程同顺 牛于煌:总体国家安全体系与高边疆国家安全治理

选择字号:   本文共阅读 3771 次 更新时间:2024-06-09 00:38

进入专题: 总体国家安全观   高边疆国家安全  

程同顺   牛于煌  

 

【摘要】边疆是维护国家安全的前沿阵地,更复杂更立体的边疆概念拓宽了国家安全的层次和空间。人类社会进入太空时代后,高边疆成为大国博弈的全新场域。高边疆安全为国家安全提供了新的战略空间,是总体国家安全观空间向度的新延伸。维护高边疆安全一方面要构建系统、全面和立体的总体国家安全体系;另一方面要明确高边疆安全的治理对象,高度重视高边疆安全治理的现实紧迫性。建立统筹兼顾、协作共赢的高边疆安全治理机制,对于延长中国战略发展机遇期,推动国家安全事业行稳致远具有重大理论和现实意义。处理好发展与安全的关系,既要统筹兼顾又要突出重点,坚持“两点论”与“重点论”相统一;积极推动高边疆空间探索和资源开发技术积累;积极参与国际共治,推动建立以联合国相关机构为执行框架的高边疆空间治理新秩序。

【关键词】总体国家安全观;高边疆安全;国家安全;国家安全治理

 

党的二十大报告明确指出“国家安全是民族复兴的根基,社会稳定是国家强盛的前提”。维护边疆安全是维护国家安全的重要内容。科学技术的迅猛发展使我国边疆安全面临新考验和新挑战。太空是边疆安全的新场域,高边疆安全治理意义重大。在新的时代条件下,全面加强高边疆安全治理,是我国国家安全面临的新形势和新任务,也是推进国家安全体系和能力现代化、实现社会长治久安的必然要求。

一、边疆与高边疆:基于概念的考察

边疆与国家安全在概念上联系紧密,不可分割。边疆既是维护国家安全的前沿阵地,也定义和划分了国家安全在时空区间上的范围和界限。从历史唯物主义角度看,边疆是一个动态概念,随着时代发展,包含越来越丰富的内容。追溯边疆概念的起源,一定程度可以反映国家安全的内涵或外延演变,进而推动国家安全理论研究发展和深化。

(一)边疆概念的生成与国家利益的延伸

梳理历史可以发现,边疆概念的内涵和外延并非一成不变,而是随着中国统一多民族国家的形成逐渐确定下来的。中国古代边疆观并未建立完整而系统的现代领土主权概念。秦汉以后,在“一点四方”“守中治边”观念影响下,我国古代封建政权对边疆概念的理解多集中于“边塞”“边关”等文化意象,具有浓厚的军事防御色彩,对边疆的认知也停留在朝贡体系下的羁縻藩篱,一度未能在边疆地区建立基于民族认同之上的长期稳固统治。古代中原大一统王朝政治版图的地理边缘历来是与周边少数民族进行文化交流、商贸往来甚至冲突战争的关口和前线,边疆界线在空间上随中央政权的崩乱、分裂和统一频繁变化。古代中国边疆地理界线的变动本身就是多民族国家内部碰撞、融合、统一历史进程的外在表征。近代列强入侵,封建中央政府政治权威和统治合法性逐渐瓦解,进一步加深了中国领土主权危机。在救亡图存思潮影响下,现代边疆概念逐渐形成,成为凝聚民族共识、团结抵御侵略、重建统一多民族现代国家的重要政治性概念。这种政治性主要体现在三个方面:

首先,国家主权的确立使“边疆”具有清晰的空间范围。近代意义上民族国家的出现确立了主权观念,国家所拥有的疆域成为主权管辖范围。其中,边疆领土主权既是不同国家主权间的分界线,同时也一定程度代表国家主权的完整和统一。

其次,边疆在概念认知和物理空间上的拓展喻示国家利益的表达和延伸。边疆的拓展代表国家主权管辖范围扩大,更大管辖范围会带来更多的资源和物质财富,影响国家发展的潜力和承载力。当边疆的概念由传统的陆地向海洋、天空拓展时,代表国家利益的辐射范围得到相应延伸。

