民主资源以及认真对待财政分权体制下纵向政府间事权存在差异配置[xxiv]的基础上,同时激发公法进路与私法进路两方面的积极性和创造力——地方(省级以下各级地方政府)预算公开可利用私法进路上已呈现的契机,以协商民主为基础将预算权规范化的价值问题转换为程序问题[xxv]从而化解预算权规范化外部困境中(即私法进路)的难题,进而将推进社会公众的预算参与作为实现预算公开一种手段而非目的——一种改善预算权体系并能复兴公法进路的重要手段;[xxvi]而省级以上层级(含省级)预算公开应从“顶层设计”的视角[xxvii]出发,以代议制民主为根基来突破预算权规范化内部困境中(即公法进路)的障碍。我国预算权规范化的私法进路与公法进路之间将呈现出的“倒逼式”逻辑关系,应是我国预算公开的法治化设计须遵循的理论认知。[xxviii]

(一)地方政府预算公开法治化的发展理路

地方政府作为公共服务的直接提供者,其预算公开改革的方向在于提升公民对政府预算支出的认同感,即让纳税人感到其缴纳的税收被负责任地用于更具合法性和公共性之目的。鉴于我国地方政府预算公开的实践阻碍,地方预算公开法治化需在确保进步方向和社会稳定的前提下,继续提升预算参与和监督理论的实践理性,来完善预算公开的私法进路,以保证政府的行动镶嵌于社会之中,而非强加给社会和公民,[xxix]这也是“二次审议稿”应予以重点修缮之处。

1.预算参与适格主体的建构

地方政府为了更好满足社会主体的需要,必须与社会主体进行预算协商,即社会公众必须以某种方式选定如何集体地和个人地使用其资源,必须决定政府财政预算的适度规模,以及财政预算组成项目。[xxx]而这一切实现之前提,公众绝不能是政府部门的附庸,而是具有独立地位的适格预算主体。对于我国的公众预算参与改革,需要法定社会公众(个体)的预算参与权,大力提升社会组织的参与权能等。

首先,社会公众预算参与权的法定化。预算参与权的法定化是建构预算参与适格主体的基础。一方面,在宪法中明确公民参与权。参考国外立法经验,例如《俄罗斯联邦宪法》第2章第32条第1款明确规定:“俄罗斯联邦公民享有直接或通过自己的代表参与国家事务管理的权利。”我国公民参与权虽然可以从《宪法》第2条第3款、第33条第3款以及第35条中推导,但是为提高该权利显在的实效性,仍需对我国《宪法》进行修正以明确公民参与权,如在《宪法》“公民的基本权利和义务”部分增加公民知情权、表达权、决策权和监督权的规定以切实保障公民对预算的参与。另一方面,在预算法中配置公众的预算参与权。在我国人大预算监督相对“弱化”的情形下,只有使社会公众的预算参与成为制度化的事实,才能“倒逼”政府主导的预算参与从形式走向真实并返归实质。[xxxi]例如,对于地方政府隐性举债“禁而不止”的情形,可以将公共债务风险纳入预算公开范畴,通过协商民主下的公众参与和监督来培养财政预算风险控制所依赖的法治精神,以遏制政府债务的不当增长。

其次,社会组织预算参与权能的提升。社会组织作为政府与人民的中介,独立于政府和市场主体,具有沟通社会公众与政府的天然优势,能促进公民预算民主意识的提高,是参与式预算制度中的重要主体。[xxxii]市场经济条件下社会组织作为与“公共权力机关直接相抗衡”的力量[xxxiii],可以有效提升和发挥我国社会组织的预算参与权能。当下,应改革关于我国社会组织的双层管理体制,通过对《社会团体登记管理条例》进行合理修订来放宽挂靠制度,甚至应设立专项资金来扶持预算组织的成立与运行。同时,对于新修订的《保密法》之完善,应严格界定其保密范围,促使政府定密自由裁量权和涉密纠纷的裁决权的分离,来疏导社会组织预算信息公开申请的渠道,从而落实社会组织的预算参与和监督权利。

