宋伟:国际安全制度与总体国家安全:一种理论分析

选择字号:   本文共阅读 6552 次 更新时间:2024-04-13 23:01

进入专题: 国际安全制度   总体国家安全观   国家安全能力  

宋伟  

 

内容提要:一国的总体国家安全虽然涉及方方面面,但国内政治和国际政治是贯穿这些领域的两条主线。国际安全制度构成了维护各领域国家安全的重要依托:国际安全制度能够塑造各国国家安全的外部环境,影响不同领域的国家安全利益,促进不同领域的国际安全合作,从而有利于实现各国的总体国家安全。二战结束以来,主权平等、不干涉内政和不使用武力解决国际争端等基本原则已经大大改善了全球安全环境,构成中小国家主权独立和国家安全的重要保障。同时,普遍性的国际安全原则和规范也可以应用到各个具体领域的安全规则的构建,从而直接影响各国维护相关领域国家安全的能力与利益。多边安全联盟会带来高水平的国际安全合作,促进联盟成员的总体国家安全,但也可能减损其他国家的安全水平,从而导致冲突。纯粹的区域性集体安全制度在提升各成员国家安全水平的同时,也具有合作安全和共同安全的优点。各国应该积极参与国际安全制度的构建,并有效运用国际安全制度提升本国的国家安全水平。

关键词:国际安全制度;总体国家安全;国家安全能力;国际安全合作

 

引 言

尽管每个国家都拥有许多种不同的国家利益,但国家安全是实现其他国家利益的前提和基础。美国学者卡莱维·霍尔斯蒂(Kalevi Holsti)曾经列出一系列的国家利益,国家安全排名第一。2014年4月15日,中共中央总书记习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议时强调:“必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。贯彻落实总体国家安全观,必须既重视外部安全,又重视内部安全,对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国,对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界;……既重视自身安全,又重视共同安全,打造命运共同体,推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。”习近平总书记的这些论述深刻阐明了总体国家安全观的一个核心逻辑,即在经济全球化的大背景下,外部安全与内部安全已经密不可分,维持一个良好的国际安全环境,对于促进各领域的国家安全都有着极为重要的意义,所以要“以促进国际安全为依托”。对自身安全的重视,并不意味着忽视其他国家的安全,而必须要谋求共同安全和合作安全,打造命运共同体。

从国际关系理论的角度来看,以上论述与国际关系中的“安全困境”、国际体系如何塑造国家利益等问题紧密相连。总体国家安全观作为一种整体主义的方法论,有助于从国际体系的角度来考察国家安全问题。国际体系层次包括国际力量结构和国际制度体系两个方面。在无政府状态下,实力对比当然是一个根本性的要素,它是实现国家安全和国家利益的根本保障,但是,当一个国家的实力并不能独自压倒其他所有国家的时候,实力和安全之间并不存在一直的正向联系。一般来说,当某个国家的力量快速崛起时,它就很容易引起周边国家和其他守成大国的恐惧,并被污名化为所谓的“修正主义国家”。在这种情况下,实力的增长往往会带来安全环境的恶化、其他国家对该国的遏制,甚至有可能面临守成大国“先发制人”的打击。因此,对于大多数国家来说,在谋求增强本国实力的同时,还应该尽可能利用

现有的国际制度和规则来保护自己,减轻崛起的压力及其面临的安全挑战。

第二次世界大战后,国际社会建立了更加完备、有效的国际制度体系,对于全球安全环境的塑造发挥了巨大作用。1952年7月13日,周恩来总理兼外交部长以中华人民共和国中央人民政府的名义承认了中华民国政府于1929年8月加入的《关于禁止使用毒气或类似毒品及细菌方法作战议定书》,这是新中国加入的第一个国际安全制度。此后,中国对国际安全制度的态度由“否定性的批判转为建设性的逐步参与”。本文研究的现实起点是从二战后到现在,不探讨二战之前国际安全制度(例如国际联盟)存在重大缺陷的情况。虽然不同的国际安全制度对于不同的国家来说利弊并不一样,但从学理的角度看,在如何利用国际安全制度维护自身的总体国家安全的领域,应该存在着一些规律性的知识,而这正是本文致力于探讨的问题。

一、为何需要国际制度来促进国家安全

在一个无政府的国际体系中,国家如何才能尽可能避免彼此的冲突以及进行安全上的合作,从而促进彼此的安全利益?早期的国际关系研究者们对这个问题的看法存在明显的差异。一部分学者认为,经济领域中放任自流的市场竞争可以促进社会的共同繁荣,而无政府状态下国家之间的自由竞争自然也会带来和平与国际福利的增加,心怀野心的强国将会被制衡,因此没有必要建立所谓的国际制度来规范国家的行为,“大多数早期的自由主义者认为国际组织既无必要又很危险。尽管他们中间仍有分歧,但优势明显地在多数人一边”。这种观点往往也被称为是“乐观的不干预主义”。相比这种乐观的看法,大部分的现实主义者和后期的自由主义者都认为,国际关系领域的自由竞争将会导致冲突和战争不可避免。一些学者指出了自由竞争下的“市场失灵”和“安全困境”问题。由于信息的不充分以及其他因素(例如是否存在道德共识)的作用,有野心的国家未必能被制衡,势力均衡的逻辑未必能发挥作用。汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)对此作出了非常深刻的分析,即势力均衡的方法具有不确定性、不现实性和不充分性(功能不足)的问题。“安全困境”的逻辑则告诉我们,在无政府状态下,一国即便是为了自己的安全而进行的军备建设,也会被其他国家视为威胁,从而导致各国之间的军备竞赛和关系紧张。

