贾康:关于防范和化解地方债风险

——在博智宏观论坛上的发言(2023.10.25)
选择字号:   本文共阅读 4720 次 更新时间:2023-11-04 11:14

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贾康 (进入专栏)  

我想分几个层次谈谈关于防范和化解地方债风险的基本认识。

第一个层次,中国现在主要是由于地方隐性债的风险问题,才使所谓地方债问题的热度有如此之高。如果不讲隐性债务,我不觉得有多么突出的风险问题。但是在具体管理上要讨论的就太多了。顺便说一下,比如现在大家都关注的地方专项债,这是阳光化的部分,它的比重迅速上升,我觉得是合乎逻辑的。因为地方专项债期限可以是3-30年,其实是与中央特别国债对应的地方层次的特别债。我国30年期公债第一次发行是在1998年,朱镕基同志当时下决心,除了长期建设国债,还发行专项债,不计入赤字,30年还本,到现在还不用还。那个时候的2700亿元是天文数字,现在的2700亿元则已是小菜一碟。在地方层面,如果能够以30年覆盖的时间段,可对应一些现金流很弱的项目,对于以后整个通盘统筹贯彻发展战略所提供的功能作用空间是多么可观!具体的项目选择,我完全不同意“找不到合适项目”的说法,好的有效投资项目俯拾皆是。有效投资,在30年的眼界里面来考虑,要做的事情是做不完的,现在应该是尽量凝聚共识落到在本辖区要做什么的具体方案上。至于项目的效益,除了财务上的成本效益分析方法之外,其实还有一个很难、但又必须关注的视角,就是项目的所谓“正的外部性”,即综合绩效考量。最典型的案例就是青藏铁路,上一轮的扩张期间终于下决心把它建成了,然而到现在为止,收回投资遥遥无期,可能运营成本的全覆盖都是问题,但是它对于整个国家长治久安的意义,才是现在以及未来绩效必须考虑的第一位的问题。再比如川藏铁路什么时候可以考虑启动建设?是同样的道理。各地方层面,都有一些类似这样的事情,主要是瞻前顾后、协同权衡、循序渐进掌握的举债用债问题。

第二个层次,要化解地方隐性债务风险,先要做一下直观分析:它的形成路径,至少是四个方面。

一是之前承认发挥了重要作用,但后来隐性债务风险越积累越多而成为威胁的数量众多的地方融资平台。中央早已经明确,《预算法》修订后地方债“开明渠堵暗沟”,堵的主要就是这边的暗沟。这些融资平台城投公司要做市场化转制,但现在仍然可能存在着一些暗度陈仓而形成新的地方隐性债务的情况。在不同的地方辖区,到底有多大规模的风险积累,现在确实没有权威数据,但这至少是来源之一。

二是前些年作为创新重点,现在落入低潮、但是对其创新大方向不能否定的PPP(政府和社会资本合作)。PPP相关问题一个最典型的说法是“明股实债”,那就变成地方隐性债了。

三是前面三年大疫的种种压力之下,地方饥不择路、在很短的时间内要设检测亭、建方舱,投入规模巨大,于是地方政府到处跟企业说,你先替我垫着钱,以后一定得还你。然而等到防控政策突然急转,很多方舱建了不用或者建了一半就烂尾了,那么多检测亭也没什么用途了,据说2000块钱一个拍卖也没人要,形成一大堆烂账,到现在不少就以隐性债状态存在着。

四是说了多年的违规担保。各个地方情况也不一样。有比较正规的政府担保函,有的是人大出具的,有的不一定有非常严格的文字依据,但是真正出了事以后,政府难逃干系。过去审计做这方面调查的时候,专门描述过。

第三个层次,认清上述这些地方隐性债务形成的原因,这是应当看重的“ 对病下药”的前提性认识。总体来说,过去融资平台隐性债务“潜规则强行替代明规则”,还是制度方面的原因为主。1994年分税制以后,中央和省代表的地方之间的分税制基本框架维系下来了,但省以下,从来就没真正进入分税制,是我们知道一定弊病丛生的分成制,在一些困难的地方和基层,干脆就是包干制,说是一定三年不变,总是不可能不变,来来回回讨价还价,复杂易变。地方层次的高端,有更多的弹性空间去要求低端服从财力重心上移而事权职责重心下移的安排,必然带来的就是基层财政困难,以及省以下要做的事情靠隐性负债得到财力支持,还有不得已越来越多形成类似政企合谋的抬高地价的土地批租环节的短期行为。

坦率地说,现在对制度方面的认识很不清晰。一些有影响的人士甚至直接就抨击分税制,我觉得这完全是把板子打错了地方。如果否定分税制,那么出路何在?我们过去把所有可能的出路都探讨过,只有分税制才能适应邓小平同志南巡后确立的社会主义市场经济目标模式。现在有人简单生硬地说分税制造成中央的集权过度,但按照比例来说,看美国和日本,中央层级财力比我们集中程度还高,为什么没有人抨击他们集权过度?到底怎么认识分税制的制度结构方面的问题,这其实是个大是大非的问题。制度因素造成的隐性负债,我愿意把它表述为:省以下没有真正进入分税制,是最主要的地方非规范形成隐性负债的相关原因。当然也有管理上的原因,而有些事情看起来是管理,后面跟制度又有不解之缘。省以下具体的财政分配管理方面,如果没有一个很清晰的事权划分和可以预期的未来财力分配阳光化运行的前景,各种各样的积极性和注意力不会落在真正的系统性提高管理水平上面。当然还有人员素质的问题,要做现代治理,很多相关的干部和技术人员的培育我们也不到位。