值得特别一提的是,人民政协和新闻媒体的预算参与权能不容忽视。政协通过参政议政、政治协商、民主监督等形式提出的意见、建议与批评,可以视为一种“柔性”的权力制衡模式。各级地方政协的自身建设应着力调整政协代表的人员结构,扩大预算领域专家的入选比例,以期充分发挥政协的监督作用——提高预算资源配置的公共性与合理性。而新闻媒体被誉为社会权力的“无冕之王”,凭借其软实力(如言论自由、批评建议等民主监督权利)是公民权利与政府权力互动协商的载体和纽带。新闻媒体作为预算改革的驱动者和监督者,应继续提升其独立性、公共参与理性,增强其开放性,使其对政府预算公开改革产生积极影响。

2.预算参与程序保障机制的拓补

协商参与和监督作为一种突出和契合程序正义的民主形态,是一种通过求同存异的办法来防止实质性价值争论激化、维护多元化格局的最基本的制度框架。[xxxiv]一个理性与公正的民主程序可以保障各方预算主体都能合理嵌入预算公开的推进过程,[xxxv]并在公共协商的框架下实现预算主体间利益的理性交换和达到博弈力量的适度平衡。因此,通过拓补地方预算参与程序机制,才能保障社会参与主体合理地、有效地、平等地参与预算资源配置过程,从而在实现社会主体权利与政府权力间的交流与制衡的过程中,达到社会主体预算参与权和政府预算公开间的良性互动。

《立法法》第5、34条已规定“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”,“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”,但“二次审议稿”却未能汲取地方参与式预算改革所积累的经验。对于我国预算参与程序保障机制的构建:在预算编制阶段,应完善预算听证机制。预算编制作为利益分配的过程,引入听证制度可以提高利益分配透明度与公平度,尤其是对公共利益影响较大的预算项目必须适用听证制度。预算听证程序的完善,应着重于预算听证主体、预算听证内容、预算听证权利以及预算编制的裁决等方面。在预算审议阶段,应构建预算旁听制度。现代法治国家的预算审议过程,公众一般都能旁听,新闻媒体可进行直播报道等。对此我国浙江温岭“民主恳谈”式的参与式预算改革值得借鉴,一是政府预算案的提前公开;二是民众与人大代表的恳谈;三是自愿旁听;四是人大代表对民意的积极采纳。[xxxvi]在预算执行阶段,应重点监督预算调整行为。例如美国新泽西州于1917年颁布的《皮尔森城市预算法案》规定,如果预算批准后需要对预算进行修改,一旦修改达到一定程度(即任何款项的改变都超过10%,或者任何需要征收的税收改变超过5%),经由改变的项目须重新公之于众,并须在最后采纳新预算之前重新召开听证会。[xxxvii]因此,应发挥社会公众的监督力量,通过构建一个针对预算调整行为的合理监控程序,从而促使政府预算调整行为逐渐走向规范。

(二)省级以上政府预算公开法治化的发展理路

由于省级以上政府职能的宏观性,政府调控行为具有牵涉广、影响深、风险高的特征,那么其预算公开法治化发展理路的设计,需要民主政治改革的“顶层设计”来构建一个以权力机关为核心的预算监督体系。[xxxviii]唯有不断规范预算监督主体的权力、打造法治问责政府以及推动预算公开救济机制的不断发展,才能对现行预算制度体系和程序提出批评,促使政府在宏观公共领域提供更好的公共产品与服务。[xxxix]譬如国务院的“三公预算”公开,“三公预算”在很大程度上是国家计划体制转型不彻底的遗留物(高额的“三公消费”已“孵化”出某种特权腐败),要斩断这截“遗留尾巴”需要修缮预算公开法治化的公法进路,来降低行政运行的成本。