(一)避免国际冲突的三种理论观点

如何避免无政府状态成为一种战争状态?国际关系学者的回答大概包括建立世界政府、结构均势和国际制度这三种思路。

第一种思路是建立世界政府。但是现实主义的两位大师汉斯·摩根索和肯尼思·华尔兹(Kenneth Waltz)都反对建立世界政府的做法。摩根索举例说,如果建立一个世界政府,“基于人数的代表制是不会为白种人所接受的,因为这种代表制将把世界置于有色人种的控制之下。任何违背多数原则的代表制才可稳定白种人在世界上的优势,这又会遭到有色人种的反对”。华尔兹则指出,如果建立一个世界政府,“中央权力越大,各国致力于争夺控制权的动机就会越强烈”。

第二种思路是建立一种有利于国际稳定的力量结构,即两极结构或者霸权结构。一些现实主义者认为,不同的结构下,大国的数目不同、实力差距不同、国际体系的稳定性不同,各国国家安全所面临的体系环境也存在质的差异。华尔兹认为,“如果存在三个或三个以上的强国,联盟的灵活性使友好和敌对关系始终保持变化不定,并使每个国家对当前和未来力量关系的估计无法确定”;“在两极世界中,美苏两国在军事上主要依靠自身力量,而非盟国的能力来彼此制衡”,而“内向型均衡要比外向型均衡更为可靠,国家误判自身相对实力的可能性要比误判敌对联盟的实力和可靠性的可能性要小”。但是,力量对比结构的形成是国际体系自发演进的结果,我们并不知道如何才能人为建立起相应的力量结构,只能是“看运气”。而依靠结构均势来改善国际安全环境的做法,还存在另外一个不足,即它只能是确保“消极的和平”而无法促成“积极的合作”。

第三种思路是建立国际制度。美国学者迈尔斯·凯勒(Miles Kahler)认为国际秩序可以分为“消极的秩序”和“积极的秩序”。“消极的秩序”是避免最坏的情况:大国之间的战争,或主要经济大国之间爆发经济战,从而导致相互隔绝与全球经济的严重衰败。所谓“积极的秩序”是指通过合作实现所有各方都希望达到的目标。尽管各国可能在某些领域存在共同利益,但是由于信息的缺乏、其他领域的利益分歧以及担心合作中对方受益更多,国际合作并不会自动出现。“在没有国际合作的情况下,各国政府将会单方面干预市场以追求它们所认为的自身利益,……它们会干预外汇市场,对进口施加各种限制,对国内的工业部门实行补贴,对一些商品例如石油实行定价。”二战后建立的以联合国为核心的国际制度体系同时着眼于两个方面的目标。一方面,通过建立一些强大的国际法准则,使各国的行为受到具有普遍意义的行为规范的约束,从根本上能够改善国际体系的总体安全环境,世界政治的性质在起变化;另一方面,战后国际制度体系为推动国际合作提供了多方面支持,有助于夯实安全合作的国际制度基础。在探讨国际制度如何塑造国家安全时,本文主要借用新自由制度主义的理论逻辑,但本文的根本出发点是国家如何利用国际安全制度为自己服务。

(二)国际制度塑造国家行为方式与国际安全环境

一方面,普遍性的国际制度为国家间互动提供了许多强有力的行为规范,符合这些行为规范的国家行为才具有合法性,否则就可能面临其他大多数国家的反对和制裁,国际制度从而实质性地改变了国际安全环境。在无政府状态下,“国家担心今天的朋友,可能成为明天战争中的敌人;担心今天共同获益中获得优势的朋友,可能成为未来更为危险的潜在敌人”。无政府状态使得国家非常担心安全问题,从而会聚焦于相对收益而不是绝对收益。但是,二战结束以后,主权平等原则和不使用武力解决国际争端的原则已经被国际社会广泛接受,不管某个国家有着什么样的理由,但除了自卫,使用武力都是不合法的,干涉别国内政也是不合法的。即便是出现了大规模的人道主义灾难,需要国际社会进行干涉,一般来说也要得到联合国安理会的授权。《联合国宪章》规定的各项基本原则很大程度上保障了中小国家的主权独立、国家安全和在国际事务中的发言权。不同的国际安全制度会塑造不同的国际安全环境,如果按照社会建构主义者的说法,现在的国际体系已经是一种“洛克文化”,赤裸裸的侵略和瓜分已经十分少见,“人人为战”的“霍布斯文化”已经过时。