第四个层次,说说基本对策思路。我的看法,在大思路上可表述为16个字:“标本兼治、治本为上,疏堵结合、堵不如疏”。

标本兼治、治本为上比较容易理解。我前面强调的“治本”,是要先解决跟市场经济匹配的分税制到底怎么横向到边、纵向到底把它落实下来的问题,这样才能去对接我们希望的可持续高质量发展和长治久安。要在省以下进一步解决问题,必须坚持把扁平化道路走通,有铺垫的是已经把乡镇一级不看作是实体层级而搞“乡财县管”;另外,浙江经验的“省直管县”,文件明确要求全国推开,现在还只是各地试点(大都没再推开)。目标应是省、市、县三级中,靠下面的市和县,如果行政不同级首先变成财政同级,变成省直管县的财政机制后,有了扁平化的中央、省、市县三级框架,省以下深化分税制改革可以马上柳暗花明。基本原则上讲,法律形式上应该是各级人大(最高权力机构)通过白纸黑字的文本确立各级政府事权(职责)——近年财政已经陆续有了这方面的多份文件,所谓财政事权实际上就是政府事权,其划分起始时可以文件作为基本依据。如果规范化地把事权一览表确定下来,三个层级就有实行分税制很好的基础了:每一级政权对应一级事权,共同承担的事权在支出责任方面又有操作清单,一级政权、一级事权、一级财权,接下来的关键就是一级税基,这就要对应于地方税体系建设(这是一个慢变量,现在我国地方税体系基本看不出形态来,离任务目标还有相当大的距离)。一级税基之后,各有一级产权、一级举债权,再落到财政运行载体的一级预算形式上。这样是三级预算。(债权现在实际是分中央和地方两级,地方一级由省带着把市县和下面的基层拉上,但以后也不排除更规范的时候,市县层级为什么不能自己仿照省级来进入阳光化举债过程?)

这样说全了是:“三级框架中,每一级政权,有一级事权、一级财权、一级税基、一级产权、一级举债权、一级预算,后面配上中央、省两级自上而下的转移支付,再配上辅助性的横向转移支付”。“治本”的远景达到的境界,是“事权和财权相顺应,事权和财力相匹配”,包括最欠发达的地方,也可以是政府有财力来履行职能。

另外,治本方面,还应该有地方融资平台怎么完成转型整改?以及中国以后一定要探讨的是怎样把PPP机制更好地规范——从明股实债来看,其实我们过去已经有制度框架来配套解决,就是建立类固定资产收益交易平台。PPP热潮的时候,天津、上海各自成立了金融资产交易平台,时间只相隔一天。当时我参加了上海的现场会,明确地知道这就是与PPP机制匹配的,以后股权进入和退出有规范的通道,就不用再考虑明股实债了。这些事情都是治本方面的制度建设。

疏堵结合、堵不如疏,当然是跟上述治标治本结合呼应着来的。该堵的要堵,而长远来看更好的“堵”是“疏”,运用大禹治水的古老智慧。我前面说到的PPP怎样防范明股实债就是例子,“堵”当然是相关制度文本上要明确具有法规效力的禁止条款;“疏”的方面,如果开了那个规范化通道,很多矛盾自然而然就化解了。我国已有经验表明,《预算法》修订经过艰难的四轮,最后大家达到的是很好的制度规则进步,开明渠、堵暗沟,就是疏堵结合,明渠开了以后,路可能越走越宽,规范的形式才能对接到长治久安。

治本的同时治标,从当下的方法来看,是在发展中“用时间换空间”。有些地方出现违约了,市场上有紧张情绪的时候其实也相对容易化解。前不久据说遵义城投要违约,几天之后传来消息,经过协调,本金展期,利息照付,马上就风平浪静。前些年,云南路桥公司也有过这么一回,也曾让大家有点人心惶惶,但是经过协调之后,也是用这个办法平息事态。我们还有这类措施的使用空间,在类似其他的不少场合可以用。在来不及让慢变量更多起作用、治本还有很长等待期的情况下,我们也可以变现一些资产。像在贵州,前些年的举债不能全否定,贵州的超常规发展与举债是有内在逻辑对接的,而化解它现在的债务压力,除了遵义城投的办法之外,如果情势危急,还可以卖一部分茅台股份。按他们现在的空间,再卖多少轮都是可以设计的。这只是举一个例子,各个地方怎么变现,还得具体设计。

另外,可适当宽松地用专项债来过渡。其实现在专项债已经在过渡了,以专项债名义现在可以名正言顺地把钱发到地方政府手上,往往实际上先解决维持它运转的火烧眉毛的问题,因为不补窟窿就没办法运转。但是随着我们经济回暖,以后腾挪空间展开,过渡的作用不会像现在这么大,但得承认这种过渡的意义。

加强监管方面也得起点震慑作用,每一轮在加强监管的时候,都得有点问责制的案例,看看有关部门怎么管。当年温总理有总体温和的行事作风,还拉出铁本来杀一儆百。当然一刀切下去,有的地方切的是尾巴,有的地方切的是脑袋,但往往这一刀当时总得切。对于如何配合着适当约束,在过渡过程中怎么掌握加强监管的火候,其实我们也有可总结的经验。已经展开的只做不说的以债化债,名称叫做特殊再融资债券,其具体的设计也要讲科学,要精细化。

对于发展中化解风险的过程,我们要有点期待。毕竟现在的总体趋势是或快或慢地复苏。越复苏,地方财力紧张的缓解越有可能性,只要速度往上走,在中国流转税是主要收入来源的情况下,地方政府,无论辖区内企业赚钱不赚钱、亏损还是盈利,税收方面就有可用的资金收入。这个过程类似于前面说到的发展中以时间换空间,都可以结合在标本兼治的相关要素和操作方案里面考虑。

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