林喆:强制拆迁与“公共利益”

选择字号:   本文共阅读 4352 次 更新时间:2005-02-14 12:49:48

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林喆  

  

  如果一部法律文件的存在及其实施带来的是大量的侵权现象,如果它的存在使得某些违宪行为得以在“合法”的形式下进行,且使得许多人因此而陷于困境,特别是对宪法的权威和社会稳定构成一种威胁的话,那么其存在的合理性,或说它的合宪性就应当引起我们的思索。

  

  2003年,南京市民翁彪的自杀身亡和安徽农民朱正亮的天安门自焚事件震动了全国。我在搜狐网站看到童大焕先生写的一篇文章,他称,他们“以异常惨烈的表达方式掀开了野蛮拆迁的盖子。借拆迁和征地之名剥夺民众财产利益,成为许多地方政府的生财之道和一些官商的暴富捷径。”

  

  国内某些地区野蛮拆迁或借拆迁和征地之名剥夺民众财产利益的问题,?正越来越引起国内外媒体,及从中央政府到学术理论界学者们的密切关注。这里暂且不谈强制拆迁和征地这一类行为背后的种种黑幕,我们先确定它们真是出自“公共利益的需要”,然后再来讨论应当怎样看待这类行为。

  

  就理论上说,它涉及到三个重要问题:

  

  (一)公民个人合法的私有财产是否应当得到政府的尊重?

  

  对这一问题的回答自然是肯定的。

  

  从宪法上说,公民个人合法的私有财产应当得到政府的尊重。新中国成立以来我国修宪多次,各部宪法都把房屋所有权作为公民私人财产的重要内容。

  

  新中国第一部宪法(“五四宪法”)第8—12条分别规定了农民的土地所有权和其他生产资料所有权、手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权、资本家的生产资料所有权和其他资本所有权,以及公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权及私有财产的继承权,并强调它们受到国家的依法保护。后来,在特定历史条件下受错误思想指导产生的“七五宪法”,在大范围缩小包括社会权在内的公民基本权利之时,在公民财产权中只留下“少量的自留地和家庭副业”经营权,牧区“少量的自留畜”所有权,及“劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。这一做法在“七八宪法”和“八二宪法”中逐渐得到纠正。改革开放以来,随着社会主义市场经济的建立和相伴随的几次修宪,以及立法速度的加快,我国宪法法律所规定的财产权的内容已变得十分丰富,其范围也越来越宽泛。

  

  去年全国人大十届二次会议将宪法第十三条修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这是私有财产保护更为明晰的入宪,它表达了宪法对个人利益的尊重。它为公民保护自己合法的私有财产,防止国家(主要是地方政府)权力的侵害提供了有力的宪法武器,它对于提高地方政府对公民合法的私有财产的尊重和保护具有重要的意义。

  

  私有财产应当受到保护的理由在于,财产权是一个人人格的重要组成部分,是个人在社会中生存和发展的重要条件。关注、尊重、平等对待和保护社会中一切成员的人格安全和财产安全,是现代法治社会的基本要求,也是国际社会人权理论的重要内容。西方民主制国家对于作为最基本人权的财产权的保护,有着严格的规定,对它的没收或征收必须经过专门的司法程序。

  

  (二)当政府为了“公共利益”而必须以牺牲公民个人利益为代价时,“公共利益”能否成为牺牲公民个人利益的理由?换句话说,当个人合法的利益与公共利益发生冲突时,在二者之间是否存在着一种优先的利益?

  

  回答是:不存在。

  

  那种认为个人的需要和利益应该具有道德优先权,比社会的需要和利益更为重要的观点是错误的,实际上公民或个人没有优先于社会的特权,个人的需要和利益并不比社会的需要和利益更为重要。各种权利及其主体在道德价位上是平等的。法律对老人、儿童和残疾人的权利予以特别保护的原因在于,他们的自我保护能力较弱,其权利更易于受到伤害,而不是因为这些权利具有更高的道德价值。同样,社会的需要和利益也没有在道德上优先于个人的特权。在一些时候个人利益为公共利益让道,是在于,从长远利益来看,这种公共利益已将个人利益包括于其中了。

  

  然而在实践中,政府协调各种权利冲突的依据,常常不是源自对何种权利的道德价值更高的判断,而是出自对利弊的权衡。正是这样,那些宣称已将个人利益包含于其中的“公共利益”就需要证成其真实性,即证明这些涉及到公民法定权利的决策、方案、措施是代表广泛的民意的。检验的方法便是看它们是否事先已经广泛地征求过利益相关人的意见,是否已经通过特定途径使其意图、过程和结果做到家喻户晓了。现代民主制国家所设立的严格的听证会程序,便是听取各方面的意见,获得民众真实态度的重要的民主制度,它对保障公民在国家生活中的民意表达,扩大公民有序的政治参与,促使决策制度的民主化和科学化具有重要意义。

  

