林喆:官员财产申报制度建立的难点及对策

选择字号:   本文共阅读 784 次 更新时间:2009-08-03 13:23:39

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林喆  

  

  中共十七届四中全会将在今年9月召开,有分析认为,四中全会将在社会最期待处作出新的制度性安排,比如确立官员财产申报制度,以利于铲除腐败。众所周知,官员财产申报制度是民主政治的机制之一,当今世界各国普遍实行,被认为是行之有效的反腐败“阳光方案”。我国的官员财产申报制度从1988年立法动议至今,虽然民间的呼声日渐高涨,却仍然没有得到有效的推动与落实。如今,官员财产申报制度已经成为重要的公共议题,引起了广泛的社会关注。不少专家在围绕这一制度的配套条件、制度创制、实施难点等各方面建言献策。尽管财产申报制度在中国面临巨大阻力,但官员财产申报制度及其理念是民主政治发展的必然,是权力接受社会监督的必然。对政府公职人员来讲,向公众公布个人财产并遵守相关的财务规定是其必须履行的政治伦理要求,也是其成为公众人物所必然要承担的政治责任。

  

  现状:预防腐败的制度反而成为贪官“廉洁”的证明

  

  在中外历史上,统治者在反腐败的过程中积累了正反两方面的诸多经验,曾出现过的反腐败的实践模式(即样式,或严格地称之为“措施”),大致可以归结为四种模式:重法促廉、低薪(俸)清廉、高薪养廉、以法导廉。以法导廉是现代社会所普遍运用的一种模式。它是一种运用法的手段,在社会内部形成以法制为主要手段的多层次监督机制的反腐倡廉的理论和措施。它与重法促廉模式的主要区别在于:它强调法在社会各种治廉手段中的主导地位,力图以法制为中心建立不同层面的权力制约机制,形成一种内在的权力制约机制;重法促廉也将法制视为治廉的主要社会控制手段,但是它更注重法的惩治功能,强调唯有以严刑酷法才能保证官吏的清明廉正。

  以法导廉模式强调,在社会结构中必须形成一种内在的以法律为主导的制约机制,使公职权力在其运行的一些重要环节上受到应有的制约。

  从一些国家或地区以法导廉的经验来看,所采用的方式(制度、措施、法规)在形式和内容上有许多相似之处。其共同特点是:

  第一,具有较为完善的廉政立法,有一部或多部防止公职人员贪污受贿,或以贪污受贿为重点的法律文件。

  各国或各地区的法律文件从不同的角度对公务人员在执行公务或日常工作交往及社会、经济活动中的行为作了严格的限制,其中最重要的规定涉及到以下五个方面:

  一是关于公务人员接受礼品限额的规定;

  二是关于公务人员从事第二职业的规定;

  三是关于公务人员财产申报制度的规定;

  四是关于公务人员公职活动中回避亲属关系的规定;

  五是关于公务人员违法行为法律责任的规定。

  第二,建立起一整套严格的考试或考核制度。

  公务人员的聘用及其晋升必须经过严格的考试或考核,使一批优秀的人才进入政府部门,保证国家机关内部的纯洁,这几乎成为大多数国家的共识。

  第三,建立一整套专门行使或兼有廉政职权的反腐组织及制度。

  就各种规定来看,公务人员财产申报制度的规定对于防范腐败具有特别重要的意义。公务人员一年一度的财产申报制度使得任何借助权力而获得的不当收益,在审查中因与正常收益相去甚远而暴露无遗。也就是说,这是一项易于发现问题的制约机制。正是这样,大多数国家对于公务人员财产申报制度有着明确而严格的规定。

  那么,我国有没有这项制度呢?

