斯阳:我国干部财产申报公开制度试点的现状和思考

选择字号:   本文共阅读 1317 次 更新时间:2014-04-06 11:16

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斯阳  

 

我国干部财产申报公开制度试点的现状和思考阳光是最好的防腐剂。干部财产申报公开制度是国际上通行的反腐利器。近年来,我国对干部财产申报公开的探索卓有成效。本课题组于2013年8到9月对浙江省慈溪市、江苏省徐州市贾汪区等试点地区进行了实地调研,对在中国井冈山干部学院、中国浦东干部学院、国家教育行政学院、中共上海市委党校、南京政治学院上海分校、中共克拉玛依市委党校培训的615位厅局级、处级及后备干部进行了相关问卷调查,以期更好地推进干部财产申报公开制度建设,不断取得反腐倡廉实效。

 

一、我国干部财产申报公开制度的试点探索

我国对于建立干部的财产申报公开制度在不断的探索之中。2009年1月全国首例财产公开试点在新疆阿勒泰实行。阿勒泰地区廉政网对新提任的55名副县级干部全部进行了个人财产申报公示。阿勒泰地区的干部财产公开试点的破冰之举也成为当时社会各界关注和讨论的热点。随后浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川等地也纷纷先行先试。根据相关资料统计,从2009年至今,我国已有39个县、市对干部财产公开试点进行了改革。

各试点地区的公开内容和方法不尽相同,也各具特色。最早试点的阿勒泰地区的财产申报项目详细,包括工资、奖金、补贴、礼金、大额动产、不动产购置、交易、租赁收入情况及资金来源等都作为公开的内容,但在实践操作中只选取其中的一部分在网上公示。宁夏银川市则采取了申报内容在干部所在单位内部公示的方法,通过局域网或公告栏公示。湖北省荆门市掇刀区从2009年12月起试点干部财产公示,包括区委书记、区长在内的党政部门领导干部的家庭财产全部在网上公开,领导干部申报率达100%,公示率100%。浙江省慈溪市采取了在内部进行公示的方式,建立了干部财产公开监督和惩戒制度,慈溪市纪委对申报情况进行检查,对填报不完整的,下发廉情通知单,要求补填完整;对填报情况有异常的,市纪委要求提交书面说明,解释情况,必要时纪委对干部进行廉政谈话,谈话情况均纳入干部档案。湖南省浏阳市也对拟提拔的领导干部在浏阳党风廉政网上公布他们的年收入、房产、投资、车辆等所有财产。浏阳市的干部财产申报制度结合了阿勒泰和慈溪两地的“最公开方面”:在财产申报内容上借鉴“慈溪模式”,工资收入以及大宗财产实行彻底公开;在公示范围上,则借鉴“阿勒泰模式”,通过报纸、广播电视、网站等媒体进行公示,接受群众监督。因此,浏阳模式一度被称为全国所有试点地区当中干部财产公开“最彻底的模式”。2009年11月,湖南省湘乡市启动县处级领导干部的住房公示制度,在湘潭廉政网上公布了全市所有县处级干部的住房情况。湘乡市虽然只公布了官员的住房情况,但是敢于公布主要领导的财产状况,这是一种突破,意味着是主要领导正在率先垂范,以身作则地推动干部财产公开。

近年来又出现一些新的试点地区,试点城市大有遍地开花之势,这些试点区域主要集中在江苏、浙江和广东等东部沿海经济发达地区。

2012年底,广东省决定在珠海市横琴新区和广州市南沙新区,对领导干部家庭财产公开制度进行试点。珠海市横琴新区处级干部的个人财产情况通过内部网络向全区干部职工公示。南沙区试点领导干部财产公开申报的范围是处级以上干部,包括新提拔的市管干部,以及从区外或其他部门调入南沙区的处局级干部。广东本次试点具有三个鲜明特征:一是试点不再是一区一市凭一己之力展开,而是由省委有计划地部署推进;二是切实从申报走向公开;三是明确试点完成后,2014年逐步推开。

2012年9月20日浙江省磐安县开展竞争性选拔领导干部任前公示,对14位官员进行财产和职务任前公示,公开房产、车辆、投资和收入,财产收入精细到了元。徐州贾汪区的试点已经产生了一些经验,取得了一定成效。徐州贾汪区的干部财产公示始于2012年1月,作为“勤廉评价系统”的一部分,全区600多名科级干部在网上如实公布个人财产,接受群众监督。相较于内网和政务公开栏的公示,贾汪区的公示方法确实比较大胆、比较彻底,干部如果瞒报,很容易被举报,这些都有助于提高财产公开的真实性。尽管贾汪区采取了自清式的申报公示,但干部家庭财产自我申报和公示的过程,也是廉洁自律的内化过程,更是把自己树为监督对象的过程。贾汪区的经验是早公开、多公开,不是坐而论道,也不是等配套机制健全了再公开。