另一方面,国际制度可以帮助各国超脱一次两次合作的输赢之争,而是着眼于长远的合作,从而推动人们对和平与合作的期望。虽然国际制度并不能确保和平与合作,但它一旦建立起来,就成为约束国家行为的重要变量,即便是大国想要改变制度规则也并非易事,这就使得各国能够逐步增加对持续合作的信心。哈佛大学教授江忆恩(Alastair Ian Johnston)曾经指出:“要改变以绝大多数或一致同意为程序的制度就特别难。在一个要求一致或全体一致的系统中,不满的行为者为了克服某个反对者需要作出非常的努力。就拿WTO来说,改变该组织的主要规则、价值和目标的唯一方法是通过不同回合的谈判。这种一致同意的决策方式,使改变规则的国家必须能够完全控制整个回合、组成大的联合并使少数不同意见者跟随,才能实现它们改变的目的。”约瑟夫·奈(Joseph Nye)以欧盟为例,总结了国际制度如何促进人们对于和平的期望。首先,国际制度促使人们产生了一种连续观念。其次,制度创造了礼尚往来的机会。再次,制度促进了信息的流动,例如意大利人是否会遵守欧盟通过的决定?贸易往来是否大致均衡?最后,制度提供了解决冲突的方法,例如欧盟部长级会议和欧盟委员会内部的讨价还价。这样一来,制度创造了一种气氛,促使人们期望稳定与和平。

(三)国际制度促进国际安全合作与加强国家安全能力

约瑟夫·奈从四个方面探讨国际制度如何能总体上促进人们对和平的期望。现实中,国际组织可以发挥更多的功能,它们常常是许多重要国际议题的倡导者。例如,联合国在气候变化、非传统安全、妇女权益保护等议题的设置和凸显方面起到了领导作用。而大量的、较为具体的国际制度的存在,使得国家间的合作有章可循,为细节性的合作协议提供了原则和基础,大大便利了各国之间的合作展开。很重要的一点是,国际制度能够为国际合作提供许多专业的知识和信息,包括评判合作伙伴信誉的标准。用罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)的话来说,共同利益对于促进国际合作并不是充分条件,“有时即使存在共同利益的现实,纷争仍然是盛行的。……特别在不确定性很强时,以及行为者接触信息的能力存在差别时,集体行动和战略估测的障碍,也许会阻止它们认识到彼此之间存在的共同利益”。国际制度能够不断提高可获取信息的总体质量水平,减少信息的不对称性,从而降低环境的不确定性。

国际制度由于其公开性、中立性和权威性,很适合成为国家间合作的协调者。相比双边联盟,多边安全机制往往受到广泛的欢迎,例如联合国维和行动。诸如北约、上海合作组织、东盟地区论坛、非洲联盟这样的地区性(安全)机制,也比双边军事联盟更受区域内大多数中小成员欢迎,因为它们在多边机制中可以获得更多的发言权,更好地促进自身的安全利益。正如莉萨·马丁(Lisa Martin)指出的,“霸权国可以预期的是,相比一个单边强制性安排而言,建立小国能够参与决策并拥有发言权的制度,它面对的挑战者就更少”。而大国则可以通过一些合适的安全合作制度,保障本国在其他国家的公民、企业的安全,以及防止安全风险的外溢。正如习近平总书记所指出的,“安全问题早已超越国界,任何一个国家的安全短板都会导致外部风险大量涌入,形成安全风险洼地;任何一个国家的安全问题积累到一定程度又会外溢成为区域性甚至全球性安全问题”。

在国际安全合作的过程中,国际制度通过向其成员提供知识、技术、资金、规则和其他援助,大大提升相关国家维护国家安全利益的能力。当然,制度本身有时候并不是完全中性的,一些规则在加强某些国家实力的同时,可能会损害其他国家的实力,但这恰恰说明了国际制度的重要性。就如罗伯特·吉尔平(Robert Gilpin)所指出的,虽然大多数国家都肯定能从世界性市场经济的运作中获益,然而效率较高和技术上较先进的国家却能比其他国家获益更多。它们享受着更高的利润率和更有利的贸易条件。由于这一原因,现代占统治地位的经济(以及军事)强国(19世纪的大不列颠和20世纪的美国)承担了组织和捍卫世界性市场经济的责任。新自由制度主义的这些表述同样适用于安全领域。例如,当两个国家之间发生领土安全的争端时,它们都无法忽视相关的国际法规定,不得不尽量援引相关的规定支持自己的主张。积极参与到国际制度的建设本身就已经成为一种非常重要的国家利益。“国际制度本身会成为一种重要的权力资源,成功利用国际制度的国家会在不断增加可见国力的情况下加大自己的权力。”

在讨论国际制度与中国的关系时,江忆恩认为,二战后的国际制度总体上是有利于中国的安全利益和主权独立的,“事实上,中国领导人在实践中反对任何可能削弱五个核大国权力的联合国安理会的改革方案。中国极力阻止以美国为首的北约对科索沃进行‘人道主义干预’这种在联合国之外使用武力的方式。从更大意义上说,中国可能是几个世纪以来组织国际关系的威斯特伐利亚主权体系的最有力的维护者。它反对自由国际主义国家对主权国家内部事务进行干预的任何努力”。通过加入许多的国际安全制度,中国在打击跨国犯罪、恐怖主义、非法移民等问题上都获得了更多的外部支持,增强了维护自身总体国家安全的能力。

