何翔舟 王琰:公共财政改革的长远战略与短期对策

选择字号:   本文共阅读 791 次 更新时间:2014-12-02 13:55

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何翔舟   王琰  

中国改革开放以来财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系的变迁。中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革,特别是1994年的分税财政体制改革,在致力于政府间财力分配格局调整的同时,着眼于各级政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化,重点是建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。这种改革在调动地方政府的积极性和发展地方经济方面起到应有的作用,但随着中国社会经济发展,国民收入分配逐渐形成了向公务员、国有大型企业职工及一些高收入群体倾斜的格局,产业大军与白领阶层的收入差距、体制内部与体制外部之间的收入差距、地区之间的收入差距等,都是政府改善民生活动中必须正视的重大问题,更是实现中国梦的桎梏。这些表面看似经济问题,其机理上渗透着政治问题,使传统的财政体制也面临着进一步深层次改革的挑战。

一、公共财政在社会经济发展中是调节收入分配的杠杆

从根本上讲,公共财政的基本职责是,既要做好调动各级政府财政收支的积极性工作,建立科学的内部收支管理机制,更要针对不同时期社会经济发展需要,做好国民收入分配与再分配的结构改革。在市场经济体制下,经济社会资源的配置由两种方式来实现,即市场机制和政府机制。虽然市场对资源的配置起基础性作用,但由于存在着国民收入分配与再分配、公共产品、垄断、信息不对称、经济活动的外在性等情况,仅仅依靠市场机制并不能实现资源配置的优化,还需要政府在市场失灵领域充分发挥调节资源并使之优化配置的功能。公共财政在国民收入分配与再分配的角色,是保证社会公平的杠杆。如果说社会的不公现象主要表现在人们所获得的经济收入、社会福利方面的话,这种不公的归结点应该是国民收入分配,而国民收入分配的具体调节是公共财政。财政作为政府调控经济社会运行的主要杠杆,在任何时候都是政府配置收入分配资源、享有公共福祉的主体杠杆。因为,在经济体系中,市场提供的商品和服务数量有时是过度的,有时是不足的,整个社会的资源配置缺乏效率。财政的资源配置职能就表现在对市场提供过度的商品和劳务数量进行校正,而对市场提供不足的产品和服务进行补充,以实现社会资源的有效配置。同时,财政在国民收入分配与再分配中的作用与地位更加突出。

从公共财政的基本职责可以看出,财政体制改革不仅要在体制内部调动收支积极性,更主要的是在公共资源配置、社会财富及其福利在不同阶层与群体之间的公平分配。一定意义上讲,公共财政的杠杆作用是解决政治与经济双重问题,由此,公共财政改革也是政治体制与经济体制改革的有机结合体。在中国改革进入深水区的当今,必须把公共财政改革作为政治体制与经济体制改革的共同抓手,解决当前在工资收入、养老保障、福利待遇及公共产品享受等方面的问题。解决这些问题,既是避免国际普遍意义上存在的中等收入陷阱的基本途径,更是尽快实现中国梦,解决中国社会经济发展中特有问题的根本途径。从长远的观点看问题,因行业之间、群体之间分配不公所带来的社会问题,是影响中国特色社会主义快速发展的主要问题,这一问题是随着社会经济发展逐渐凸显出来的。在社会经济发展水平相对较低,公众收入偏低的时期,公共财政改革的首要任务是提高公共资源的配置效率,调动各级政府发展社会经济的积极性。当全社会整体进入中等收入阶段时,公务员、垄断行业、国有大型企业、公共事业单位与普通产业工人、蓝领群体之间的收入反差,逐渐演变为社会重要问题。此类问题必须通过公共财政体制改革的杠杆加以解决,包括扩大国民收入初次分配比重以提高普通劳动者的工资,调整国民收入二次分配结构以放缓高收入领域工资增长幅度,增加公共产品投入以使全体公众享受价格低廉的公共服务,逐步消除不同群体之间退休养老的不合理、不公平待遇,等等。

无论是市场本身,还是政府的其他调控手段,都无法真正解决行业之间、群体之间收入分配的不公平问题。公共财政才是调节国民收入分配真正意义上的杠杆,如何充分发挥公共财政的杠杆作用,打破传统的国民收入分配比重,是改善民生问题的基本途径。因此,公共财政改革就是要由传统的重视政府内部机制转向建立科学合理的国民收入分配体制。