 

二、我国干部财产公开试点工作的局限性

虽然干部财产公开的试点地区不少,也取得了不少实践效果,但从制度完善的角度上来总结的话,仍然可以看到现实与期望存在一定的差距:

(一)试点的层级比较低。在先期试点领导干部财产申报的这些地区中,区、县级政府占了绝大多数。就申报主体的级别来看,大多集中在科级干部。在公示对象上,拟提拔的科级干部成为最主要的公示群体。在试点地区中,只有新疆阿勒泰市、浙江慈溪市、湖南湘乡市、湖北荆门市掇刀区将辖区主要领导干部家庭财产进行了申报和公示,涉及的都是县处级干部。就目前预防腐败问题的重点对象以及群众对干部廉洁的期待来看,主要还是应当对处级及以上干部进行公示。处级及处以上干部拥有较大决策权,更能对重大政策出台、重大项目决策、重要执法行为产生影响力。由于进行试点的地区多是县一级政府,地方实践仍旧摆脱不了“小打小闹”的困境,还不能较好地反映干部的全貌,与民众期待仍相去甚远。目前试点层级低、公开内容和对象有限等均造成干部财产公开试点工作存在一定的局限性。因此,需要总结现有工作的经验,认识不足,不断提高试点的层级,扩大试点工作覆盖面。

(二)干部申报的审核和公开的环节存在诸多缺失。申报体系中一个重要环节是调查核实,然后才进入关键的公开环节。调查发现,只有浙江慈溪市、湖北荆门市掇刀区等少数试点地区对干部财产申报资料进行了一定程度的核查,多数地区没有相应的核查环节。多数试点单位是干部就财产向组织申报,没有组织核实环节。试点地区中,新疆阿勒泰、湖南浏阳市和湘乡市、湖北荆门市掇刀区、宁夏青铜峡市、江苏徐州贾汪区等选择将部分内容在大众媒体或网络上进行公示。其他更多地区大都选择了在单位内部公告栏或者局域网上公示。但事实上,这种“有限范围公开”恰恰是积极而又稳妥的。说它“积极”,是因为它毕竟在推动干部财产公开申报上迈出了一步。尽管只在一定范围内公开,但这个范围内的人恰恰是干部的同事、熟人等,他们比起一般公众更有可能了解其实际生活状况,因此公开申报财产对相关干部仍然能够起到一定的监督约束作用,是有积极意义的。说它“稳妥”,是因为它尽可能地减少了制度建立和推行的阻力以及可能会带来的副作用。多数试点地区暂时只要求拟提拔的干部公开申报财产,这不仅减少了现阶段推进干部财产公开的工作量,而且有利于排除某些既得利益者的干扰,使这一制度有逐步建立和推广的可能。所以,尽管将所有干部都纳入申报财产范围是最终目标,但在制度草创时期,试点地区的一些谨慎操作无疑具有一定合理性。

(三)实践效果还有待进一步观察。多数地方在进行了干部财产公示试点后,都出现了“零投诉”现象。另外,所有试点地区都没有出现所谓“官场地震”和“举报风潮”,这既反映了试点地区基层科级、处级干部主体相对比较廉洁的实际情况,也一定程度反映了群众对于试点的干部财产公开制度本身的不够信任,还在观察、观望。除了慈溪市、荆门市掇刀区等在试点时进行了一定程度的面上核查工作外,大部分地方试点的干部财产申报公示都是“自清式”的,有关方面并不进行核查,即便进行核查也限于条件,力度也不大,这样也就难免会出现部分干部在财产申报上弄虚作假,从而在一定程度上削弱了干部财产申报公开所能起到的反腐效用。

(四)缺乏法律支撑和制度保障。由于缺少自上而下的立法支持,也没有干部财产公开的制度要求,地方进行试点往往源于地方党委主要领导的决心和地方纪委的积极协调推动,因此,试点工作难度较大。2009年,新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳和湘乡等地开始了风生水起的干部财产公示试点。但时隔三年之后,无论是当初的开路者还是新一波的后来者,似乎都刻意转向了低调。由于这些地方试点成了社会关注的焦点,很容易引发社会上的顾虑,因而决策者和推动者自然越来越谨慎。有的试点随着领导的更替自然政息。而有的试点则为了减少阻力,避重就轻、流于形式。干部财产公开是一项非常重大的制度安排,在一些地区进行短期实验没有问题,但想要长时间持续、大面积地推开,仅靠地方红头文件是行之不远的。它需要顶层设计,也就是国家法律上的安排。中国要在财产公开立法上有突破,实现更广范围的公开,这样才能在更深层次上消除腐败的土壤。

