徐行 杨鹏飞:中国官员财产申报制度的实现障碍与突破路径

选择字号:   本文共阅读 1371 次 更新时间:2015-06-02 09:17

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徐行   杨鹏飞  


  
  摘要:官员财产申报制度是预防腐败的有效手段之一,但该制度在中国虽经二十多年的发展,依然受阻,执行力度不强,成效亦不显著。当前中国官员财产申报制度实现的障碍,主要存在于制度设计与制度执行两个层面。在制度设计上,至今仍未形成一套完整配套的制度体系和运作模式;在制度执行上,各申报主体对该制度的执行动力不足,且缺乏人力、技术等必要的资源保障。为了克服中国官员财产申报制度的实现障碍,我们需努力探索突破的路径,包括建立健全官员财产申报制度的科学运行机制,强化该制度的执行力度和运行动力,完善其运行环境和配套制度等。


  一、中国官员财产申报制度的现状
  官员财产申报制度是指在国家党政军机关任职的一定级别官员在任职期间或任期届满后向有关部门申报自己及一定范围的家庭成员的财产变化状况并接受有关机关监督检查的制度。该制度是保证公民知情权、预防官员贪污腐败的有效措施之一。其最早发源于1766年瑞典制定的第一部财产公示规则,此后许多国家和地区相继建立了类似制度,通过要求官员定期申报和公开财产接受公众监督。我国从1988年起,开始试行在国家行政工作人员中实施财产申报制度。二十多年来,一直在探寻适合我国国情的制度实现路径和方式,逐渐形成了“立法层面的探索(1987~1994)”、“规定层面的探索(1995~2010)”与“试点层面的探索(2009~至今)”三个阶段。
  立法层面的探索集中于1987~1994年期间。1987年,时任全国人大常委会秘书长、法治工委主任的王汉斌提出:“我国对国家工作人员是否建立财产申报制度问题,需在其他有关法律中研究解决。”次年,国务院监察部和法制局共同起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》,1994年,第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划,但未能实际进入立法程序。
  至此,立法层面的探索遭遇“瓶颈”,官员财产申报逐步转向法律效力较低的“规定层面的探索”。自1995年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》以来,随着官员新型财产、隐性财产不断出现,为确保申报制度的有效性,党和国家对官员财产申报制度也在不断进行调整和补充,如1997年颁布的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》中首次将亲属建房、婚丧嫁娶、经营承包等事项列入报告事项;2001年为预防省部级高级官员和领导干部贪污腐化,《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》中特意将省部级官员家庭财产纳入申报范围;2006年针对“裸官”以及部分官员利用配偶、子女移居国外的条件,转移非法财产等新型贪腐现象,《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中将配偶、子女出国定居情况纳入报告范围;2010年制定的《领导干部报告个人有关事项》,针对自2008年以来频频曝光的官员住房腐败问题,增加了对领导干部房产、投资等事项的监督。几经调整,至今仍然适用的是2001年和2010年制定的规定。
  中国官员财产申报制度“试点层面的探索”是由点到面,逐步铺开的。2009年1月1日新疆阿勒泰地区率先推行官员财产公开制度的试点,2010年又有浙江、重庆、四川、湖南、湖北5省8个城市展开试验,随后几年,每年都有数个省市试点推行官员财产申报制度。至今已有包括重庆市黔江区、江北区、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、浙江桐庐县、广东珠海横琴新区等在内的12个省、直辖市的37个城市,相继开展了官员财产公示试点工作。
  纵观中国官员财产申报制度的三个发展阶段,可以看出中国官员财产申报制度的实施现状不容乐观。第一,法律层面仍无实质性突破。2006~2012年间,全国人大代表韩德云每年在全国两会上提交一份关于建议制定公务员财产申报法的议案,得到的答复由制定财产申报法“条件尚不成熟”、“存在一定困难”,到“深入研究论证”,再到2012年中纪委答复“有关部门已经着手起草建议稿,加快起草进程”。[2]但是,至今加快官员财产申报立法进程,这一已经成为社会共识的问题,仍未取得实质性进展。第二,中国官员财产申报制度的试点和推广效果并不理想。从现行37个试点县市分布来看,多数集中在东部沿海与长江中下游地区,未能向中西部地区快速扩散。在已试点的地区,党政官员在财产申报过程中,许多仍停留在纸面的“申报”上,在“公开、监督、问责”各个环节上普遍存在着监督乏力、公示虚无、问责缺失的问题,远远没有达到广大人民群众的心理预期。该制度在全国范围内广泛推进和真正贯彻落实还很困难。