最后,边疆概念的变化带来国家安全层面的挑战。从古至今,边疆一直都是保护国家安全的前沿阵地。更复杂、更立体的边疆概念拓宽了国家安全的范围和界限,带来了新时空条件下的不确定因素。对边疆概念的认知拓展既是多民族国家政治共同体内部凝聚共识、走向统一的过程,也是国家安全治理理论不断发展和深化的重要助推。

(二)高边疆概念的生成与特殊性

当今时代,大国影响力的辐射范围并不局限于本国主权所直接管辖和控制的陆地疆域、空中疆域和海上疆域,国家利益的辐射影响范围呈现“核心—边缘”圈层式结构。当一个国家利用自己的综合国力,特别是军事和经济等方面的影响力,对本国国土之外的某一区域进行影响和(或)利用时,这一区域便成为该国战略意义上的利益边疆。冷战格局背景下,美苏依托太空威慑战略衍生出的“高边疆”,成为大国竞争和对抗的新场域。20世纪80年代初,丹尼尔·格雷厄姆在《高边疆:新的国家战略》一书中最早提出“高边疆”概念,旨在较为系统地为美国政府规划出控制和利用太空资源、确立和维护太空优势的战略构想。时至今日,高边疆在概念上指超越传统陆疆、海疆、空疆的地理界限,以太空作为主要场域的国际空间。随着人类开发和利用外层空间程度不断加深,高边疆逐渐成为各国战略利益边疆的延伸。

高边疆在国家安全治理中具有一定的特殊性。首先,高边疆的出现深刻改变了国际博弈格局,国家利益投射范围不再囿于领陆、领空、领海、内水和底土为边界的低边疆,还包括由外层空间组成的高边疆。高边疆在空间上往往对传统边疆形成覆盖和依附态势,因此对高边疆的进入是保护传统地理边疆安全与完整的前提和基础。其次,1963年联合国大会通过的《关于各国探测及使用外空工作之法律原则宣言》禁止各国将外层空间和天体据为己有,因此高边疆作为国际公有空间,在主权上并不属于任何国家或国际组织。于是,围绕高边疆空间的资源占有和利用、控制与反控制,成为大国扩展自身影响力的重要形式,导致高边疆安全战略成为国家安全战略的重要组成部分,与其他安全领域比如军事安全、国土安全甚至核安全深度耦合,处于牵一发而动全身的关键地位。最后,对一个主权国家来说,并不是所有未开垦、待探索的无主地都是高边疆,只有国家利益范围超出法定领土边界,进入以太空为主体的外层空间时,高边疆才成为其边疆延伸的组成部分。从这个角度而言,高边疆是主权国家利益边疆向外拓展的衍生物,与国家利益特别是太空发展权益的保障与维护高度相关。

综上所述,高边疆是国家战略利益边疆的当代延伸,高边疆安全是维护国家安全的重要制高点。中国作为世界航空航天、空间探索方面的大国,同样需要关注高边疆,积极维护高边疆安全。

二、高边疆国家安全治理理论体系的构建

高边疆安全不是孤立存在的安全形态,从系统论的分析视角出发,将高边疆安全治理整合融入总体国家安全理论体系构建过程中,既是总体国家安全观的拓展和深化,也是在充分尊重高边疆安全与其他安全领域耦合较深、互动较强客观现实的基础上,寻求更好地从整体而宏观的认知高度,提炼出高边疆安全治理中需要应对和处理的各种互动对象和复杂关系。总体国家安全体系的规范分析不能脱离既立体又全面、既动态又系统的辩证式思维逻辑。因此,其构建可以从三个维度入手,分别是领域维度、空间维度以及制度演化维度。

