杨建国:官员财产申报概念的学术追问与澄清——基于学术整理的视域

选择字号:   本文共阅读 1204 次 更新时间:2023-12-21 14:57

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杨建国  

 

【内容提要】官员财产申报契合了现代民主、法治精神,正在世界范围内建立起来,并发挥着“终端反腐”的巨大功效,而在当下中国却“只闻楼梯响,不见人下来”。这种窘状固然受诸多复杂性因素影响,但与学界研究的相对滞后使该问题尚未获得普遍性重视,特别是缺乏基础性研究的支援不无关联。追问官员财产申报概念的意蕴,一方面,概念是分析问题的逻辑起点,另一方面,人们对“阳光法案”的基础性概念内涵、外延常存歧见与混淆,亟需学界深入地系统探讨。为此,有必要通过学术整理,穿越概念“丛林”,对官员财产申报的内涵进行追问与澄清,以便增进人们共识,为后续研究提供学理铺垫,并推动“阳光法案”早日落定中华大地。

【关 键 词】官员/财产/申报/学术整理

 

伴随着世界预防与治理腐败运动的深入开展,政治民主化、透明化浪潮的影响,以及政府努力摆脱诚信危机对社会的侵蚀等,作为廉政建设重要举措的官员财产申报契合了现代民主、法治精神,正在世界范围内建立起来,并发挥着“终端反腐”的巨大功效。诚然,作为一项实践理性,官员财产监督的关键是法制化。然而,官员财产申报法制化为何在当下中国“只闻楼梯响,不见人下来”呢?我们认为,其固然有诸多复杂性因素的影响,但与学界研究的相对滞后使该问题尚未获得普遍性重视,特别是缺乏基础研究的支援不无关联。追问官员财产申报概念的意蕴,一方面,概念是分析问题的逻辑起点,维特根斯坦曾指出:“如果不能准确地知道所使用的词语的意义,我们就不能够恰到好处地讨论任何问题。”[1]87因此,概念是学术研究由以展开的基本工具,是“概念引导我们探索”[2]540;另一方面,“阳光法案”核心概念的“官员财产申报”,不论是作为整体,还是进行拆分,其在作为人们的日常口语、学术话语或官方用语时常存歧见与混淆,亟需深入地系统探讨与厘清。鉴于此,有必要通过学术整理,穿越概念“丛林”,对官员财产申报的内涵进行学术追问与澄清,以便增进人们的共识性理解,为后续研究提供学理铺垫,并为推动“阳光法案”早日落定中华大地做一些基础性工作。

 

一、“官员”词义的厘定

诚然,“财产申报”要有主语作为陈述的对象,并执行相关的行为或动作。当下中国究竟谁需要申报财产呢?这是个问题。通过对文件规定、理论研究与实践状况进行梳理,笔者发现,大多用“干部”、“国家工作人员”、“公务员”、“党政领导干部”等作为财产申报的主体,并在使用中基本不作区分,经常交叉混用,甚至在同一篇文献中交替出现。“如果我们是从界定自己的词语开始,我们就可能拥有一些更为有益的讨论。”[1]87因此,为了厘定“官员”的词义,以期对增进共识有所裨益,并为后续研究提供学理基础,我们必须还原“干部”、“国家工作人员”、“公务员”、“党政领导干部”等术语的基本内涵。