  严格地说,我国目前没有真正意义上的官员财产申报制度,而只有干部收入申报制度。中共中央办公厅、国务院办公厅1995年颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(中办发〔1995〕8号)只有7条,其对象为镇、县直各单位的副科级以上领导干部。其中第3条规定了申报人必须申报各项收入的范围包括工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得等和其他合法收入;它对于申报人不申报或者不如实申报收入行为的处罚也很轻,只规定:“由所在党组织责令其申报、改正,县纪委(监察局)视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。”

  与国外一些国家的相关法律相比,且不说我国的这一收入申报制度的规定显得过于简单,而且即便是如此简单的制度,也未能得到认真的执行。

  理应最能发挥作用的干部收入申报制度就像是预防腐败的“紧箍咒”或拦洪堤坝,它使得任何借助权力而获得的不当收益,在审查中因与正常收益相去甚远而很快暴露;也就是说,这本该是最能发现问题的一项制度。设立干部收入申报制度的目的是发现权力运作过程中的问题,而权力只有在阳光下运作才能发现问题。权力在阳光下运作意味着权力操作的整个过程(包括各个环节)都展现在世人面前。在公示后,任何明显高于应有收入数额的财产都会引发猜疑,任何明显瞒报或虚报收入的申报资料都有可能遭到知情人的举报。在阳光下,权力的运行过程没有暗箱和阴影,隐瞒和虚报没有立足之地,这也是为腐败分子最感害怕的环节。

  这些年来的实践表明,几乎没有一起重大的腐败犯罪案件是通过这项制度发现的。胡长清、成克杰、陈良宇、刘治华、李金宝、郑筱萸等贪官动辄百千万的贪腐数字,既没有在收入申报制度中被发现,也不是通过考核制度而暴露的。其他如黑龙江省原政协主席韩桂芝受贿702万,四川省犍为县原县委书记田玉飞受贿1859万,河南省交通厅原厅长石发亮受贿1900万,北京市交通局原副局长毕玉玺受贿1004万,国家药监局原局长郑筱萸涉嫌收受财物约649万余元,重庆巫山县交通局原局长晏大彬涉嫌受贿2226万元,湖南郴州市原市纪委书记曾锦春涉案金额6800万元,苏州市原副市长姜人杰受贿1亿多元,海南文昌市原市委书记谢明中藏在广东化州老家的19个密码箱内的现金2500余万元,这些在法庭上被确认的钱财也没有一项是通过收入申报制度发现的。他们的败露或者是因群众的举报,或者是由他案牵出,或者是中央在巡视中发现。

  《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》第7条有“县纪委(监察局)负责对本制度执行情况进行监督检查”的硬性规定,然而,我们很怀疑,十多年来各级纪委或监察部门是否质问过那些只报工资收入而隐瞒其他收入的干部,是否认真地审查过干部历年的申报表,并对不实者做过处罚。

  从逻辑上讲,发现不了问题的制度本身一定存在着严重的缺陷。制约或预防制度发挥不了应有的作用,它一定存在着某种抑制作用发挥的机制或阻碍。

  那么,问题出在何处?

  少了三个关键环节:对于申报结果的公示,对于申报内容的审查,以及对于谎报、瞒报行为的惩治。

  这就是说,严格意义上的官员财产申报制度有三个重要特点或环节:一是具有公示环节,二是对于申报内容进行审查的环节,三是对于谎报、瞒报行为进行惩治的环节,一些国家(如韩国)甚至专门设立了瞒报罪。

  我们没有这些环节,当然无法依靠这一制度发现问题,防范腐败。

  还有一项制度———年终考核制度在程序的设计方面也存在着重大的缺陷,存在的问题也不少。就考核制度来讲,目前在许多地方,如此现象已成惯例:考核前,一次特别安排的游乐活动或会餐,往往起到“堵嘴”、增进友情,使积压了一年或多年的问题化解的作用;考核中,只有被考核人滔滔不绝的“摆功”,没有提问,没有质询;某些上级领导“坐镇”帮助下级干部过关的引导性讲话(之所以如此,在于前者不久将被后者考核),与考核者(群众)的鸦雀无声形成鲜明的对照。

  

  难点:因为涉及到制度设计者本身的利益

  