二、体制内支出形式变化无法解决现实的收入分配困境

中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。从根本上讲,这为未来一定时期的财政体制改革奠定了基础。回顾改革开放以来的历次公共财政改革,主要集中在各级政府之间的收入与分配关系建立上,同时也为中国整体的经济体制改革做了应有的贡献。从计划经济向市场经济转轨,财政体制的改革不但没有回避,而且从某种意义上还是整个经济体制改革的突破口,起到了“财政体制改革要先走一步”的作用。改革开放30多年来,中国逐步探索公共财政改革的路径,先后于1983年、1984年两步“利改税”改革和1980年开始到20世纪90年代初“分灶吃饭”的财政体制的改革,一直到1994年“分税制”公共财政体制的改革。改革的方向是由高度集中的财权向统一领导、分级管理方向发展,最后向着“分税,分权,分征,分管”即分税制方向发展。正是因为中国不断地进行了财政体制改革,才使中国整体上顺利地建立了市场经济体制,从而使公共财政适应了市场经济要求,并推动了社会经济的纵深发展。

1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制,在中央和各省之间的财政分配关系方面,对大多数省份实行了“划分收支,分级包干”的预算管理体制,建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成,比例包干”的包干办法;1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制,以适应1984年两步“利改税”改革的需要;1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制,开始实行6种形式的财政包干,包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。公共财政的包干体制建立对于推动社会主义市场经济改革与发展产生了重大的积极作用。与以往历次财政体制改革不同,1994年的财政分税体制改革,是新中国成立以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。一是分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局,使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。二是中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快,同时中央在新增收入中所得份额也明显提高,形成了较为合理的纵向财力分配机制。三是形成了普遍补助格局,初步建立了过渡期转移支付办法,为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。

之所以说公共财政改革,是因为公共财政属于全体公众的财政,并非仅仅是政府的行政支出财政,作为全体公众的财政,其实质是力求建设能够体现公众福祉最大化的财政体制。从这一意义上讲,财政体制改革首要的是解决与财政分配密切相关的社会重大问题。就当前与未来而言,民生问题、公共福祉问题、公共产品的高成本供给等问题,是影响社会经济发展的根本问题,集中表现在不同群体之间的收入反差。这种反差形成了收入分配困境,可以概括为两个方面:一是城乡之间的收入反差。中国城乡差距长时间在3∶1以上的高位上运行,并没有呈现出如库兹涅茨曲线先高后低的演变态势。在库兹涅兹看来,城市化早期城乡收入差距会扩大到2到2.4倍,然后开始下降,如韩国在1994年消除了城乡差距,中国台湾省在1995年这一差距已经缩小到1.4倍以下。一般来说,城乡差距在1.5倍以下是最合理的,而我国大陆城乡差距在过去三十多年中最小时也只到达1.8倍左右,很快就升高到2倍以上,中国在过去十多年时间内都在3倍以上。自2006年以来,国家加大了对农村公共财政的投入力度,取消了各种税费,增加了对三农的补贴,构建了农村社会保障体系,但与中国社会经济发展的总体比较,其力度甚微,不能有效地遏制城乡差距的扩大。二是体制内外之间的反差。多年来,公务员及金融、电力、石化、航空、证券等领域的国有垄断企业员工收入与其他行业员工之间有很大的反差。体制内外之间的收入反差是民生问题、公共产品高成本供给等社会矛盾突出体现的根本原因。为什么多年来的财政体制改革虽然举措很大,并没有解决收入分配困境,而且矛盾逐渐突出,这是一个值得进一步思考的问题。

客观地讲,改革开放以来的公共财政体制改革在推动中国经济建设方面的绩效是非常显著的,但这种围绕体制内部收支形式变化的改革举措,无法解决当前及其未来城乡之间、不同阶层、不同群体之间分配不公的困境。可以说,真正意义上的公共财政体制改革,是调整不同利益群体的收入分配格局,并非仅仅是财政体制内部支出结构的调整,如果只在各级政府之间的收支形式上改革,所带来的绩效仅仅是不同政府之间对于收入效率的改变,却无法解释现实的社会政治问题。从理论上讲,公共财政是全体公众的财政,并非仅仅是政府的财政。如果把改革的目标集中在各级政府支出的体制内部,可以说其失去了公共财政意义与价值。从当前现实来分析,中国财政改革必须考虑公众福祉与社会公平。民生方面最大的问题其实质是国民收入分配问题,调整国民收入分配结构是解决民生问题的必由之路。例如,公务员、垄断行业群体与普通农民、产业工人之间,无论是在岗位工资,还是养老保障等方面,都有很大差距,很大程度上背离了社会主义分配原则。行业之间、群体之间分配是否公平合理,人力资源的流向趋势是最有说服力的证据,一个公务员岗位被成千上万人竞争确实是不正常的,而这种不正常的背后就是公共财政分配格局不合理,即国民收入分配向政府机关、垄断行业过于倾斜。