二、国际安全制度塑造国家安全环境

不同的国际安全制度可以塑造出不同的国际安全环境,因为这些制度会直接塑造各国的行为方式。当然,国家仍然具有主权,在决定自己的对外政策时拥有最终的“自主性”,但这种“自主性”的前提是国家理性的假设。在无政府状态下,生存是各国的首要任务,为了生存,它们不得不保持基本的理性,对外交政策选项的成本和收益要有一个尽可能准确的衡量。不理性的外交政策会导致国家行动的失败、国家实力的损失以及声誉的下降,进而影响国家的生存能力和相关政府的执政合法性。从这个角度说,无政府状态下联合国等国际制度虽然不能完全消除国家间的战争,但它能够通过改变各国的成本收益预期,大幅度地减少战争的发生,塑造一个更加安全的国际环境。

(一)挑战国际安全制度为什么往往是非理性的?

一些学者经过研究发现,即便是大国,它们在面临危机时也往往会采取含糊其辞的外交政策措辞,以免一开始过于强硬、后面无法兑现这些承诺,以至于承担沉重的国内观众成本。也有学者认为,强国在对待自己的盟友时也不得不谨慎从事,不能动辄以实力相威胁,“苏联的军事实力以及整体国力在勃列日涅夫时期达到了巅峰,但它强大的军事实力非但没有帮助苏联巩固和扩大其在盟国的影响力,反而成为增加其盟国离心力的重要工具”。“第二次世界大战以后,世界上发生的一个有趣变化是,和平贸易战略比以往任何时候都要有效得多。国家通过工业发展和技术进步,可以改变自己在国际政治中的地位,其他国家也能够通过国际合作,从贸易扩展和增长中获利。”当然,这样一种国际安全环境的出现,不仅仅是因为二战后建立了一系列强有力的国际准则和国际组织,也是因为经济上的相互依赖、核大国之间的相互威慑、技术的进步导致领土和人口作用的下降,等等。但国际安全制度所起到的作用绝对是基础性的、不可忽视的。

那些挑战基本的国际安全制度和准则的外交政策为什么往往是非理性的?当国际体系内的大多数国家都接受和内化了某些国际规范、规则之后,其他国家想要挑战这些规范和规则,必然会受到大多数国家的孤立、反对甚至是制裁。二战结束以来,主权平等、不干涉内政和不使用武力解决国际争端等国际法基本准则已经深入人心,并具体化为《联合国宪章》的各项条文。“《宪章》被视为国际条约,赋予了联合国独特的国际属性和各项权力,联合国因此可以就各类问题采取行动。《宪章》是一部国际法文书,所有联合国会员国都受其约束。”例如,《联合国宪章》的第二条规定:“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”“各会员国对于联合国依本宪章规定而采取之行动,应尽力予以协助,联合国对于任何国家正在采取防止或执行行动时,各会员国对该国不得给予协助。”不仅如此,《联合国宪章》还规定,非联合国会员国也必须遵守上述原则。

尽管二战结束以来战争仍然断续发生,但大多是因为领土争端、国家统一或者国内的族群矛盾等,一个强国赤裸裸入侵邻国的情况并不多见。如果发生了这样的情况,联合国可以采取经济制裁和军事干涉等手段发挥重要的作用。当然,这并不意味着联合国能够阻止所有战争的发生,或者通过自己的干预中断这些战争的进行,因为各国都有主权,而一些大国也有对抗这些制裁以及干涉的能力。但是,以联合国为代表的国际安全制度确实在很大程度上减少了大国的侵略行为和其他以武力解决国际争端的行为。其一,对于大多数中小国家来说,它们的安全很大程度上依靠的就是这些国际法准则,对这些准则的践踏,会直接恶化它们的安全环境。因此它们会采取相应的反对和制裁行动。其二,尽管中小国家在总体实力上无法与采取侵略行动的大国相对抗,但这并不意味着它们完全没有给相应大国造成损失的能力,毕竟在经济全球化的背景下,中小国家如荷兰、瑞士、韩国和澳大利亚也能够在全球供应链、价值链中占据非常关键的位置。其三,大国之间的利益并不一致,当一个大国使用实力来获取胜利时,其他与之存在利益分歧的大国将会借助《联合国宪章》等国际制度进行反对、制裁和干涉。其四,即便不存在直接的利益分歧,其他大国也可能面临巨大的国内压力,如果不站出来支持现有的国际法准则,那么相关政府的执政合法性就会受到质疑,对领导人来说最担心的是自己的不表态、不行动可能会影响到下一次选举中选民的投票。