1.“干部”概念的由来及使用。“干部”是我国人事行政中使用频度较高的用语,也是人事制度中的基本概念,但长期以来,这一概念涵义及合理性在有关官员财产申报问题的研究中鲜有学者关注。从词源学上,“干部”是个外来词,源于法语Cadre的日文翻译,有框、框架、骨架、干部等意思。英语Cadre一词也是源于法语Cadre,也有骨骼、骨干、基干的含义。可见,西语中的“干部”意味着社会的骨架、骨干等。我国“干部”涵义主要来源于前苏联,即“党的、苏维埃的、经济的、工会的、共青团的和其他组织中主要的、固定的、受过训练的工作人员,科学文化、军队和国民经济所有部门受训练的主要专业人员”[3]575。据《现代汉语词典》,“干部”有两种释义:国家机关、军队、人民团体中的公职人员(士兵、勤杂人员除外);指担任一定领导工作或管理工作的人员。[4]445新中国成立后,前苏联的“干部”内涵被突破,外延被进一步扩大化了,如与群众相对应,“干部”即担负一定领导工作的人员;与战士相指称,“干部”指军队中的公职人员;与工人、农民、士兵职业身份相平行,“干部”指除工农兵外的社会其它职业的工作人员等。回溯新中国人事行政简史,传统人事制度、管理体制即是建立在这种“干部”概念的基础上的。

显然,这种“干部”概念过于宽泛,特别是,把“干部”作为一种与工、农、兵职业身份相平行的范畴,使“干部”成为一个无所不包的混杂体:上至部队统帅、政党要人,下至基层办事员;从厂长、经理、技术员,到教师、医护、畜牧兽医人员;从公检法司人员,到作家、画家、演员、记者,乃至和尚、尼姑、道士等,甚至院校毕业生不论从事何工作,也统称“干部”。这种人事管理体制,“既违背了马克思主义基本方法论,也不符合现代管理科学的分工分类的基本要求”[5]167,在现实中造成了严重的弊病:首先,管理模式单一化。把众多行业、职业人员都按党政干部职务、级别,由组织人事部门统管,抹杀了行业、职业与岗位的内在差别,影响了多元社会分工体系和劳动报酬体系的建立。其次,强化官本位意识。按照党政干部职务、级别去衡量各类人员,给予相应级别干部的待遇,势必造成人们极力追求官职,进一步强化官本位意识。再次,压抑专业人才发展。按党政干部职务、工资等级管理人事,使得人员向政府机关过分集中,限制了人才的合理分布,造成人才资源浪费等。

伴随着我国建立现代人事管理制度,即公务员制度的进程,传统人事行政体制已经式微,过于宽泛、缺乏科学分类的“干部”概念在一定程度上被解构了。尽管“干部”外延已经缩小了许多,主要指在党政机关、事业单位、国有企业、人民团体组织中等担任一定管理职能的工作人员,但该概念仍在使用,特别作为官方用语使用频率很高,在有关财产申报研究领域仍有少数学者使用。为了避免认知混淆与历史误会,我们主张在研究中可以弃用“干部”概念。

2.“国家工作人员”概念的出场与流变。与“干部”概念相比较,“国家工作人员”是一个本土化的、重要的法律概念,其外延关系到定罪与量刑,不仅涉及罪与非罪、此罪与彼罪的认定,还影响刑罚的轻重。然而,尽管刑法学界在这方面的研究可谓汗牛充栋,立法、司法机关也多次出台法律解释,但仍无法解决司法实践中不断涌现的疑难问题。如此重要的概念,其含义却不甚了了,令人深思。

“国家工作人员”概念,首先出现在新中国成立后的单行刑法中,即在1952年中央人民政府颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》第二条:“一切国家机关、企业、学校及其工作人员,凡侵吞、盗窃、骗取、套取国家财物,强索他人财物,收受贿赂以及其它假公济私、违法取利之行为,均为贪污罪”[6]108等。1979年刑法的颁布,以国家基本法的形式继续使用这一语汇,并进行界定,即“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员”[6]541。1982年,全国人大常委会在《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中明确,“本决定所称国家工作人员,包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国有企业、国家事业机构中工作的人员,以及其他各种依照法律从事公务的人员。”[7]54上述规定的出台恰逢我国由计划经济向市场经济转型,但仍带有浓厚的计划经济色彩,如国有企业、集体企业内的工作人员的职务行为也被认定为国家工作人员从事公务行为等。随着改革开放不断深入,个体、私营经济、混合所有制经济成分等在我国经济社会生活中活跃起来,其所占比值、重要性不断提高,这些导致了公司、企业性质的多样性,其工作人员身份也在发生流变。相应地,我国立法机关、司法机关多次通过立法、司法解释形式,对“国家工作人员”内涵作了多样化的界定,限于篇幅有限,此处不再枚举。