  二、当前中国官员财产申报制度实施的阻碍因素
  在当前中国社会环境下,官员财产申报制度实施、推广的制约和阻碍因素,笔者认为主要有以下几个方面:
  (一)、受约束官员群体的抵制心理
  受约束官员群体(即副县处级以上各类官员)对财产申报的心理状态直接影响官员财产申报制度的效用。根据当前的实证调研结果来看,目前不少人对自主申报财产的抵触心理较强,面对申报会采取积极或消极的抵制行为。而官员群体产生抵制心理的根源之一在于受传统官本位和封建意识的影响,一些官员不愿接受公众监督,更担心财产申报制度的落实败露其贪腐罪行,便常常打着保护个人隐私的旗号,直接或隐晦地抵制该制度的贯彻;根源之二在于,当前中国还未建立起系统的社会信用体系,无法明确区分官员的合法所得与非法收入、官员个人收入与家庭其他成员收入。这就导致在申报过程中,受约束的官员群体在进行财产申报中如果申报数额过大,势必引起其他人的怀疑,而自己还要承担起证实自己财产合法性的责任,因此,申报越多,压力越大,多数官员群体往往仅申报个人的工资收入,对个人财产与家庭财产申报存在很强的抵触心理。
  (二)、制度设计层面的阻碍因素
  制度是社会中每个人应遵守的行为规则,这套规则能否有效实施有赖于制度本身的设计与安排。目前,中国官员财产申报制度存在一个明显缺陷,即没有形成“申报—公开—审查—监督—问责”这样一个完备的制度体系和运作模式。其不完备性具体表现在:
  从“申报”环节上看,申报主体范围仍然狭窄。虽然2010年制定实施的《领导干部报告有关个人事项》中对申报主体限定为各级党政机关、人大、政协、审判、检察机关中县处级副职以上的干部,民主党派、人民团体、事业单位、大型企业中相当于县处级副职以上的干部,以及副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职尚未办手续的干部,但仍不能完全涵盖党、政、军、法系统以及各社会团体、企事业单位,尚有一些拥有较多资源分配机会或与经济领域密切相关的职能部门的领导干部仍游离于申报主体范围之外。
  从“公开”环节上看,不论是从现行的官员财产申报制度的有关规定来看,还是从试点县市的实践来看,中国官员财产申报制度的公开皆是有限公开,即选择在一定范围内公开申报材料,并未对官员财产公开的时间、范围和财产拥有量的法定限度和公众心理限度做明确的强制性的规定。
  从“审查”环节上看,中国缺少一个部门专门负责对官员申报的财产进行评估和审查。既没有制定一个官员财产评估标准,也没有具体的部门负责审查工作。各级官员财产拥有量的审核标准是什么?没有部门确定,也无法去审查。
  从“监督”环节上看,当前中国官员财产申报的监督依靠的是同体内部监督,组织部门、纪检监察部门、审计部门、司法部门既是财产申报制度的执行主体,也是监察和被监察的主体,执行权、监督权交叉重叠,既不利于对监督对象的权力限制,也不能保证监督机构的权力独立行使。
  从“问责”环节看,目前中国官员财产申报制度实施效果不佳,谁来负责?怎么负责?问责主体和问责程序皆不明确。对官员财产申报中发现的问题采取什么方式处置?对监督机构不作为怎样追究责任?这些“问责”环节的缺失严重制约了官员财产申报制度的真正落实。
  (三)、制度执行层面的阻碍因素
  中国官员财产申报制度在执行方面的阻碍因素,主要表现为申报主体自主申报财产的动力不足,政策执行力度弱,缺乏必要的人力、技术、资源保障等。