(二)国际安全制度的作用更具有普遍性

相比经济相互依赖、核威慑、领土和人口作用的下降等因素,国际安全制度所能起到的作用应该是更具有普遍性的。这是因为,许多冲突的双方未必存在经济上的相互依赖或者核威慑的情况;即便存在经济上的相互依赖,往往也不能抵消两国在安全利益方面的冲突。尽管领土和人口的作用有所下降,但是,领土民族主义的情绪仍然是一种非常强大的意识形态,没有政府敢于轻易放弃有争议的领土或者进行领土方面的交易。与其他因素相比,国际安全制度不仅限于军事问题和领土问题,还涉及经济、环境和反恐等多个领域。《联合国宪章》所规定的许多原则也适用于反恐、网络安全、经济安全等领域,而这些领域又基于这些普遍性的原则构建起更加具体的国际制度体系。例如,在反恐问题上,联合国安理会的第1368号决议规定,依据《联合国宪章》的规定,各国对恐怖主义有权采取单独或者集体的自卫行动。在打击索马里海盗的问题上,联合国安理会通过的1816号和1851号决议规定,在不违反国际人道法和人权法的前提下,授权“所有国家和区域组织”在索马里海域内对海盗行为和海上武装抢劫行为,可以采取一切必要的适当手段进行打击镇压。在降低战争的烈度和保护平民等方面,国际安全制度的规定也深入人心,例如《日内瓦公约》规定:“各缔约国在平时,冲突各方在战事开始后,得在其领土内,并于必要时在占领地内,设立医院及安全地带与处所,加以适当的组织,使能保护伤者、病者、老者、十五岁以下儿童、孕妇、及七岁以下儿童之母亲,俾免受战争影响。”“凡为照顾伤者、病者、弱者及产妇而组织之民用医院,在任何环境下,不得为攻击之目标,而应随时受冲突各方之尊重与保护。”

当然,联合国安理会也会时不时因为大国的博弈而陷入僵局,这说明国际制度本身存在一定的局限性,因此并不是建立了国际安全制度就可以万无一失。一方面,在全球安全治理的进程中,需要让国际制度所规定的那些治理规范被尽可能多的国家和人民接受,让其更具有独立性、权威性和适用性。例如,“现行的国际人道法在保护民用目标方面存在适用缺陷。特别是在当前武装冲突城市化背景下,国际人道法的实施面临挑战。随着城市化的不断发展,城市战逐渐成为武装冲突的常态,而城市人口稠密、基础设施密布、民用目标和军事目标混杂,国际人道法为保护平民、民用目标所规定的区分原则、比例原则、预防措施原则等在适用上面临挑战”。“应在联合国框架下成立政府专家组,尽快完善法律细化工作,具体如规范战争行为、尽可能提高关键基础设施的国际法地位、防止战时互相攻击基础设施的‘士气战’、减少不必要的战争损失等。”另一方面,并不是所有的国际安全制度都会普遍性地有利于全球安全环境的改善,一些带有联盟性质的区域安全制度,可能在增加本区域安全程度的同时,损害其他国家或其他区域的安全水平。事实上,我们经常看到这样的案例:俄罗斯指责北约东扩影响了俄罗斯的国家安全;中国认为美日印澳四方安全对话、美英澳三边安全伙伴关系和美英加澳新“五眼联盟”加剧了地区的紧张局势,损害了中国和地区内其他国家的安全。因此,一般来说,普遍性的国际安全制度由于面向所有国家,因此更能有效地改善全球安全环境,提高大多数国家的安全水平,而区域性的国际安全制度则需要具体分析,一般来说不带有军事同盟性质的区域安全制度更能在改善本区域安全水平的同时,不损害其他国家和其他区域的安全水平,例如上海合作组织和东盟地区论坛等。

三、国际安全制度促进总体国家安全

国际安全制度不仅能够制定国家间互动的行为规范,改善普遍意义上的国际安全环境,还可以通过提供信息、议程、技术、知识、合作规则和惩罚背叛行为等方式,推动各国开展具体的国际安全合作,增强国家安全能力,促进总体国家安全。

(一)普遍性的国际安全制度与总体国家安全

普遍性的国际安全制度(如《联合国宪章》)赋予成员国以单独或者集体的自卫权,这些权利能够增强国家的安全能力。所谓单独的自卫权,是指一个国家遭受到武装攻击的时候,可以采取自卫的还击措施。《联合国宪章》第51条规定:“联合国任何会员国受到武力攻击时,在安全理事会采取必要办法,以维护国际和平及安全之前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法,应立即向安全理事会报告,此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责,以维护或恢复国际和平及安全。”同时,《联合国宪章》允许集体自卫权,也就是在受到武力攻击时,可以向联合国安理会求助;或者建立防御性的军事同盟。这种防御性军事同盟不应该是针对某个特定的敌人,而只是承诺受到某些性质的攻击时会采取共同的防御行动,因此符合集体安全的基本原则。单独自卫权和集体自卫权的规定,有助于各国借助联合国以及防御性的互助同盟增强本国的国家安全能力。