因此,无论是20世纪80年代的“包干制”改革,还是1994年开始的“分税制”改革,都无法解决不同群体之间现实的收入分配困境。实践证明,财政体制内部收支结构变动不可能改变传统的财政分配体制,只有建立公共财政体制才能彻底解决由国民收入分配结构失衡所造成的群体之间收入的两极分化。

三、二次分配内在的结构失衡是收入分配不公的主要因素

国民收入的二次分配,是指国民收入在初次分配的基础上,各收入主体之间通过各种渠道实现现金或实物转移的一种收入再次分配过程。通过国民收入的再分配,不直接参与物质生产的社会成员或集团,从参与初次分配的社会成员或集团那里获得收入。从根本上,再分配主要由政府调控机制起作用,政府进行必要的宏观管理和收入调节,是保持社会稳定、维护社会公正的基本机制。

国民收入二次分配的用途决定了其科学合理的内在结构。如何判断国民收入二次分配的合理性,由于各个国家、地区现实状况的不同,难以确定一个量化的比重,但人们可以从感性的方面判断当前中国国民收入二次分配的合理程度。根据相关研究与社会观察,在公众福祉并不高的情况下,一些公务员公款消费一桌饭菜花数万元,公款出国旅游,公车私用等现象泛滥。以2012年为例,全国政府部门人员因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费总额突破了9000亿元,几乎相当于2012年全年财政收入的10%。当年的教育经费占财政总支出的5.9%,科学技术总投入为3.6%,医疗卫生总投入为3.2%,社会保障与就业9.0%,国防支出为10.1%。从这些数据可以看出,政府预算成本的膨胀,使国民收入的二次分配结构极为不合理,三公经费占了二次分配总额10%,相对于当年国防建设投入的总和,基本上与教育经费、科学技术经费、医疗卫生事业经费三项总投入。我们假定,中国的三公消费控制在财政总支出的3%左右,将节省部分用于提高低收入阶层工资,按照2013年财政收入总额预计,可以让1亿左右的低收入阶层每年增加1万元收入。国民收入二次分配内在结构失衡的结果是,直接或间接地拉动了社会收入差距,提高了人们消费公共产品的相对成本。我们以读大学成本支出为例,作为低收入阶层者来说,供给一个大学生每年支出1万元,感觉非常困难,而当政府把从三公消费支出中节省下来的经费用于提高他们的收入,人们可以用这笔收入直接供给一个大学生,不再增加额外负担。

从国民收入二次分配理论支撑来看,其根本用途是满足非物质生产部门发展的需要、投入重点建设和保证国民经济按比例协调发展、建立社会保障体系的需要、建立社会后备基金的需要。这四个方面的内容并没有把各级政府的三公消费作为重点考虑的内容。然而,当各级政府的三公消费支出成为政府二次分配的主体支出时,无论是就国民收入二次分配理论而言,还是从现实状况来讲,都是值得深思的。当然,我们并非秉持完全消除三公消费的观点,而是考虑如何降低三公消费支出,根据企业、科学研究及其他方面的经验判断,各级政府的三公经费控制在财政收入2%~3%左右是相对合理的。

现实地讲,国民收入二次分配结构的失衡,在很大程度上影响了全社会的收入公平问题,而收入公平问题是当前民生问题的集中体现。如何调整二次分配的结构比重,是当前和未来相对长的时期面临的重大课题。一方面长期以来累积下来的支付高成本基数不可能一下子控制到位;另一方面,各级政府长期形成的大手大脚花钱惯性也是需要一定的时间,逐渐培养勤俭节约的意识。回过头来看分配公平问题,之所以等量劳动无法体现等量价值,是因为行业之间的分配不公并不符合广义上的效率优先理念。如果不考虑社会分工,不考虑现代社会的公共服务,就某一企业、某一公共单位来说,效率优先绝对是人们无可辩驳的。问题是整个社会似乎并非一个行业或单位那么简单,我们假定政府公务员与农业劳动者之间、电力工人与建筑工人之间、管理人员与业务人员之间等,其效率优先怎么界定。在现实中,只要你在公务员群体,就和一般的产业工人之间形成了不同收益阶层的群体。由此,一般意义上的效率优先在行业之间就根本无法体现,只有政府的宏观调节才是体现社会公平分配的基本手段。是否可以考虑公共资源在行业之间平均分配,再考虑行业内部的效率优先,如果宏观上已经形成了不同的收入群体,社会不公问题是无法避免的。

