林喆:我们该有一部怎样的《反腐败法》

选择字号:   本文共阅读 1865 次 更新时间:2011-03-03 12:24:47

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林喆  

  

  现代社会反腐败的基本模式是以法促廉。这一模式的基本特点是有一部反腐败法典。

  目前就世界许多国家或地区来看,大都具有一部或多部防止公职人员贪污受贿的法典,如美国、新加坡、印度等。不少国家除了在本国的刑法典中专门设有贿赂罪、贪污罪及禁止公务人员参与某些经济活动的规定外,还特别颁布了针对性较强的法典,如英国、日本、法国等。

  相比之下,我国反腐败的权威文件虽然很多,但主要是廉政建设的党规或政规。现在所要做的是将已有的这些文件进行系统地梳理或整理,提升到法的层面,汇集为一部反腐败法典。可以说,一部反腐败法典的出台是反腐败体系建成的标志。

  根据反腐败工作五年规划,到2012年要建成反腐败体系,所剩的时间已不多,现在应加紧立法工作。一部《反腐败法》,应该包含哪些内容呢?初步考虑,该法内容最重要的应涉及到以下方面:

  

  关于公务人员接受礼品范围及其最高限额的规定

  

  许多国家或地区的反腐败法都有对不得接受馈赠的明确规定。它们规定,任何公职人员都不得接受他人不适当的报酬,无论其数额多少。如,瑞士公务员法禁止公务员利用工作之便索要、接受礼品或其他好处,规定“非法所获礼品或其他好处要交公”。巴基斯坦法律规定,未经政府事先批准,“任何政府公职人员不得接受或允许其家庭成员接受任何人赠送的、可能使其对馈赠者承担职务上的义务的礼物。” 然而,完全禁止公务员接受馈赠的法律在实践中会遇到种种困难,因此大多数国家的法律都指出了“不适当的”报酬的范围。如,英国文官守则规定,禁止文官接受与他的工作有关的个人或单位赠送的礼品、酬金或馈赠,以及频繁的宴请,因外交礼节而收的礼品必须上交,但日历之类的小礼物除外。澳大利亚、新加坡、韩国、印度等国法律都有相似的规定。

  考虑到我国的国情,建议将我国公务人员接受礼品的最高限额规定为300元人民币(约50美金)。

  

  关于公务人员从事第二职业的规定

  

  前述国家大都禁止公务员从事可能损害或影响其公职活动的第二职业或经商。如,法国刑法规定,一切公务员、公职官员和政府工作人员不得参与与其身份不相称的营业和贸易,如果他们公开地或隐蔽地或通过代理人,“在其正在、曾经管理或监督的经营、拍卖、企业、税收和专卖等方面获取或接受利益”,那么将“被判处6个月至2年的监禁,并科以相当于退赔款数的1/12至1/4的罚款”,此外将“永远不能担任任何公职”。

  不少国家关于这方面的限定一直延伸到官员的亲属,如新加坡规定官员子女不得借助父母的地位非法经商牟利。

  根据我国国情,笔者建议该法明确对公务人员从事第二职业及离职后的行为作出如下的限定:

  第一,规定公务人员(特别是党政干部,下同)不可同时兼任一个以上的公职,或在公职外担任地方机构、国营公司、或公私合营企业的职务;第二,规定公务人员不得从事可能损害或影响其职务的第二职业。退休后原则上不可在企业任职,不得泄露过去所掌握的文件或事实,也不得利用过去的关系牟取优惠;第三,禁止公务人员为获取报酬而从事产生行为冲突或利益不一致的兼职,不准接受外国政府的酬金、私自代表他人出庭与政府对抗,不得充当外国经纪人的代理商与私营机构进行交易活动,不得滥用职权来谋取报酬或接受超出标准的酬金;第四,规定非经政府事先批准,任何公职人员不得参与经商或接受任何雇佣和工作;第五,对公务人员离职后所从事的职业和接受馈赠的行为进行限定规定,规定公职人员退职后在有关私营企业的就业行为受到限制;第六,规定公务人员在离职前后不得从原先与他有利益关系的人那里接受馈赠。

  

  关于亲属回避制度的规定

  