同时,各国可充分利用国际安全制度提供的各项原则和规范,在具体的领域通过有利的国际规则,促进本国的安全利益。例如,按照《维也纳领事关系公约》,外交人员可以“以一切合法手段调查接受国内商业、经济、文化及科学活动之状况及发展情形,向派遣国政府具报,并向关心人士提供资料”。另一个例子是网络安全领域。2006年,上海合作组织发表了有关国际信息安全的声明,依据《联合国宪章》,强调在网络安全领域同样应该遵循“主权原则”和“不干涉内政的原则”, 提出“不应传播破坏他国政治、经济和社会制度以及精神文化环境信息的规定”。由于从具有普遍性的国际安全制度的原则出发,这种在具体领域的援引是自然而符合逻辑的,所以也得到了联合国相关专家组2013年、2015年和2021年报告的认可。“对以上两条原则的承认成为中国信息安全规范的基石,也使国家对信息内容的监管有据可依。”因此,在利用国际安全制度促进本国安全利益时,各国应该充分了解现有的国际法和国际规则,并努力利用现有的各项原则和规范来推动制定有利于本国国家安全的具体规则。尽管最后的具体规则往往是不同国家博弈和妥协的结果,但是忽视乃至放弃对于国际安全制度的充分利用绝对会带来巨大的损失。

普遍性的国际安全制度尤其有利于国家在海外开展维护本国安全利益的行动。不管是联合国维和行动,还是打击恐怖主义、网络犯罪和跨国电信诈骗等,国家很多时候都需要在他国采取行动。在主权平等和不干涉内政的原则下,这些行动一般需要事先得到东道国的同意,而东道国是否同意这些行动与联合国授权与否密切相关。以联合国维和行动为例,如果相关的维和行动能够得到联合国安理会的授权,在联合国的多边框架下展开,那么东道国各方就更容易接受,对大国利用维和行动谋求私利的质疑就会少很多。按照《联合国维持和平行动:原则和准则》所列出的条件,维和行动的顺利实施有赖于:“(1)冲突方达成了停火或和平协议;(2)该维和行动被当地人民视为合法和可信的;(3)冲突方对和平进程作出真正的承诺;(4)授权是否清晰、可信和可实现的任务,配备适当的人员、后勤和资金;(5)安理会内部目标统一,积极支持联合国的实地行动;(6)东道国承诺不妨碍联合国行动和行动自由;(7)邻国和区域行动方积极参与等。”在联合国维和行动的框架下,大国通过积极参与维和行动也能够促进其国家安全:减少当地冲突各方的敌对和怀疑,以及本国维和士兵的安全风险;相比独自开展的军事干涉,可以减少经济和人员成本,提振本国的负责任大国形象;通过维和行动对本国的一些部队进行锻炼,培养在危险地区作战的能力;借助维和行动保护本国公民和企业在东道国的安全。因此,维和行动一般都是联合国安理会授权和组织的,当然也有一些是由区域集体安全制度主导实施。

(二)多边安全联盟与总体国家安全

一般来说,国际安全制度应该是三个或者三个以上的国家所建立起来的国际机制与国际组织;双边的军事同盟不应该被视为国际安全制度。但是,一些多边性质的军事联盟——例如北约与《美洲国家间互助条约》——可以被视为是区域性的国际安全制度,而且它们往往也自视为防御性军事同盟,因为这些联盟的章程中并没有确定谁是明确的敌人,只是作出了集体防御的承诺。事实上,在建立北约的条约中,北约强调它作为集体安全组织的属性:“条约来自《联合国宪章》第51条的授权,该条款确认各国拥有单独或者集体自卫的权利。”虽然如此,按照中国外交部的评价,“‘9·11事件’后,北约政治安全职能相对上升,东扩步伐加快,致力于从集体安全组织向集军事、政治、安全职能于一体的综合性国际组织转变,增强其在欧洲安全事务中的作用。近年来,北约加快战略转型,在保留传统职能的同时,将应对大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、网络攻击、海盗袭击、能源、气候变化等新型安全问题纳入任务范畴。北约声称是区域性组织,却突破自身条约规定的地理范围,加速东进亚太,到亚太地区挑起对抗。北约自称是‘防御性联盟’,却鼓动成员国不断增加军费,扩军备战”。因此,北约本身具有集体安全制度和扩张性、对抗性军事联盟的双重性质。

多边安全联盟对于其成员来说,可以较大程度地提升国家安全水平,因为联盟意味着有关相互援助的条约承诺。联盟成员之间的合作,涵盖了战略上的一致规划、情报信息的共享、军事装备的高水平分享以及各种联合的军事行动等领域,有些时候还会拓展到经济安全、环境保护、打击恐怖主义等诸多方面。其中,情报合作是提升国家安全水平的重要一环,因为情报本身是高价值的信息,而“每一次新的交易都是新的风险”。 只有在高水平的联盟内部,各成员国才能共享那些高度敏感的信息,否则相关分享往往会威胁到情报人员的生命。以“五眼联盟”为例,其内部建立了非常系统、严密的情报分享体系,各国情报人员有着相应的个人安全协议,也各有优势。例如,在美国看来,基于帝国的残余,英国可以提供“一个无与伦比的网络设施,为美国的外交政策利益服务。在全球范围内这些设施为美国的安全安排提供了在某些情况下不可或缺的宝贵帮助”。长期的情报合作也大大增强了五个国家的相互信任和在其他领域的安全合作水平。这些活动虽然有可能减损其他国家的安全水平,但却大大促进了五国自身的国家安全。