四、长远战略:公共财政改革必须与国家战略有机结合

分配不公是公共财政改革面临的重要问题,中国财政改革如何找到体现公平分配,以及与社会经济发展步调一致的路子,必须从战略上考虑财政分配与国家政治、社会发展战略有机结合。任何事物的发展必须确立长远战略,否则,就会处于头痛医头、脚痛医脚的盲从活动中不能超然,公共财政改革亦然。那么,基于分配视角下中国的公共财政改革,究竟如何确立能够持续推动社会经济发展的长远战略。从国内外实践来分析,应当体现在下列方面。

首先,公共财政改革必须与国家的政治战略有机结合。公共财政与国家政治战略、民主政治是国家的生命线。没有与之相配套的公共财政,国家机器就无法运转。但是,获取财政收入并不是一件轻而易举的事。在古今中外历史上,不乏由财政危机引发经济、社会、甚至政治危机的事例。因此,如何安排公共财政收支体制与管理机制,对于任何国家政府都是一大挑战。从国家政治战略选择的公共财政收支体制与机制,必须与国家长远战略有机结合。例如,假定我们在20年前能够认识到中国在国际上有当今的政治地位,在国内政治体制改革、民生工程、民主政治等成为主流时,公共财政收支体系可能会有更加好的环境。因此,在安排公共财政改革的长远战略时,必须与政治战略相对接。

其次,公共财政改革必须与社会发展战略有机结合。纵观当前中国社会发展战略,尽管项目繁多,表现各异。但从总体上看,无非是“事”和“钱”两个方面。前者主要涉及行政管理体制,后者主要指财税管理体制。故而,实际面临着从“事”入手由“钱”保障来实现社会经济发展战略。不过,相对于社会经济发展中各级政府之间和各个政府部门之间的权力归属和利益分配关系而言,有关“事”的方面即行政管理体制的调整,对社会经济发展的触动是直接的、正面的。有关“钱”的方面即财税管理体制的调整,对社会经济发展的触动则是间接的、迂回的。表面上看,前者实施的难度较大,遇到的阻力因素较多。后者实施的难度和阻力,通常会弱于前者。但实际上后者可能起着关键因素,正确的发展战略要有合理的资源配置做保障。以财税体制改革为突破口,顺势而上,有助于政治体制改革,实现社会经济发展的调整目标,进而推动社会体制的全面发展。由此,公共财政改革如何与社会经济发展战略有机结合,是任何时期都必须研究的重点课题。

再次,公共财政改革必须与政府成本、政府绩效考核有机结合。多年来,为什么社会公众对于公款吃喝等问题深恶痛绝,十八大以来各级党委、政府花了很大的精力,虽说吃喝风有了遏制,但一点不敢放松。根本原因不在吃喝本身,而是公共财政分配给那些体制内各部门的经费相对多了,可以归结为预算不准确,或者预算外收入过多。当手中有钱的时候,一旦想花,漏洞永远存在,即使人们尽其所能弥补漏洞。另外,公共财政在监督考核政府购买公共服务绩效的同时,还应当在宏观上考核财政支出与政府绩效问题。传统体制下的政府成本与绩效考核的软约束,是公共财政在国民收入分配中向政府预算倾斜的根源。政府机关希望可以支配的资金越多越好,无论是零基预算还是其他预算方式,很难做到严格控制。这样,宽泛的预算造成花钱的大手大脚,政府预算成本越来越膨胀,相对绩效越来越低下。公共财政改革只有把政府预算成本与绩效有机结合,政府机关才能在考虑绩效与成本的前提下节省预算支出。

五、短期对策:公共财政改革必须把公平分配放在首位

从现实出发,应对公平分配问题,中国公共财政改革的关键是如何打破传统体制下的国民收入分配思维。既要考虑国民收入初次、再次及多次分配比重,更要调整国民收入分配的内在结构,力求不同群体之间的收入、福利待遇、养老保障相对公平。