  探究这项制度在当初设计时为何没有考虑到结果公示等环节的原因,在于,一是对干部诚实信用失缺的严重程度估计不足。人们以为制度一旦建立,所有的干部就会如实申报收入情况,而事实上,很长一段时期以来我们的一些干部讲大话、空话、假话,不诚实,对民众许诺后不兑现承诺,没有信用,并不少见。估计不足自然导致防范措施的失缺。比如一旦出现谎报,如何处罚、追究之,没有具体的措施。既然没有这一环节严格制度的设计,年年谎报、瞒报、漏报,就会成为干部队伍中的一种普遍现象。

  二是对监督主体认识不清,设立该制度的目的只是为上级部门掌控。由上级组织掌握官员的财产收入情况,与考核的结果只是给上级领导而非是给民众掌握一样,都不是给最主要的监督主体(人民群众)看的。这是制度设计的价值取向问题:制度设计到底是为了发现问题,还是做做样子。后者的价值取向一旦确定,就必然会有环节上的缺乏。

  三是没有建立全民信用卡制度,由此加大了干部财产转移、瞒报的可能性,并削弱了银行的监控作用。

  四是对收入申报结果公示可能带来的消极面的担心:官员的高收入与普通群众低收入的强烈反差易导致社会的不安定。担忧的结果是,并没有对公示环节进行精心设计,而是干脆取消了公示环节。

  五是制度设计涉及到制度设计者本身的利益。很少有官员愿意将自己的财产“隐私”进行曝光,特别是在领导干部从事“第二职业”、收礼,及追逐职位、职称、学位、荣誉成风的情况下。有很多隐性收入的干部不愿意申报和被公示。

  少了内容审查和结果公示这些环节,使得民主过程变得不彻底,而徒有一半形式。这就是“半截子民主”。由于不如实公示,申报的结果到底有多少真实没人知晓。这就出现了一个人为设置的盲区,使得干部收入申报这项本该发现问题、预防腐败的制度,成为不透明的和缺失必要环节的暗箱操作制度。如此,长期以来,隐瞒和虚报收入,蒙混过关,成为这项制度实践的必然结果。

  

  对策:完善现有的干部收入申报规定

  

  鉴于目前建立我国制定财产申报法的条件还不具备最基本的条件(如尚未实行全民信用卡制度),在真正意义上的财产申报法出台之前,我们可以充分利用已有的制度资源,通过增加环节来完善现有的干部收入申报规定。

  具体地说,申报对象可以逐步扩大到所有的国家工作人员及其家属。就国家工作人员来讲,除了对他们进行任职、离任时的审计外,还应要求他们在任职前、任期间、离任时对自己和家庭的财产进行如实申报,其申报范围可依具体申报对象的工作性质及其重要程度作不同的规定,其具体操作除了各级纪检监察机关外,可逐步交由银行执行或监督。

  可以增加三个环节:一是审核环节,即审查核对环节,通过检查核实申报内容;二是公示环节,申报结果的公示范围可以视条件的成熟程度而逐步扩大,可以先做到同级公示,即在班子内或同级干部中公开,由人大产生的干部的收入申报在人大中公示;这里不应有“秘密申报”部分,也即不应有暗箱操作部分;三是追究环节,根据检查结果,对于不如实申报收入,或瞒报、漏报、谎报者做出严肃处理,给予党纪、政纪处分;对于多次谎报者应免去其领导职务;四是信用记录环节,对于是否如实申报的情况应记录在案。建议各单位纪检监部门有必要对现任干部任职以来历次收入申报记录进行一次大检查,使检查结果进入干部信用档案(所以必须先建立干部信用档案),以供组织部门任免干部时参考。

  总之,干部收入申报应在阳光下运行。在条件成熟之时出台已呼唤了十多年的《反腐败法》,并专设章节对于官员财产申报作出明确而完善的规定。

  就年终考核制度的完善来讲,可增加两个环节:一是考核者质询环节,让群众有提问、批评、充分说话的机会,去除上级主管干部引导性讲话的环节;后者可以旁听,但没有讲话施加压力的机会;二是公示环节,考核结果如实公示,对于考核不合格却仍在岗位上任职者,组织部门应将其理由向考核者作出必要的公开说明。

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文章来源:南方都市报评论周刊

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