在1997年新刑法修订的讨论中,对“国家工作人员”概念及范围界定出现不少歧见,主要有四类[8]143:包括在各级权力、行政、司法、军事机关中依照法律规定从事公务的人员,以及受上述机关委托在这些机关中从事公务的人员;包括在国家机关和人民团体中以及受国家机关委派在其中从事公务的人员;包括国家机关、事业单位、人民团体以及国有公司、企业中从事公务的人员,受上述单位委派到非国有单位中从事公务的人员;在各级权力、行政、军事、司法机关和人民团体中依法从事公务的人员、受政府机关及其主管部门委托或者任命到国有单位中依照法律从事管理职责,履行公务的人员等。立法没有完全采纳上述任何一种观点,而是在基本延续现有规定的基础上有所扩展。1997年《刑法》第九十三条:“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”[7]54在关于《刑法》第九十三条“其他依照法律从事公务的人员”的立法解释中,规定“村民委员会等村基层组织人员”在从事相关工作时,属于“其他依照法律从事公务的人员”。

总之,作为刑法概念的“国家工作人员”,伴随着我国由计划经济向市场经济转型,其内涵经历了较为复杂的演变过程。在半个多世纪的历史演进中,其大致经历了一个由扩大—缩小—扩大的过程。这种状况,既与从单一的公有制转向以公有制为主、多种经济形式并存的经济形态演变的宏观背景有关,又与中国特色的人事、司法等国家政治体制改革的滞后相连。尽管学界关于财产申报方面的研究方面仍有部分学者在使用该概念,为了避免概念泛化引起理解上的偏差,我们认为在官员财产申报研究中可以基本弃用这一概念。

3.“公务员”概念的源起与演进。“公务员”一词,是从英文civil servant或civil service翻译而来,是个概括性称谓。然而,纵览各国,“公务员”称谓多样:文官,如英、巴基斯坦、澳大利亚、新西兰等;公务员,如瑞典、瑞士、韩、中等;政府雇员或公共雇员,如美、法等;国家工作人员或国家干部,如越南;另外,阿根廷则称为“公职人员”、德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”等。尽管各国社会发展状况不同,对公务员内涵理解不一,但基本包括“通过公开竞争考试择优录用,实行职务常任,不与内阁共进退的职业文官”。[9]85当前许多发达国家以及一些发展中国家,纷纷仿效英美等国建立公务员制度。总体上,公务员范围有三种类型:小范围,即把通过公开考试,择优录用,在政府机关长期任职的文职人员称为公务员,不包括由选举或政治任命产生的总理、大臣、政务次官等,以及国有企业、事业单位的工作人员,也不包括司法人员、军职人员,如英和英联邦国家等。中范围,即把国家政府机关中的所有工作人员(包括工勤人员)统称为公务员,不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员(德国还包括大学教授、医护人员、火车司机等),如美、德等。大范围,即把国家从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部门所有正式工作人员,统称为公务员,如法、日等。

梳理我国古代文献,未曾发现“公务员”一词,规章典制中更多地使用“官吏”称谓。“官吏”由“官”与“吏”组成,一般可以通称,常常连用,然而官、吏对称时便有高低之分,通常“官”贵“吏”贱。我国的“公务员”一词,是清末民初西法东渐的舶来品。传统官吏管理或职官制度中,由于“官吏任用混乱”、“吏治腐败、文官制度声名狼藉”、“以公务员制度作为管理文职官员制度的名称……可以加强对文职官员管理”[10]208-209等,因此,在域外相继以公务员制度替代传统职官制度的历史境遇下,南京国民政府也推行公务员制度。据学者考察,“公务员”一词最早见诸民国初年(1914年)的《修正刑法草案》,该草案总则第十七章八十一条规定:称公务员者,谓职官、吏员及其他依法令从事于公务的议员、委员、职员。[11]8881928年南京国民政府制定公布《中华民国刑法》第六条规定:“本法于民国公务员在民国领域外犯左列各罪者适用之”[11]395,开始正式使用“公务员”一词。20世纪30年代中期,中华民国公务员制度基本建立,随后“公务员”概念的使用更加普遍化。