1.预算公开监督权力的规范

预算公开的深层改革离不开人大的预算监督权力和预算立法的积极支持,而这又决定于人大应能充分地理解和认识宪法和法律赋予人大的权能。在我国人大至上的权力架构下,人大完全可以通过立法、修宪、宪法解释等手段来改变宪法和预算法文本中关于预算权的配置模式,并且在预算案的形成、审批和执行全过程中,人大作为国家权力机关当然地拥有监管和督察的权力。[xl]考察国外立法例,如《印度宪法》第5篇第2章、《巴西联邦共和国宪法》第1篇第6章、美国1921年《预算和会计法案》以及1974年《国会预算和扣押法案》中的许多条款就议会预算权进行了详细界定。对此,我国《宪法》、《预算法》对于人大预算权的具体化:在预算审议阶段,完善人大的预算修正权与否决权等是充分激活人大预算审议权的重要方面。“二次审议稿”的继续完善可借鉴《广东省预算审批监督条例》第14条关于预算修正权的主体、程序、效力等相关方面的规定。同时,为应对预决算文本一旦被人大否决而产生的后续问题[xli],还需在《宪法》与“二次审议稿”中补增人大对政府政治问责的规定(如弹劾官员、提出警告等),以督促政府必须回应人大或公众对预算公开文本与过程产生的质疑,这是预算公开改革的不竭动力。

另外,由于预算兼具专业性、政策性、技术性,专业性的审计监督是保障预算公开的信息是否真实有效的必备手段,[xlii]西方国家的审计主体通过在政府内部建立适当的信息、控制、评估和报告制度以提高政府的责任感,并为政府披露财务报告提供和颁布公认的会计标准,从而保障了政府预算公开信息的规范性与真实性。[xliii]为保障我国审计机关行使权力的公正性和有效性,需提高审计机关的独立性。对此,需将当前的行政型审计模式改革为立法型审计模式,这是我国国情下的迫切要求。

2.预算公开救济机制的完善

要促使预算公开实现形式性向实质性的转变,离不开预算救济主体的力量,尤其为打破政府的封闭式改革,必须改善我国预算公开中救济主体缺位的状况。“二次审议稿”增加了关于政府上下级、同级之间财政内部监督机制的规定(第83条和第85条),并且将预算违法行为纳入社会主体检举、控告的范畴(第86条)。但是为防止这些法律条文在生效以后形同具文,仍需提高其规范性与实效性——既要制约救济主体的行为不致过分偏离其本来应有的职责,同时即使救济主体的行为存在某种程序的功能扩散也能够通过程序保障而获得正当性。[xliv]

一方面,为规范政府预算公开的行为,应该将预算公开不规范的行为列入行政复议与行政诉讼的范畴。借鉴发达国家的相关经验,如日本通过颁布《信息公开法》和《行政事件诉讼法》形成了对政府预算权力的自我制约,当政府作出拒绝公开的决定时,公民主体除可以提起行政复议外,还可以依法提起行政诉讼,从而保障了政府信息公开的合法性与合理性。

另一方面,倘若政府在预算公开改革中不作为或作为有悖于法律,这种涉及侵害公民预算知情权的案件就应“有必要从维护纳税者对国家财政实行民主管理的角度,依据宪法精神,设置一个以保护纳税者基本权为目的的诉讼制度,并以许可纳税者提起主观诉讼的形式,完善纳税者诉讼的法律”[xlv]。因此,为了充分保障公民的预算知情权,需要构建预算公益诉讼机制,为诉权主体提供诉讼支持,实行举证责任倒置,并将诉讼请求的范围由“法律权利标准”扩展到“公共利益标准”(指纳税人有权基于任何预算公开不规范行为而提起诉讼)等;当然,还应进一步完善关于预算公开违法行为的法律责任与问责的具体操作规范等[xlvi],例如对《政府信息公开条例》第33至35条进行修订,增加关于预算公开部门或机构问责的范围、方式、程序、途径等,从而更好地发挥预算公益诉讼的作用。

 

结 语

我国倡导公共预算改革已多年,当前正在进行的预算公开改革实践有可能把我国带入一个预算法治发展的新阶段。通过对我国预算权规范化困境的解读,可以发现,我国预算公开法治化困境的化解路径不仅在于探寻我国预算权规范化配置与监督的方法,重塑预算权运行的程序与规则,而且在更深层次上展示我国公共预算体制改革将是一个持续的过程,除了需要预算法的修订与完善,还必须依赖于整个财税法领域乃至宪法等其他法律领域的充分配合与协调。[xlvii]因此,当前我国预算公开法治化的努力不能简单地设想将保障预算公开的机制(如人大预算监督机制)予以立法“硬化”,否则预算公开的推进将陷入立法需求“硬化”不足和实施效力“软化”的两难境地。[xlviii]