目前,许多同盟的任务已经从简单的军事合作扩展到所谓的“供应链安全”“气候安全”等领域。同盟的盟友能够从联盟内部分享到更高水平的知识、技术和资金援助等。例如,北约现在把“气候安全”作为其工作的一个部分,通过增强其成员在国防领域应对气候变化的能力以提升它们的军事能力。北约认为,气候变化会从两个方面影响各成员国的国家安全:一是许多军事装备在极端气候条件下的使用往往出现问题,而且过于依赖化石能源也会损害北约开展军事行动的可持续能力和快速反应能力;二是气候变化导致了许多的地区冲突,使得北约所要承担的负担不断增加。“在军事硬实力方面,北约的绿色转型将通过减少对化石燃料的依赖以降低后勤补给风险和节约成本,绿色技术开发和减排行动将进一步增强北约行动优势。北约长期重视确保军队能源供应安全以增强国防战略稳定,然而当前北约成员国军事装备的能源效率较为低下,如德国‘豹2’主战坦克在野外的能源消耗量高达每百公里400升柴油,增加了北约建设和保护关键能源基础设施的成本,并在很大程度上降低了军队作战可持续性、战斗力和敏捷性。”这些都意味着,联盟对于国家安全能力的加持已经不仅仅局限在军事领域,而是延伸到总体国家安全的方方面面。

(三)区域性与功能性国际安全制度与总体国家安全

虽然高水平的国际安全合作往往出现在带有同盟性质的区域安全制度中,但是许多国家并不愿意通过联盟的方式提升本国的国家安全,而是聚焦于纯粹的集体安全制度。这些不具有防御同盟性质的国际安全制度其实更有利于开展具有普遍性和包容性的国家间安全合作。

一方面,外部安全与内部安全紧密相连,各国的经济安全、环境安全、网络安全等都需要与其他国家合作才能从根本上得到保障。许多安全问题都是全球性的公共问题,单靠一个国家是没有办法从根本上解决的。“即便是美国这样拥有强大网络信息技术的国家,也已认识到建设‘共同安全’的重要性,并在信息安全、网络安全和空间安全方面积极寻求盟国和伙伴的帮助。”通过有效利用许多专门性的国际安全制度所能提供的知识、规则和援助等,各国可以大大增强自身应对这些问题的能力。例如,国际刑警组织通过创建信息交流平台,促进各国警察和其他利益攸关方之间的沟通,并且提升针对网络犯罪的侦查能力和开展网络犯罪联合行动的协调能力。1984年,中国加入国际刑警组织,近年来,每年通过国际刑警组织渠道相互协查案件约3 000 起。类似地,上海合作组织各成员国执法部门和军事部门建立了各层级的定期会晤机制,为促进各部门间的业务交流、情报信息共享、安全问题协商等提供平台,对有效打击网络恐怖主义发挥了十分积极的作用。

另一方面,无论是军事安全、经济安全还是政治安全和其他领域的安全,对国家来说都是非常敏感的。区域性和功能性的国际安全制度可以为高水平的国际安全合作提供有利条件。尽管特定区域内的各国可能有着许多共同的利益,但是大多数国家还是倾向于通过多边国际制度的形式开展合作,因为多边合作的形式更加公开、平等,不太容易被某一大国完全主导。国际制度本身具有一定的中立性和权威性,能够团结更多具有利益分歧的国家参与到全球安全治理进程,而在集体安全性质的区域国际制度框架下展开的国际安全合作不容易减损那些没有参与合作进程的国家的安全利益和安全水平。在特定领域内设立专门的国际安全制度,也有利于开展相对高水平的国际安全合作,因为这些专门性的国际制度可以充当相对中立和权威的角色,其居中协调往往是一个更能够为大多数国家所接受的方案。例如,在网络安全领域,一些非政府组织就呼吁建立一个中立的国际机构,与成员国合作建立“网络基因样本库”,实现网络追溯的效率和可靠性。

值得强调的一点是,在其他一些非传统安全领域,一些功能性的政府间国际组织和国际非政府组织往往比国家更加热心,也更加专业,而这些对于许多只有非常薄弱的安全投入的国家来说是很好的补充和加强。例如,国际电信联盟注重保护弱势群体在网络空间中的权利,通过开展全球性的儿童在线保护项目(Child Online Protection)、妇女网络导师计划(Women in Cyber Mentorship)等,保护妇女儿童免受网络中的风险和伤害,构建一个安全、包容、健康的网络数字环境,同时积极与联合国经社理事会、儿童基金会、毒品犯罪问题办公室等开展密切合作,共同打击网络金融犯罪、儿童网络色情犯罪以及网络走私等有组织犯罪集团的活动。在海上难民搜救问题方面,“联合国难民署和国际移民组织等向成员国提供专业援助措施,比如国际移民组织在难民转移中提供安全、便利的运输方式,以及难民入境后的重新安置;联合国难民署提供难民身份识别生物技术;联合国开发计划署、联合国粮食及农业组织、联合国儿童基金会、世界银行等提供专业性援助,加强人道主义援助与发展援助之间的关系”。由于不涉及国家的战略安全和重大经济利益,这些领域往往是各国政府不那么关心、热心的领域。