新中国建立后,在废除国民党“六法全书”的同时,一并废止公务员制度,“公务员”一词除了文献偶尔提及外,基本从国家政治生活中消失了。针对传统干部人事制度的诸多弊端,特别是“干部”称谓内涵模糊、缺乏科学分类、压抑人才等,继续沿用“干部”制度称谓,难以给公众一种改革创新的信任感,而恢复传统的官吏制度、职官制度称谓也是不明智的。因此,借鉴国外人事行政、公务员制度的成功经验,变革我国的干部人事制度势在必行。自20世纪80年代初,我国开始酝酿公务员制度。自1984年起,中组部、劳动人事部做了大量调研工作,“公务员”概念在政治生活中又被普遍使用。1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》,标志着我国公务员制度的基本建立,干部尤其是行政机关干部人事制度建设进入了一个全新时期。然而,后来公务员制度的实施,事实上已突破了现有条例的规定,并且“干部”、“国家工作人员”、“公务员”概念交叉混用。随着干部选拔任用改革,1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》中又出现了“党政领导干部”概念,包括各级各类国家机关、国有企事业单位及人民团体的领导成员或机关内设机构的领导成员,概念交叉混用局面进一步加重。《公务员法》第二条规定:本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。与《国家公务员暂行条例》相比,《公务员法》中的公务员范围扩大了许多,既包括行政机关工作人员,又包括执政党、人大、政协、法院、检察院、民主党派机关工作人员等,一定程度上缓和了诸多概念混乱的局面。然而,“干部”、“党政领导干部”、“国家工作人员”、“公务员”等概念的交叉、混用依旧存在。

4.选择“官员”语词的简要理由。对于任何一项研究而言,明确厘定核心概念是顺利开展研究工作的基础。作为“阳光法案”的核心概念,“财产申报”首先要回答“谁来申报”的问题。我们认为,穿越概念交错的“丛林”,选用“官员”作为描述财产申报主体的语汇,不仅是基于中国现实的考量,也是对域外经验的借鉴,还具有逻辑上的自洽性。

第一,《联合国反腐败公约》对财产申报主体范围的规定非常广泛,涵盖政府部门、公共机构的所有工作人员。同时《公约》申明,各国可以根据具体国情或历史传统有不同的具体规定。从实践来看,域外国家、地区主要存在三种情况:其一,财产申报的主体包括所有官员,如新加坡、菲律宾等。有的还包括企事业单位或社会团体中担任领导职务者,如韩、法、埃及等。其二,财产申报主体涵盖一部分官员,即一定职级以上的官员,或者岗位腐败风险较大的公职人员。其三,定期签发命令申报模式,即国家有关机构在一定时期会发布命令要求哪些官员负有财产申报的义务与责任,如泰国等。从总体看,除了新加坡等少数国家实行公务员全员申报外,一般是从民选官员、一定级别以上的官员或与经济活动联系紧密、从事社会管制等特殊岗位的公职人员、配偶及其共同生活的子女作为申报主体。