诚然,我国预算公开法治化的进程显现出一种迥异于西方国家的发展逻辑,相关预算公开法律制度的设计也将不可避免地呈现出自身的独特性和艰难性。[xlix]然而,当前我国预算法的修订活动,显得过于谨慎和保守:整个“审议稿”未能对人大预算权力、纳税人预算权利的配置进行充分重视,甚至缺乏关于预算民主原则、公共预算理念以及预算参与方面的基本法律条款。尽管如此,我国预算公开法治化的进展已经向前迈进了一大步,党的十八大报告中更是明确提出,推进民主政治改革和提升人大的职能,“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。[l]我们可预期的是,预算公开制度作为现代法治国家重要的公共财政制度,在中国财政法治现代化进程中,将通过持续不断学习与发展的实践,逐步走向法治化、民主化和规范化。

 

注释:

[i] 2009年财政部首次公开中央财政预算4张表格,2010年74个中央部门在其门户网上公布当年部门预算收支总表和财政拨款支出预算表,2011年国务院要求98个中央部门将“三公预算”列入中央财政决算报告并向社会公开,2012年92个中央部门同日之内扎堆公布本部门决算、“三公经费”等,2013年国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》,明确要财政部、审计署分别牵头推进“三公经费”、国有资本经营预算以及财政审计的信息公开。

[ii]我国台湾地区学者分析现代预算公开原则的基本要求提出:其一,预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公开;其二,预算审议除国家安全上之理由,而应守秘密之部分外,应该完全公开,使编制机关与审议机关同受国民之监督;其三,对于预算之批评应该完全自由,并且不得因此蒙受任何不利益。参见蔡茂寅:《预算法之原理》,台湾元照出版有限公司2008年版,第44页。

[iii]合理的预算公开必须包含确定性、具体性、完整性、及时性、可读性以及参与性等基本特性。参见李燕:《财政预算透明度提升的环境基础研究报告》,中国社会科学出版社2011年版,第22-28页。

[iv] [美]汉娜·阿伦特:《论革命》,陈周旺译,译林出版社2007年版,第236页。

[v]参见[美]艾伦·希克:《当代公共支出管理方法》,王卫星译,经济管理出版社2000年版,第45页。

[vi]参见沈敏荣:《市民社会与法律精神——人的品格与制度变迁》,法律出版社2008年版,第140页。

[vii]另外根据一些学者提出的“熊彼特-希克斯-诺斯命题”,即国家为了实现长治久安的目的,必然追求合法性的最大化,而财政正是国家追求合法性最大化的约束条件,在公共财政绩效性目标的压力下,国家为防止合法性水平的下降,则必然推行预算公开的改革。参见何帆:《为市场经济立宪——当代中国的财政问题》,今日中国出版社1998年版,第2页。

[viii]参见张献勇:《预算权研究》,中国民主法制出版社2008年版,第41-61页。

[ix] [英]约翰·密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1982年版,第80页。

[x]参见马骏:《治国与理财——公共预算与国家建设》,生活·读书·新知三联书店2011年版,第38页。

[xi] See Jonathan Kahn, Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America 1890-1928, Ithaca:Cornell University Press, 1997, p.2.