  旧城改造、危房拆除的决策,关系到民众的切身利益,理当鼓励公民积极参与和广泛地征求利益相关人的意见,而不是将他们拒之门外,或者将这一决策视为是地方政府与开发商两方面的事,更不能片面地站在开发商的立场上无视公民的权利保护。这里,任何一方的妥协都必须通过协商。换言之,在各种利益冲突之处,应当建立一种良性的协商制度和协调机制。

  

  值得指出的是,对于那些无视民意、不走民主程序、侵犯公民合法权利的行为,公民有说“不”,有保护自身合法权利、拒绝被强制执行的权利。

  

  一些地方强制拆迁中所表现出的专制作风、蛮横行为和对于公民私有财产的极度轻视态度,反映出一些政府官员和执法人员对于宪法及民主政治建设的基本态度。

  

  (三)即便政府是为了“公共利益”而借用法律手段牺牲公民个人利益或冒犯公民法定权利时,它的行为是否也应受到一定限制?

  

  回答是肯定的。

  

  在现代法治社会,法律对人权的限制是有原则的。一些学者曾将西方限制人权的原则概括为三点:(1)最低限度原则,即不得限制基本人权,如美国宪法修正案规定,国会不得制定禁止宗教信仰自由、言论自由、新闻出版自由、和平集会、和平请愿权利的法律;(2)适中原则,即限制人权的程度要适中,不可限制过多,应当考虑限制是否为了公共利益,即便是为了公共利益,也应尽可能少地牺牲个人利益;(3)发展原则,即限制要随社会发展而作相应的调整。

  

  此外,还有一项原则,就是补偿原则。按照经济学卡尔多—希克斯原理,如果某种政策或措施的实施并没有使人们的境况比过去变得更糟,而至少使其中的某个人的境况变得更好,那它就是有效益的。

  

  任何社会改革或变动都会使部分人的利益受损,由于以“公共利益”方式通过的决定,都是以一部分人的妥协为代价的,这样从道德的角度讲,在群体要求全体成员按照由大多数人的意见通过的某项决议而行动,则少数人也服从这一决议时,群体有责任尊重少数人的意愿,少数人有理由要求他们的意愿和权利受到其他成员的尊重和保护。因为就他们每一个人(单个体)的法律权利来讲,至少在形式上彼此应当是平等的,他们都享有法律上的平等权。平等的权利不仅使每一权利个体都应受到法律平等的关心和尊重,而且成为他与其他个体同等存在,不被整体忽略或“牺牲”的理由。如果为了扩大某种权利而剥夺了另一种权利,这表明在二者间已经进行了一种优劣的比较或优胜劣汰的选择,也就是说,已经将两种在道德上具有同等价值的权利不平等地对待了。

  

  以这样的原则,代表多数人意见的决议、规则、章程和法律,在本质上就应当是受到少数人意愿制约的,这种制约一方面通过由此而生的权利的界限(义务)体现,另一方面通过社会或国家对缺损的权利的补偿来表现。因此,在政策的制定中,一方面必须尽可能地保护这部分人的利益,扩大公共利益的行为必须受到尽量减少他们损失的道德要求的限定;另一方面,政府应当尽可能地、及时地给予这部分人以远远高出他们受损部分的利益补偿。

  

  在现代民主政治中,提倡在实施大多数人的意志时,尽可能多地尊重和保护“少数人”中的个体权利,已成为制度设计或完善民主制度的一项重要内容。于是便出现了“救援”、“关怀”和“让步”等等诸如此类具有道德意味或人文主义精神的政策、策略和举措。在现代社会中,公民的平等权只能通过完善的民主制度及其内在机制的不断建设来实现。

  

  在现代法治社会,认真对待权力,就是认真对待每一个个体的权利,其中既包括认真对待“多数”中的每个个体的权利,也包括认真对待“少数”中的每个个体权利,尤其是在后者为前者付出代价时。一个良善的法制体系,应当是具有对付出代价的后者进行补偿的完善机制的体系,一个公正的社会,应当是平等地认真对待每一个个体权利的社会。

  

  去年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》,在其中第三部分“依法行政的基本原则和基本要求”提出24个字:合法行政、合理行政,程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。就“程序正当”而言,它特别强调了“依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”,这些都表明了中央政府对民众利益的基本态度。而这些要求在一些地区并没有得到认真地贯彻。

  

  这样,就很有必要废除现行的、赋予政府更多自由裁量权的法规——《城市房屋拆迁管理条例》,而制定一部保护公民住宅权的法律,以给予城市房屋拆迁行为以更为严格的限制,以及给予拆迁户更为优惠的补偿。

  

  进一步的理由是,如果一部法律文件的存在及其实施带来的是大量的侵权现象,如果它的存在使得某些违宪行为得以在“合法”的形式下进行,且使得许多人因此而陷于困境,特别是对宪法的权威和社会稳定构成一种威胁的话,那么其存在的合理性,或说它的合宪性就应当引起我们的思索。 (来源:瞭望,作者为中共中央党校政法部教授、人权理论研究博士生导师)

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