第二,基于前文对“干部”、“国家工作人员”、“公务员”、“党政领导干部”等术语的内涵及其流变的初步考察:“国家工作人员”是一个较规范的刑法学概念,尽管流变性强,但国家通过立法进行列举,操作起来还算明确。然而,其范围太宽泛,不宜要求如此大范围的人员履行申报义务,本研究弃用;“干部”概念的外延更加庞杂、宽泛,经过历史的荡涤,在政治生活中基本成为一种泛称,主要是官方用语,学界间或使用,基于本研究题旨不用此概念;“党政领导干部”是因应执政党与政府选拔人才改革而出现的具有阶段性、常规性用法,并且由《党政领导干部选拔任用工作条例》明晰特定的适用对象,范围较窄,不宜统摄财产申报的主体称谓;“公务员”概念所涉群体,具有财产申报的主体属性,但基于中国现实的考量与“增量改革”思维,全体公务员的基数过大,我们可以对此作些适当的限制,比如一定级别以上、特定岗位等。

第三,按照《现代汉语词典》,“官员”的含义是:经过任命的、担任一定职务的政府工作人员。[4]503其中,“职务”,根据《公务员法》规定分为12种:即国家级正职、副职;省部级正职、副职;厅局级正职、副职;县处级正职、副职;乡科级正职、副职,以及科员、办事员。“职务”又可分为领导职务和非领导职务类型,领导职务层次分为上述12种职务中的前10中;非领导职务层次在厅局级以下设置,包括巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员。“政府”的内涵有不同层次,本文主要指广义的政府,即泛指一切国家政权机关,包括国家立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等,考虑中国国情,还包括政党机关、民主党派机关等。据人保部网站,截止2010年,全国公务员的数量是689.4万人,年均增长约15万人,此外还有88.4万参照公务员法管理的群团机关、事业单位工作人员,总计700余万人。统计表明,我国现有126万个事业单位,共计3000多万正式职工中,教育、卫生和农技服务从业人员占总人数的3/4,其中教育系统人员即达到一半左右,另有900万离退休人员,总数超过4000万人。[12]另外,还有众多的村委会、居委会等基层群众的自治组织中的工作人员,以及国有企业工作人员等。上述人数显然过于庞大,如果将全体公务员、国有企事业单位等干部纳入申报范围,则申报成本将难以想象,并难以操作,面对的阻力可能会使制度实施陷入欲速则不达的困境。考虑到事业单位改革正在推进,只有以从事公益服务为主的,才能继续保留在事业单位序列。国企改革仍在进行,规范的法人治理结构将是国企改革的未来方向。另外,有学者研究认为,“全国机关干部有92%是科级以下人员”[13]64。我们认为,立法要体现前瞻性、讲究协调性、回应传统性与观照现实性,因此,作为财产申报主体的“官员”的范围宜包括以下人员:

具有领导职务的科级以上的公务员、具有非领导职务的副调研员(相当副处)以上的官员,以及某些权重部门的特殊岗位,如监察、审计、仲裁、财政、交通、土地、城建等国家机关的公务员。考虑到当前国有企事业单位的领导,一般是由相关组织、人事部门任命的,有的领导还可能交流到政府部门,一些国企掌控资源的能力很强等,财产申报主体的“官员”范围还要扩展到公益类事业单位的领导班子成员,以及大型、特大型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的领导班子成员等。

 

二、“财产”内涵的描述

官员必须申报的财产的具体内涵究竟包括哪些种类与项目,是财产申报制度应明确的基本问题之一,也是财产申报的核心环节之一。财产申报的具体内容是否全面、准确与合理,对保证官员财产申报法制化质量及其实施效果具有重要的意义。从域外来看,一般来说,各个国家、地区对于官员财产申报的具体内容,在相关法案中采用了列举式进行较详尽规定,包括动产、不动产、债权、债务等,以及财产来源情况。尽管规定的申报内容不尽相同,但大都能基本反映申报主体的财产状况及其变动情况,能够起到有效的监督作用。