许多聚焦于特定功能领域的国际非政府组织在加强国家安全能力方面的作用也不容忽视。以海上搜救为例,经过三十多年的发展,目前仍只有115个国家加入了《国际搜救公约》。该公约规定了缔约国需承担海上搜救国际合作的义务,但缔约国之间仍需要通过双边或者地区协议妥善安排搜救合作和协调行动,尤其是涉及搜救区重叠、搜救的权利与义务的平衡等问题。“在海上搜救中,在有若干个邻国的情况下应由哪个国家主导海上人命援助,一直是海上搜救国际合作领域面临的问题。各国如果不能在这一问题上达成统一意见,就会给救援行动造成不必要的甚至是致命的延误。”相比各国政府的海上搜救行动,许多国际非政府组织更加热心,也更有实际行动,但它们在国际安全制度中的地位和作用还不够明确,很多时候得不到相关国家的支持。例如,非政府组织“生命线”(Lifeline)的船长在2018年7月被指控非法进入马耳他领海,马耳他政府下令在调查期间禁止所有非政府组织的船只停靠港口。但国际非政府组织也可以被视为国际安全制度体系的一部分,并对维护各国的国家安全以及全球安全治理起到不可忽视的作用。

此外,尽管跨国企业还不能被视为严格意义上的国际安全制度体系的一部分,但许多在特定功能领域具有知识、资金优势的跨国企业也在积极参与国际安全制度的构建和全球安全治理,这一点也值得关注,即在维护国家安全的过程中如何整合各方面的力量来构建对本国有利的国际安全制度。跨国企业在资金、技术和平台方面有着独特的优势,如果没有它们的支持和配合,国家安全能力和全球安全治理就会受到一定的影响。跨国公司的重要性在经济安全、卫生安全、环境安全和网络安全等各个领域都非常突出。以网络安全领域的国际制度构建为例,“2018年,西门子公司等 8 家信息通信技术企业共同发布‘信任宪章’(Charter of Trust);同年,包括微软公司在内的34家科技企业联合发布‘网络安全技术协议’(Cybersecurity Tech Accord)。未来,非国家行为体提出的网络空间国际安全规范与国家间的国际规范制定进程如何相互影响和对接,是一个值得关注的问题”。

结 语

一国的国家安全,不仅取决于国内的良好治理,也取决于外部的良好环境。国际安全是其他安全利益的依托,影响到各方面的国家安全,包括经济安全、环境安全和社会安全等。因此,打造一个良好的国际安全环境,利用好各种国际安全制度,乃至塑造有利于本国国家安全的国际制度体系,是维护总体国家安全的一个主要方面,与国内的安全治理相辅相成,不可分割。国际安全制度可以从两个方面塑造各国的总体国家安全。一方面,普遍性的国际安全制度能够深刻塑造全球安全环境,其原则和规范制约了各国的互动方式,即便是大国,想要挑战这些普遍性的国际制度也会付出很大的代价。二战后,以《联合国宪章》为代表的国际法准则已经深入人心,成为中小国家维护主权与安全的根本保障之一,大大改善了全球安全环境。当然,这是基于二战之后的情况,如果是支持弱肉强食、霸权主义的国际制度,那么全球安全环境将会大大恶化。相比普遍性的国际安全制度和纯粹的区域性集体安全制度,带有联盟性质的区域安全制度往往容易减损其他国家的安全水平,引发紧张局势。另一方面,国际安全制度在维护各国总体国家安全方面可以发挥重大作用,不管是援引普遍性的安全制度维护具体的国家安全利益,还是高水平的联盟内合作,抑或是基于功能性和区域性集体安全制度框架的国际安全合作,都有助于加强各国维护国家安全的能力。多边国际安全制度由于其公开性、中立性和权威性等特征,有助于推动更加包容的国际安全合作进程,并为这些合作提供许多宝贵的支持,从而促进各国的总体国家安全。

因此,各国需要依据自己的实际情况,在充分了解国际安全制度的基础上,积极参与国际安全制度的构建与运作。对于坚持“不结盟”原则的国家来说,可以更多利用国际制度的网络效应,将普遍性的国际制度与具体领域的制度构建结合起来,找到有利于本国安全利益的制度方案;同时,积极参与构建区域集体安全制度,利用各种具体领域的现有国际安全制度,加强本国的国家安全能力,促进国家安全利益。

 

作者:宋伟,中国人民大学国际关系学院教授

来源:本文刊发于《国际安全研究》2024年第3期,第36-54页,注释略。

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