  第一,官员财产申报制度的执行力度弱。制度通常具有路径依赖性和相对稳定性,一旦引入创新理念或进行机制变革,就会对既有的结构造成冲击。目前我国将官员财产申报制度作为治理腐败的重要手段之一,这属于政体改革的一部分,本身就具有一定的风险。由于长期以来,腐败问题未得到根治引发了公众不满,广大民众对反腐败有着较高的心理期待,因此,党和政府推行官员财产申报制度、异地做官制度、官邸制等改革措施极易获得人民大众的支持,有利于维护政府的公信力。然而,由于官员财产申报制度迟迟未上升到法律高度,走过场的虚假应付现象明显,实施的效果大打折扣,导致公众的心理预期落空,政府的公信力反遭致更多的质疑。正因为如此,这项用意良好的制度作为对公权力的制约虽然对预防和治理腐败有重要作用,但各级政府在具体落实和推行过程中多采取谨慎小心的态度,相对于经济体制改革,官员财产申报制度受各级政府的关注度较低。再加上地方政府本身承担着发展地方经济、提供公共服务等重要职能,对官员财产申报这类属政治领域内的改革往往很少采取主动的姿态和举措。
  第二,官员财产申报制度的贯彻受制于人力、技术等执行资源的约束。若要落实官员财产申报制度的具体操作化程序,各党政部门需要投入大量的人、财、物以及技术成本,建立一套申报、统计、公示、评判、审查一体化的网络系统,所需资金、设备、技术人员投入很大,这也是导致该制度难以实施的阻力之一。从试行官员财产公开的37个试点县市的运行状况来看,多数试点县市在执行该制度时由于缺乏人力资源和财力保障,无法全面、及时、有效地对所有官员财产申报的资料进行核对审查,导致执行效果不尽如人意。此外,从技术层面上看,虽然支撑官员财产申报的技术手段已相对成熟,报纸、电视、广播、网络、微信、微博等各种舆论媒体的发展已显示出反腐的威力,但不少试点县市与申报主体却在财产公开方式上存在选择困境。对官员财产申报公示,多数的选择是在单位内部网络或机关办公大厅内部公示,成熟的公共媒体和网络技术被弃用。少数最初选择对外网上公布或公开范围较大的试点县市在遭遇各方压力后,也相继转向保守的对内公开方式。这种情况的发生、发展大大减弱了该制度的执行效果。
  (四)官员财产申报制度实行中缺乏必要的配套制度
  由于官员财产申报制度的必要配套制度建设不完善,现有各种反腐防腐制度之间未能形成合力。最直接的表现是:与官员财产申报制度密切相关的个人信用制度和金融实名制度尚未建立健全,对官员个人财产申报制度的普遍推广形成一定制约。个人信用是国家信用的基石,但中国个人信用制度建设起步较晚,与发达国家比相距甚远。囿于个人信息资料散布于公安、银行、用人单位等部门,全国没有一个机构能建立起完整的领导干部个人信息数据库。而且,至今中国还缺乏评估个人信用的科学方法。因此,当前中国官员财产申报制度与个人信用制度的实施,无法相互配合展开。
  中国的金融实名制虽然自2000年以来就已实行,但由于管理漏洞与腐败洗钱途径隐蔽化,预防和遏制腐败的效果并不理想。近年来被查处的贪腐官员多存在着将大量腐败资金和非法收入转移到他人名下或馈赠亲朋好友,以逃避财政审计和行政司法监督审查的现象。目前中国各部门制定的反腐政策措施虽然很多,但不够科学和规范,反腐各机构、各主体和反腐各种制度、各项措施分散化特征明显,未能形成多元互动、内外结合的科学的反腐防腐治理体系和反腐的制度合力。这也是中国官员财产申报制度虽历经二十余年发展,仍处于艰难摸索阶段的重要原因之一。