在我国现实生活中,人们谈论“收入”的很多,相对来说论及“财产”的较少,有的甚至将二者相混淆。其实,二者既有联系,又有区别。一般来说,“收入”指个人从多种途径,包括工资、奖金、津贴、租金收入、证券、股利股息及社会福利等所收取得来的总和,即“收入”主要指通过劳动所获得的一定报酬,以及其它的合法收入的产出情况;而“财产”是指以实物、货币为主要形式,所拥有的金钱、物资、房屋、土地等动产与不动产,以及包括法定经济、民事权利等。既包括有形财产,又包括无形财产;既包括长期持有的、静态的财产,也包括即时获取或流出的动态财产。“收入”侧重于指未来的可能所得,“财产”侧重于过去至现在的实际积累,因此,“财产”的范围包括了“收入”;动态的“收入”总和,构成了静态的“财产”内容或“财产”的重要组成部分。公民的财产,可能包括收入,也可能包括收入外的要素,如继承、赠与所得等,还可能包含灰色收入部分。在反腐倡廉建设背景下探讨官员财产申报制度构建问题,重视“财产”与“收入”的区分是必要的,也是必须的。

在我国法律中,立法机关对“财产”概念内涵进行了描述性、列举式界定。据《民法通则》(1987)第七十五条规定:公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。据《继承法》(1985)第三条规定:遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产,包括:公民的收入;公民的房屋、储蓄和生活用品;公民的林木、牲畜和家禽;公民的文物、图书资料;法律允许公民所有的生产资料;公民的著作权、专利权中的财产权利;公民的其他合法财产。其中,“公民的其他合法财产”包括抵押权、质押权、留置权,以及典权。因此,我国法律上的“财产”范围,大体上可以分为四类,即包括动产、不动产、债权、债务等。

由上,申报主体的收入申报,不等于财产申报。如果不对财产进行申报,则根本无法反映申报主体的财产状况,也就难以起到监督的作用。鉴于此,我国官员财产申报的具体内容包括:房屋所有权、土地使用权或转让权等不动产;薪金收入、存款、一定限额的演讲费、著书稿费、劳务收入等动产;债权、债务;专利权、著作权、有价证券等能够获得一定财产的无形财产,以及可能与公职发生冲突的礼品馈赠、免费的饮食住行等利益。

 

三、“申报”语汇的界定

通过文献检索与相关调研,我们发现,关于“官员财产申报”概念的谓语动词在学术研究与政策文件中有不同的表述,如“申报”、“报告”、“公示”、“公开”等。从汉语语法来说,谓语是对主语动作或状态的陈述或说明,指出“做什么”、“是什么”或“怎么样”等。现实中关于这一概念的谓词表达有多种,如财产“申报”、财产“报告”、财产“公示”、财产“公开”等。那么,究竟哪一种称谓更具合理性,更能体现“阳光法案”的运行机理,更合乎逻辑呢?我们认为,相对来说,财产“申报”比较合适,理由简述如下:

一方面,从词义上来说,财产“申报”更合适。据《现代汉语词典》:“报告”,指“把事情或意见正式告诉上级或群众”或“用口头或书面的形式向上级或群众所做的正式陈述”。“公示”,指“不加隐蔽的,面对大家的”或“使秘密的成为公开的”。“公开”,指“公开宣示,让公众了解并征求意见”[4]472-473。从词义上看,“报告”既可面向上级,也可针对群众,并非像有学者批评的“只是向上级或组织内部申报”,但其在我国政治生活中已有特定含义,不宜与官员的从政伦理相混淆;“公示”、“公开”差别不大,隐含着面对公众,但其只是“阳光法案”的特定环节;“申报”,指“用书面形式向上级或有关部门报告”,体现了“阳光法案”的程式性,只有向相关部门启动“申报”环节后,才能有后面的监督环节,就算要公开,也是通过相关部门这个中介来完成,而非官员直接向公众公开。