[xii]参见[美]P·诺内特、P·塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第16页。

[xiii]社会权力即社会主体以其所拥有的社会资源(物质和精神资源,以及各社会群体、社会组织、社会特殊势力)对国家和社会的影响力、支配力。参见郭道晖:《社会权力与公民社会》,译林出版社2009年版,第54页。

[xiv]在形式主义上,私法作为连贯正当理由的现象,蕴藏着矫正正义结构和内在的道德性,是一种具有私法自治功能的规范统一体。因此,公民社会按照私法的内在精神要求,依凭预算权利对预算公共性的不懈追求,是对预算分配正义不足的矫正。这种承载了私法自治精神的预算参与制度在一定程度上可归纳为预算权规范化的私法进路。参见[加]欧内斯特.J.温里布:《私法的理念》,徐爱国译,北京大学出版社2007年版,第219-221页。

[xv] See Lourdes Torres,“Service Charters in Spain: Transparency and Citizen Empowerment or Government Marketing?” Public Money & Management, vol.26, no.3(June 2006), pp.159-164.

[xvi]因为预算权规范化的公法进路过于依赖代议制力量,而代议制民主属于一种“至善者”的统治,即统治者是由竞争式选举产生的精英集团,但精英集团只是在公众面前伪装成“至善者”,而在价值和见解上脱离于一般公众。参见[美]理查德.A.波斯纳:《法律、实用主义与民主》,凌斌、李国庆译,中国政法大学出版社2005年版,第131页。

[xvii]参见朱大旗:《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》,载《中国法学》2005年第1期。

[xviii]根据审计署2011年第35号公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元(约占2010年中国经济总量的27%)。

[xix]参见张守文:《财税法疏议》,北京大学出版社2005年版,第2-18页。

[xx]预算公开主体应承担的预算公开义务需和各级政府部门所掌握的预算信息量相对称。我国各级政府财政部门同时拥有预算编制、预算执行和预算监督三大权力,掌握的预算信息比例较高,其应承担更多的预算公开义务。

[xxi]参见郝明金:《论可诉性是行政行为的本质属性》,载《法学论坛》2006年第3期。

[xxii]例如由深圳“公共预算观察志愿者”团队长期致力于推动我国预算公开;上海财经大学公共政策研究中心的《中国财政透明度报告》项目研究小组多年来从事我国各省预算透明度的调研评估;浙江温岭“参与式预算”中,温岭市人大常委会在预算编制环节邀请一些社会组织的成员来参加民主恳谈会。

[xxiii]有学者认为,以研究旨趣与思维方式为标准,法学研究可区分为法律理念研究和法律工程研究。对于西方法学中的法律工程研究成果(具体的法律及其实践模型)的借鉴与吸收,无论是在学术意义上还是在政治实践意义上确实应该保持足够的思想审视和理性自觉。参见姚建宗:《法学研究及其思维方式的思想变革》,载《中国社会科学》2012年1期。

[xxiv]中央主要负责宏观公共领域,承担稳定经济、收入再分配以及提供某些严重影响到全社会所有成员福利的公共产品的职责;相对于中央和省级政府,地方政府致力于微观公共领域,主要负责提供那些与其辖区居民利益相关的公共产品与服务。参见[美]华莱士·E·奥茨:《财政联邦主义》,陆符嘉译,译林出版社2012年版,第19-20页。

[xxv]参见季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第11页。

[xxvi]由于协商民主的推进将同时涉及到国家权力的改造与市民社会的重构(参见[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社,1998年,第396页),经过一定的预算民主周期,这将有助于我国人大预算制约和监督职能的“软着陆”,最终实现对预算权规范化公法进路的彻底改造。

[xxvii]本文中顶层设计主要指预算公开法治化应顺应预算民主发展的要求,立足于统一性的战略高度深化预算体制改革,具体通过修改、激活、落实预算相关的法律文本,修缮代议制为核心的预算监督和制衡体系,使预算权在立法、行政、司法之间形成清晰的边界并最终得到合理配置。

[xxviii]我国预算权规范化模式的设计,民主基础作为关键性的考量要素,而我国民主的物质条件、法制条件、智力条件、心里条件等,都决定了协商民主下的私法进路仍只能在微观的社会公共领域(即地方层级)实践推广,那么中央层级预算公开还需在以代议制民主为根基的公法进路中寻求突破。参见[美]科恩:《论民主》,聂崇信、朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第102-205页。