(五)需要形成一个公开的大环境。当前形势下,很多地方政府都意识到干部财产公示将是未来的发展趋势,所以陆陆续续试点,大力对干部开展公开习惯的教育,建设一个理想的小环境。正如江苏徐州贾汪区委书记吴新福所言:“推行财产申报在于培养干部的‘两个习惯’,即习惯在监督的环境下工作、习惯在法制的轨道上用权,最终让勤廉成为贾汪的一种执政形象。”这是地方党委负责人的呼声,也是公众的心声。但如何实现更有效的核查、怎样才能实现更彻底的公开,这些都需要从自上而下来改革和推动。我们在调研中发现,地方选择低调试点,主要考虑的是社会接受度的问题,导致上下顾虑都比较大。如果全国或者全省上下都推行,这样对大家更公平。民众期待、舆论环境、试点经验都已在,干部财产公示制度的推广,在很多试点的地方政府看来,已是“只欠东风”。

地方干部财产申报和公开试点呈现出试点区域层级不断提高、试点地区范围不断扩大、试点速度不断加快、公示的力度不断加大等特点,公开形式已经形成一种积极的示范和带动效应。对于中国政治来说,形式本身就具有方法论意义,只有在方法确立之后,我们才能把完善方法提上议事日程。地方实践所积累的经验,对于建立全国性财产申报公开制度具有极大的借鉴意义,尽管这些地方试点在各项制度建设方面距离完善的财产公开制度还有不小差距,但值得作为具体的制度实践理性加以积累。中央通过对这些地区的调研积累经验,势必能够为制度上的设计提供事实样本。同时,这种地方实践某种程度上可以形成一种动力机制,即通过地方基层党委、政府对领导干部财产申报公开制度的实施,对上级机构包括省级和中央层面形成一种制度实践的推力。调查显示,干部们认为应该通过领导带头、上下联动的方式来推进财产申报公开制度的施行。

 

三、全面推行干部财产公开制度需要解决的若干问题

干部财产公开制度已然成为绝大多数国家反腐体系中的基础性制度,我们没有理由还继续纠缠于它究竟是不是适合中国,而应该结合江苏贾汪模式、浙江慈溪模式、湖南浏阳模式和广东模式的实践经验,适时在全国推广。但是需要考虑的是目前我国处于经济社会转型和深化改革的关键时期,如何科学设计制度和控制风险,怎样解决面临的一些问题,是我们必须深入思考和谋划的。

(一)对政治稳定的考量是影响干部财产公开的主要因素。我国正处于社会转型期,各种矛盾相互交织,腐败现象仍然比较严重。一方面,实行干部财产公开后会不会由于一部分贪腐官员特别是高级干部的集中落网,引起人民群众对党和政府的严重不满,进而引发政治动荡,这是领导层首先必须要考虑的问题。另一方面,实行财产公示后,那些预期会被财产公开之风剥去伪装的人会不会采取群体性阻碍行动,引发政局不稳,这也是领导层必须要加以考虑的。我国正处于发展的关键时期,政治稳定是压倒一切的,没有政治稳定就没有经济社会的发展,甚至连已经取得的改革果实都有可能丧失。在这样的情况下,不得不考虑如果一些干部财产过多,社会将如何反应等,不得不多花一些时间来思考和探索。这是当前我国干部财产公开制度迟迟不能出台的主要原因所在。就在人们为干部财产公开制度出台可能导致的政治风险担忧时,许多地方在勇敢探索和实践干部财产公开制度方面开展了一系列卓有成效的试点工作,积累了大量有益经验。实践已经证明,公开使干部更加廉洁,制度反腐效果初显。

(二)相关配套制度不完善制约了干部财产公开。知易行难。建立一个新制度不仅要调整利益格局,而且需要相关配套制度的支持。目前,一是金融实名制度尚不完善。目前我国仍大量通行现金交易,金融实名覆盖不全,导致财产核查困难。同时,与金融实名制密切相关的身份核实制度还不完善,身份证的管理仍然比较混乱,个别人有多张身份证,金融实名制在核查官员财产方面还远远没有起到应有的作用。二是不动产登记制度还不完备。我国不动产物权登记的法律依据主要来自于单行民事法律、法规,如《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等,没有统一的不动产登记法。同时,不同的法律法规规定的登记机关也不一致,登记信息还没有实现整合,查询比较困难,这些都使得财产核查非常困难。三是没有建立起防止资金外逃的制度。在这种情况下,实行干部财产公开制度,必然会加速资金外逃,影响干部财产公开的实际效果。四是国际反腐败合作制度不完善。虽然我国已经加入了《联合国反腐败公约》,但是由于我国还缺乏与之相适应的制度,与国际司法合作的惯例还存在较大差异,因此我国在开展国际反腐败国际合作时还存在许多阻力,需要尽快完善相关制度,实现与国际的接轨。