另一方面,“阳光法案”的运行机理体现在,将官员及其家庭成员的财产状况与来源情况向相关部门申报,相关部门受理审查后向社会公众公开,接受监督。从中我们发现,“申报”是一种触发装置,只有申报以后才能谈得上审核,只有经过审核才能判断申报主体是否合适、财产状况是否真实等。若审核后的回答是肯定的,则经过相关部门审核后的申报资料有两种去处:要么公开,要么作为绝密档案留存。纵观域外“阳光法案”执行得比较成功的国家、地区,有的如美国等只要求较高级别的官员财产申报并公开,甚至也有像新加坡等部分国家非常重视审核,而采取不公开审核后的申报资料的做法。因此,使用“申报”语汇,更能体现“阳光法案”的运行机理,也更合乎现实逻辑。当然,需要言明的是,我们赞成“官员财产‘申报’”这一表达,绝没有要否定财产“公开”之意。与此相反,当下中国恰恰更需要强调官员财产申报的公开,需要依靠公开与监督来弥补相关配套措施方面的不足,并倒逼相关基础性制度的完善。“公开化与社会监督,是官员财产申报制度的精髓之所在”[14]。因此,“财产公开”是“官员财产申报”的应有之义。

 

四、官员财产申报制度概念的澄清

据不同国家、地区实践,与“官员财产申报”概念相关的制度表达有不同的提法,如“财产申报制度”、“利益申报制度”、“财产登记制度”、“情报公开法”、“利益登记制度”、“没收非法利益条例”或“中央文官行为准则”等。尽管表达方式不同,但相关制度的结构与功能是相似的,都涉及申报的主体、对象、频度、监督、问责等结构要素,都是为了防治腐败、证成官员财产合法性、增强政治透明度、提升政府公信力、促进社会发展等。

从现有学术成果来看,对于与“官员财产申报”概念相关的制度表达,还存在一些歧见与论争:如有学者认为,“国家公职人员在任职时、任职期间或者任职期满后,必须向有关部门申报自己及一定范围的家庭成员的财产及其变化状况的制度。凡公职人员享有的生活水平高于其任职收入的相应水平,而又无从解释其原因,一般要受到行政处分或者法律制裁”[15]74。有学者认为,“法定范围的国家公职人员,依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产,并接受有关机关监督检查的制度。”[16]有学者主张,“根据国家的有关法律规定,要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。”[17]有学者认为,“国家机关担任一定职务的公职人员义务地、定期地将私人固定资产、收入来源向专门监督机关进行申报登记。”[18]141-142有学者认为,“一般以立法形式设定公务员的义务,强制其如实申报个人财产、来源及各种投资活动,来抑制与消除各种现在的和潜在的利益冲突,以防止政府官员滥用职权、贪污舞弊。”[19]还有学者认为,“指法定范围内的国家公职人员,依照法定的期限和方式,向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度”[20]等。

综上我们发现,基于研究立场与视角的差异,学界对官员财产申报相关概念之表述,除了涵盖申报主体、客体、类别、受理审核机构、法律责任等要素外,远未达成共识性理解,并存在着一些疏漏与失恰,特别是基本未提及资料公开与社会监督等要素。诚然,概念是学术研究得以展开的基础与工具,要促进学术研究水准的累积性提升,必须对研究领域的基本概念有着共识性的理解与把握。因此,整理现有学术成果,结合中国国情,回应公众诉求,以及观照上文对相关基础概念内涵的学术追问与澄清,我们认为,官员财产申报制度,是指根据宪法、专门法律法规或其他规范的规定,一定级别以上、部分特定岗位的官员,定期地或者在任职、离职、离职后的一段时间等特定时段,或资产有重大增加、变化等特定条件下,就个人与家庭收入或资产状况及其来源情况等特定事项,向指定机构申报,并根据规定在一定范围内或面向公众进行披露,接受相关部门与社会公众监督,以防止官员从事公务活动可能产生的利益冲突,或者导致非法财富增加,并且违反申报的行为要承担相应政纪、法律等责任的一种制度。

 

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文章来源:本文转自《岭南学刊》2013年6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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