(一)调整国民收入分配结构,缩小不同群体之间收入差距

如何公平享受全社会劳动成果,是化解或消除社会矛盾的主要途径。就目前中国的基尼系数看,公务员、垄断部门等高收入群体与普通劳动者之间的差距形成了国民收入分配的裂痕。有关资料表明,中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5∶1扩大到目前的接近13∶1;城乡居民收入差距由1998年的2.52∶1,扩大到2012年的3.13∶1。在全国所有人口中,收入最高的10%群体和收入最低的10%群体之间的差距,已经从1988年的7.3倍上升到目前的23倍。追溯人类历史,最大、最激烈的社会矛盾莫过于民生问题,而当今的民生问题主要是不同群体之间的收入差距,这种收入差距不仅体现在公开的账面上,而且更大的差距还是隐性的。例如,政府机关、垄断行业不同程度地享受着相对丰厚的住房补贴,甚至于一些行业、部门的住房是公共资金支付,经过几年以后转化为个人全部产权的财产。据悉,北京市的一些公务员在二环路附近购买商品房的价格是每平方米5000元,而普通职工则要每平方米5万元,像这样的隐性收入普通劳动者一辈子也积蓄不来。这种不公平、不合理的收入反差,完全是公共财政在国民收入分配上的弊端。包括公务员、垄断行业在内的高收入、高福利待遇、高养老保障等待遇,与普通公众之间拉开了贫富悬殊的距离。从长远来看,这一重大现实问题是影响社会稳定、经济持续发展、实现中国梦的桎梏。所以,在短期内解决收入差距的对策,应对考虑通过调整国民收入分配结构来解决。

(二)短期内公共财政改革必须考虑调节收入分配

既然最低工资标准等手段不能从根本上弥合现实的群体之间收入裂痕,就应当寻求切实可行的途径纠正不同群体之间的收入差距问题,在理论上讲就是要兑现等量劳动享受等量劳动成果,而要做到等量劳动享受等量的社会劳动成果,就必须考虑社会不同利益群体之间的公平分配。一般地讲,判断收入是否公平有两个标准:其一是同一种岗位之间的标准。亚当斯的公平理论认为员工首先思考自己收入与付出的比率,然后将自己的“收入—付出”比与相关他人的“收入—付出”比进行比较。其基本模型是,OA/IA=OB/IB,式中OA为自己的收入,IA为自己的付出;OB为他人的收入,IB为他人的付出,这一理论可以判断同岗位收入是否公平。其二是不同岗位、不同行业之间判断标准,可以用市场行情判断,即通过人力资源流向判断。当人力资源流向出现明显的偏差时,说明市场在本领域已经失灵,此时政府必须行使调控职能来解决问题。出现同一岗位分配不公平时,应当由本组织考虑解决。当前中国在收入分配上反映出的严重不公平问题,是行业之间的不公平,从根本上讲是国民收入分配结构失衡,必须由政府宏观调控解决,而直接行使这一职能的是公共财政。由于调整国民收入分配的直接杠杆是公共财政,因此,必须通过公共财政改革以调整国民收入分配,从而通过架构相对合理的国民收入分配格局,调整不同群体之间的收入结构,弥合不同群体之间的收入裂痕。操作途径是,增加国民收入初次分配比重以提高普通劳动者收入,梳理国民收入再分配内在结构以消除政府、垄断行业预算外收入,建立严格的预算支出机制,并增加公共产品与公共服务支出,彻底打破现行的养老保障体系,建立全体公众平等的养老保障体制。

(三)公共财政改革应考虑增加国民收入初次分配比重

当前行业分配不公平的问题,在理论上可以概括为国民收入三次分配不合理所导致的公共资源流向不合理。可以从两个渠道梳理:一是财政的体制性弊端是形成现有收入分配不公的根本原因。初次分配过于“亲资本”、“弱劳动”,二次分配中存在负福利效应和政府职能的错位。同时,劳动力市场不完善,劳资集体谈判制度缺失,劳动力价值被严重低估。另外,经济社会管理体制中存在的问题也导致分配不公,如相关制度安排的不完善导致行业、城乡差距,非法非正常收入、行业垄断及权力寻租行为的存在也加剧了收入差距。此外,我国的经济发展方式不合理、二元经济结构的存在和产业结构有待升级也是造成收入差距的原因。二是国民收入分配现实无形中贬低了人力资本价值。生产决定分配,不同的所有制关系决定不同的收入分配制度,只有在生产资料社会占有的基础上,才能形成按劳分配为主体的分配关系。城乡差异扩大、地区不平衡加剧、行业垄断、腐败、公共产品供应不均、再分配措施落后等等,都加剧了收入差距扩大,但这些不是主要原因。收入差距扩大的主要原因还在于初次分配不公,而初次分配的核心问题在于劳动收入与资本收入的关系,这涉及生产关系和财产关系问题。显然,财政体制改革的关键不在于体制内部中央与地方的分配比例问题,而是如何打破传统的收入分配格局,以科学合理地调整城乡之间、行业之间、不同群体之间的收入比重。由此,作为公共财政改革短期内必须解决的问题,是如何增加国民收入分配中的初次分配比重。

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本文责编:郑雷
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