[xxix]参见[美]约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2005年版,第7页。

[xxx]参见[美]詹姆斯·M·布坎南:《民主财政论——财政制度和个人选择》,穆怀朋译,商务印书馆1993年版,第13页。

[xxxi]参见蔡定剑:《公众参与:风险社会的制度建设》,法律出版社2009年版,第20页。

[xxxii]参见王全兴:《经济法基础理论专题研究》,中国检察出版社2002年版,第524-531页。

[xxxiii]参见[德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,学林出版社1999年版,第2页。

[xxxiv]参见季卫东:《正义思考的轨迹》,法律出版社2007年版,第14-17页。

[xxxv]达尔认为程序性民主必须能够保障所有相关公民对民主过程进行有效的参与、平等的投票、开明的理解(民众都有探寻、证明对其最有利选择的正当性的平等的机会)、议程的控制(民众都有决定将选择如何置于通过民主程序予以决策的排他性机会)。See Peter Laslet and James S. Fishkin,Philosophy, Politics and Society, New Haven: Yale University Press, 1979, pp.97-133.

[xxxvi]参见贾西津:《中国公民参与案例与模式》,社会科学文献出版社2008年版,第186-192页。

[xxxvii]参见[美]爱伦·S ·鲁宾:《阶级、税收和权力——美国的城市预算》,林琳、郭韵译,格致出版社、上海人民出版社2011年版,第193页。

[xxxviii]例如,在2008年美国经济危机过程中,无论是审查批准《紧急经济稳定法案》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)还是表决通过 “问题资产救助计划”(Troubled Asset Relief Program,TARP)等救市措施,对于这些财政宏观调控行为,美国国会始终是监督体系的核心。

[xxxix]参见[美]萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波、丹尼尔·托马西:《公共管理支出》,张通译,中国财政经济出版社2001年版,第8页。

[xl]参见刘剑文:《民主视野下的财政法治》,北京大学出版社2006年版,第186页。

[xli]这种现象已在某些地方政府出现:2002年1月,湖南省沅陵县预算案遭否决,4个月后加开人代会,才获批准;2005年新疆昌吉市人大常委会否决了政府决算案和预算执行报告;2009年河北省承德市的预算案两次遭到驳回,第三次才被通过。参见张献勇:《略论代表机关的预算否决》,载《人大研究》2009年第7期。

[xlii]参见[英]戴雪:《英宪精义》,雷宾南译,中国法制出版社2001年版,第350页。

[xliii]参见国际货币基金组织编著:《财政透明度》,财政部财政科学研究所整理,人民出版社2001年版,第94页。

[xliv]参见[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社1996年版,第22页。

[xlv]陈刚:《宪法化的税法学与纳税者基本权——代译者序》,载[日]北野弘久:《税法学原论》,陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第32页。

[xlvi]同时2012年10月1日起施行的《机关事务管理条例》,其中第五章列举了一些关于“三公开支”不合理与不合法的问责条款,但是未对“三公预算”具体概念、统计口径、评估标准等进行明确规定,问责配套机制的不完善,将导致“三公”问责的艰难。

[xlvii]参见熊伟:《认真对待权力:公共预算的法律要义》,载《政法论坛》2011年第5期。

[xlviii]其实这种状况已有前车之鉴,反垄断法就是例证。我国《反垄断法》实施以来,由于体制的原因又使我国《反垄断法》在规制行政权力排除限制竞争方面的效力十分有限。参见王晓晔:《经济体制改革与我国反垄断法》,载《东方法学》2009年第3期。

[xlix]现实生活中,关于制度是如何形成和发展的,受制于传统的、现实的、经济的和政治的等诸多因素。我国预算公开制度的本土化设计也正好反映了这一特点。参见朱苏力:《制度是如何形成的?——关于马歇尔诉麦迪逊案的故事》,载《比较法研究》1998年第1期。

[l]党的十八大之后, 李克强总理在2013年3月17日答中外记者问,2013年3月26日的国务院第一次廉政工作会议,2013年5月6日、7月3日、7月31日的三次国务院常务会议等,都对预算公开的相关问题进行了重点要求与强调,表明了新一届国务院对预算公开问题的重视程度。


出处:《中国法学》2013年第5期


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