  我国古代为了防止官吏结党营私,徇私枉法,有关于亲属回避制度的规定,包括公务回避、避亲、避籍三种。现代社会,国外一些发达国家在法律中也明令禁止政府机构中的裙带关系,如,美国联邦法律禁止联邦官员雇用任命、推荐或提升自己的亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作。它对“亲属”一词的解释涉及公务员的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅婶姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。

  近年最高人民法院、最高人民检察院已公布关于执行《中华人民共和国刑法》确定罪名的补充规定(四),明确确定了“利用影响力受贿罪”罪名。最高人民法院、最高人民检察院关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见里也提到了 “ 特定关系人”。

  建议在《反腐败法》中进行明确的亲属回避制度规定。规定公务员不得与其配偶、子女及有五服关系的亲属,或与特定关系人,同属一个部门或单位,不得构成上下级关系或同事关系,或双方有经济活动;官员子女不得借助父母的地位或影响力非法经商牟利,进入暴利行业。并将《公务员法》第69条的避籍制规定纳入,即“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域(即原籍地或成长地)回避”。

  

  关于公务人员财产申报制度的规定

  

  许多国家如美国、澳大利亚、意大利、巴西、墨西哥、智利、罗马尼亚、波兰、巴基斯坦、印度、新加坡、韩国等都建立了财产申报制度。

  财产申报制度的建立增大了政府官员(尤其是高级官员)权力行为的透明度。它以“侵犯”官员或公务人员隐私权的方式,将公职权力的运行与公职人员私利的获取途径暴露于大庭广众之中,置于法律的监督之下,故而这类法律法案措施在某些地区又被人们称为“阳光法(案)工程“。每年一度的曝光,使官员财产的任何不合情理的变化都会激发人们的疑惑、好奇、质询或追查。如此的“私产公评”制度常常把某些拥有“不明不白”收入的官员推到不得不对自己的财产来源加以解释的难堪境地。这一制度无疑增加了权力腐败的难度,同时也有利于树立政府廉洁的形象,增强廉洁官员在民众心目中的亲切感和信任感。

  建议在《反腐败法》中明确规定含公示在内的财产申报制度。公示范围可初步确定为“同级公示”。规定:“申报结果的公示范围可以视条件的成熟程度而逐步扩大,可以先做到同级公示”,即在班子内或同级干部中公开,由人大产生的干部的收人申报在人大中公示。这里不应有“秘密申报”部分,也即不应有暗箱操作部分。规定对不如实申报收入者,“以谎报罪”论处(所以先应在刑法上设定一个“谎报罪”)。

  

  关于国内反腐败权威机关的确认

  

  大多数国家或地区的反腐机构隶属于政府机关(立法、行政或检察机关),如,美国廉政公署属于人事管理局内的一个办事机构,署长由总统任命,其主要权力是“为执行部门制定防止执行机构官员或雇员违背公众利益行为的政策方面予以总的指导”。

  也有一些反腐机构由各种部门及各方人士混合组成,如澳大利亚的国家罪案调查局。此外,一些国家除了有专门的由国家设立的廉政机构外,还有由政党或民间团体组织的反腐机构。如,巴西的检举贪污办公室由各政党主办,其办公室内装备数台电话,由专门的工作人员负责接听来自全国各地的揭发和检举,凡调查属实的案件都交与司法部门审理。

  建议在该法中对我国专门行使或兼有廉政职权的反腐组织和领导机关作出明确的规定。建议规定中纪委及各级纪检监察机关在反腐败中的核心领导地位,使它们的领导地位和工作职能具有法定性。

  以法促廉作为反腐败的一种措施,许多国家或地区常常将它与其他措施结合使用:如英国、波兰等国家在实施低薪清廉模式时,与以法促廉措施相结合;而美国、瑞典、瑞士、津巴布韦、新加坡等国在对公务人员实行高薪“赎买”政策的同时,以较为完备的立法、执法和司法制度相配合。 在现代国际社会,各国反腐败的方式形形色色,然而不管采用哪种方式,一部《反腐败法》的制定都被视为是必不可少的。

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文章来源:《廉政瞭望(综合版)》2011年第03期

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