  三、未来中国官员财产申报制度真正落实的突破路径
  针对我国官员财产申报制度设计与执行层面存在的问题,笔者认为未来该项制度真正贯彻落实应从以下三个方面寻找突破口:
  (一)、建立健全官员财产申报制度的科学运行机制
  一个完整的科学的官员财产申报制度和运作机制应该包括“申报、公开、审查、监督、问责”五个环节。这五个环节环环相扣,缺一不可。从“申报”环节上看,应扩大申报主体范围,结合试点县市的做法将副科级副乡级以上公职人员纳入申报范围。同时应强化对官员家庭直系亲属财产的申报。从“公开”环节上看,应加大公开的力度、扩大公开的范围,以公开副科级副乡级以上官员财产为切入点,推动自下而上的官员财产逐级公开,在公开范围上,应遵循有限公开到全部公开、内部公开到外部公开的发展路径,在给官员心理减压的同时运用公共媒体和现代网络技术扩大公开的范围。从“审查”环节上看,拟设立专门的官员财产审查机构,该机构应广泛吸收体制内和体制外各方面代表参加,专门负责官员财产的申报、审核事宜和对官员财产拥有量的法定限度的评估。从“监督”环节上看,要打破同体监督乏力与异体监督虚设的困境,借鉴西方民主国家官员财产申报的经验,推动同体监督“异体化”和异体监督“实体化”,[3]重构既有监督机构的运行模式和职权范围,形成多元互动的科学的监督体系。从“问责”环节上看,要设计一套主体明确、程序透明、惩治与激励相结合的有效问责机制,既追究不履行财产申报义务的官员的责任,也要对申报受理机构、监督机构的失职进行问责。
  (二)、强化官员财产申报制度的执行力度和运行动力
  官员财产申报制度能否取得预期效果,制度执行的力度和运行动力非常关键。目前,虽然该制度的试点表面上形成了“自下而上”的推广路径,但从实际效果看,并没有达到预期目的,既没有遏制住腐败的势头,更没有让广大民众满意,就连初期执行力度较大的新疆阿勒泰地区、浙江慈溪地区,试点一段时间后又对官员财产公开的范围、对象、形式进行了诸多限定,其实施效果大打折扣。而后继跟进的试点县市在整体上仍保持着低效维持态势。因此,未来这项制度若想落实,提高运行动力,加大执行力度则非常关键,可探索的路径有三:
  一是要继续强力开拓“自上而下”的执行路径,借助中央的权威和法律的强力,由中央自上而下推进官员财产申报制度。中国政治领域改革和创新的经验告诉我们,高端设计、高层领导有着极强的表率作用。涉及政治领域内的改革或创新,如果高层领导和上级政府身体力行会对基层领导和地方政府的执行有直接的推动力和影响力。实施官员财产申报制度较为成功的国家如韩国、俄罗斯等几乎皆遵行这种模式。
  二是重视官员财产申报制度的执行策略,坚持强制性、渐进性特点。所谓强制性是指要尽快赋予该项制度应有的法律地位,坚持有法必依、执法必严的原则,对官员财产申报中的违纪者要严肃处理,对情节严重者应予以法律惩处;所谓渐进性是指不能期待官员财产申报制度能够起到立竿见影的效果,要加强廉洁自律和反“四风”的思想教育,提高各级官员对财产申报制度的认知度和自觉执行的动力,在执行过程中注意风险防控。
  三是赋予地方试点县市必要的自主权,形成“上下结合”推进模式。自主权包括允许地方进行较长期的探索,鼓励地方投入一定的人力和成本组建专门的官员财产申报监管机构,同意其有权自主选择在哪一领域采取哪种方式进行公示和监督。任何一种新的举措经由地方试点成功后,再经中央认可、采纳,逐渐向全国推广。要努力将该项制度纳入制度化、法制化、秩序化的轨道。
  (三)、完善官员财产申报制度的运行环境和配套制度
  “任何一项好的制度,要想行得通、办得到,一定要有一个配套措施和一个水到渠成的环境。”[4]对于中国官员财产申报制度来讲,其运行环境不完善主要表现为法治环境与社会环境两个方面。因此,要贯彻落实该制度,需要从这两个方面来完善其运行环境。法治环境的完善首先要求我们加快官员财产申报制度的立法进程,改变目前官员财产申报制度只有相关规定,却无法可依的现状。可以考虑制定《国家公务员财产收入申报法》、《反贪污贿赂法》、《国家权力机关廉政监督法》等一系列法律法规;也可以尝试在现有的《公务员法》中增加官员财产申报制度的相关内容,把“申报—公开—审查—监督—问责”五个环节明确写入法律,并增设相应的惩处措施以保证其执行力度与执行效果。
  完善社会环境需要加快推进社会信用体系的建设,关键是建立真正意义上的金融实名制,参照美国、韩国和中国香港、台湾地区金融实名制的内容与做法,要求个人在银行开户时除了提供真实有效的身份证件外,还必须向银行提供个人资料,如住址、职业、婚姻状况、住房情况等基本信息。[5]未来一段时间,要继续推行信用卡交易制度,构建隐性腐败的预防机制,加强体制内各监督审计部门与金融机构的资源共享平台建设。
  完善官员财产申报制度的配套制度,还需要构建一套体制内反腐各部门与体制外反腐各主体协调互动的科学的反腐体系。目前在中国反腐败和廉政建设实践中,初步形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。这种齐抓共管的反腐机制和运作方式对遏制党政官员中腐败现象的滋长和蔓延、保证改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行发挥了重要作用。随着改革进入深水区和社会转型的加速,我国面临的反腐败形势越来越严峻,国家反腐体系的整体效能要达到最优化,不仅需要各子系统功能得到充分发挥,更需要这些子系统之间互相配合,互为补充,协同互动,形成合力,这就需要在调动党政纪检监察部门、人大、司法机关反腐防腐积极性的同时,鼓励和动员广大公民借助网络、媒体等先进技术有序参与到对各级官员的监督中来。要充分重视和发挥公民在官员财产公开、审查、监督、问责环节的作用,努力弥补体制内监督不力的缺陷,最终构建一个体制内反腐各机构和体制外各种反腐力量协调一致、多元互动的科学治理体系,以确保官员财产申报制度和各种反腐措施的真正贯彻落实。


  参考文献:
  [1]官员财产申报制度大事记 [EB/OL].
  http://www.chinareform.net/list_special.php?cid=142,2011-09-28.
  [2]中纪委:公职人员财产申报法将及早列入立法规划[N]. 南方都市报,2012-12-26.
  [3] 郭文亮,王经北.通体监督异体化·异体监督实体化:改革和完善我国权力监督机制的路径与对策[J].理论探讨,2010,(5):105.
  [4] 吴玉良.中纪委:官员财产公示缺两方面条件[EB/OL].
  http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_06/22/7179111_0.shtml,2011-06-22.
  [5] 王明高等.中国新世纪惩治腐败对策研究[M].长沙:湖南人民出版社,2002.29.


  作者: 徐行,南开大学周恩来政府管理学院教授;杨鹏飞, 南开大学周恩来政府管理学院博士生
  来源:《理论与现代化》2015第2期

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