(三)社会心理因素及部分既得利益群体的掣肘阻碍了干部财产公开。干部隐私权和公众知情权的博弈,成为干部财产申报制度所面临的核心问题。公众利益与干部利益在博弈中不可能是均势的。事实上,真正恐惧和反对实行财产公开的是干部中的一小部分,也就是那些通过不正当的手段集聚了大量财产的官员。对于干部群体中那些依靠贪赃枉法、贪污受贿而积聚大量财富的人来说,一旦干部财产公开制度实行,将意味着他们的不合法财产会公开暴露在公众面前,进而面临着锒铛入狱的命运。所以这个群体一定会不遗余力地反对财产公开。还有一部分干部可能因为占有信息资源优势和岗位优势而获得的比较早、比较多的投资机会,获得了比较早、比较多的灰色收入。这使得干部的家庭财富和生活水平大大高于其工资反映的水平。这部分干部自然对干部财产公开制度抱有担心和顾虑。而多数干部考虑更多的是个人隐私是否会被侵害。公开财产问题不符合中国人传统的社会心理。干部中有的人怕露富,有的人因不善于投资理财、财产偏低,可能就会从心理上害怕别人瞧不起,也会产生排斥心理。显然,目前单就干部群体而言,在心理上还将有个调适和习惯的过程。

(四)社会上对干部财产公开还存在某些认识上的误区。有的人以为干部财产公开就是所有公务人员的财产公开;有的人认定干部财产公开必须是在互联网或报纸上公开;有的人以为干部财产公开不需要保护隐私;有的人认为财产多就是不廉洁;有的干部认为财产公开对自己不利。部分群众将干部财产公开视为一种新的有效的查处腐败官员的手段,他们期望通过实行这一制度,让所有腐败分子统统现形,然后开展秋后算账,毕其功于一役。实际上,干部财产公开制度就是一种以预防腐败发生为主旨的治本之策。根据国际上实现官员财产公开的137个国家和地区来看,公开的主体、内容、形式是不尽相同的。推行财产申报公示绝非网上“一晒了之”,财产申报资料必须合理合法公开,不是简单地牺牲申报人的隐私权。同时,滥用财产申报资料的行为必须受到法律禁止。

我们要看到,社会上绝大多数人痛恨腐败,但是不少的民众公民权利意识和监督参与意识还不强,对腐败现象习以为常,往往事不关己、高高挂起,有的人远则骂之、近则伸手。也不排除有的人存在一定的“仇富”、“仇官”的阴暗心理。由于干部财产公开制度未真正建立起来,低成本、门槛低、不规范的人肉搜索工具监督官员,便成为人们的一个选择,而网络反腐异军突起,问题官员死于微博的成功实践,又会激励他们更多地采用这种方式。此外,媒体热衷于曝光倒台官员的丑闻,像这种对落马贪官一边倒、跟风式的狠挖,习惯性地将落马贪官描绘成无恶不作的妖魔,完成对贪官的丑化和妖魔化,在对贪官的集体道德审判中完成一次宣泄,将所有对腐败的不满都移情到对这只“死老虎”的深恶痛绝中,往往也夸大了腐败的现实。

试点地区的探索和实践,对推进干部财产公开起到了积极作用,特别是起到了宣传推动作用。据2008年9月新华社的一次随机调查,七成受访干部表示反对财产公示,而支持者仅占一成。而根据2011年度法制蓝皮书,已经有七成的公职人员支持财产公示。据2012年12月上海社科院发布的《上海法治发展报告(2013)》显示,近八成干部赞成任前财产公示。我们的调查也显示,86.16%干部支持公开,10.54%干部表示上级有要求就公开。经过若干年的启蒙和宣传,许多干部对财产公开从一开始抗拒、担忧渐渐走向理解、支持。建立干部财产申报公开制度,正逐步成为全社会的共识。我们要坚定信心,推进渐进式改革,采取“立法支撑、完善配套、干部申报、重点核查、分步公开、形成特色”的做法,对新提任的领导干部采取先行公开的方式进行突破,逐步建立干部财产公开制度,用这一“阳光法案”保持干部队伍的纯洁性,更好地建设廉洁中国。

 

(作者单位:华东师范大学纪委)


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文章来源:本文转自《上海党史与党建》2014年1月,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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