从领域维度看,总体国家安全体系是覆盖国家各方面全领域的安全体系;从空间维度看,总体国家安全体系主要包括陆疆安全、海疆安全、空疆安全以及高边疆安全等安全空间,是覆盖从陆地到海洋,从低空到高空的全空间安全体系;从制度演化维度看,总体国家安全体系遵循制度演化的全生命周期,依照“规划—设计—执行—反馈—改进”的逻辑通路,实现全流程的遍历、迭代和完善,具有制度建设的完备性。领域维度、空间维度和制度演化维度三者互相支撑、互为补充,共同构成全领域、全空间和全流程的总体国家安全体系。

从空间—领域层面分析,总体国家安全体系的显著特征是立体性。宏观上,更加注重防范威胁,运用政治、外交、技术等综合手段化解外部风险;微观上,总体国家安全体系以维护人民安全为宗旨,不仅关注人的生存安全,也关注人的发展安全,将“国家安全,人人有责”与“人人安全,国家有责”相互耦合,拥有广阔而厚重的人文关怀。空间向度方面,总体国家安全体系的立体性横向上体现为全面覆盖了政治安全、军事安全、国土安全、经济安全、金融安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、粮食安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全、生物安全、人工智能安全等诸多安全领域;在纵向上体现为充分整合陆疆安全、海疆安全、空疆安全、高边疆安全等不同层次的国家安全空间,能够有效应对国家安全多样化挑战,为中华民族伟大复兴提供坚实基础和保障。

从领域—制度层面分析,总体国家安全体系的显著特征是系统性。总体国家安全体系主要由宏观、中观和微观三个层级组成,其中宏观层级主要指中央和国家层面安全体系,中观层级主要指省级国家安全体系,微观层级主要指省级以下国家安全体系。总体国家安全体系的不同层级应对的安全风险并不必然相同,比如军事安全、国土安全以及核安全主要受宏观层面影响,而政治安全、经济安全、社会安全和资源安全等受宏观、中观和微观三个层级影响,需要综合应对。

现代社会面临多领域、多样化的安全风险,要求总体国家安全体系在制度规划上必须把握系统性特点,在体系设计和运行过程中建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制,主动加强不同层级间的协调配合,层层压实安全责任,才能有效防范和化解重大风险,充分发挥制度优势应对新形势下的挑战冲击。

从空间—制度层面分析,总体国家安全体系的显著特征是全面性。传统国家安全往往局限于领土、领空、领海等具有明确实体和主权归属的安全空间。高边疆概念出现以后,不仅在物理空间上拓宽了传统国家安全的界域,同时对国家安全体系的建设和完善提出了更高要求。一方面,高边疆安全成为维护陆疆安全、海疆安全、空疆安全的前提和基础;另一方面,高边疆安全空间与传统安全空间互相嵌入,要求建立和完善总体国家安全体系必须坚持全面统筹的原则。总体国家安全体系宏观、中观和微观三个层级都要在机制设计、规章制定、资源调配等方面兼顾不同安全领域的特点,既聚焦重点又统揽全局,全面有效防范风险联动。

综合来看,总体国家安全体系在空间、领域和制度三分逻辑指引下,遵循由点到面再到立体的渐进式构建路径。立体性、系统性和全面性是总体国家安全体系的显著特点。构建总体安全体系不仅有助于在理论层面厘清总体国家安全观各组成要素间的有机联系和互动规律,也有助于在实践层面探索促进总体国家安全观进一步落实和发展的制度路径。

在这一体系中,高边疆安全是其在空间向度的新延伸。与传统陆疆安全、海疆安全以及空疆安全相比,高边疆作为全新的国家安全空间,具有内部资源利用和归属上的中立性及资源勘探开发的高技术性两大特点。资源利用和归属的中立性是指高边疆是国际社会的共有领土,是人类共同继承的财产,具有非排他性的显著特征。在现行国际法和国际空间法体系下,任何主权国家都无权将其独占。空间资源开发的高技术性是指只是在第二次世界大战后技术革命爆发、少数大国掌握太空探测技术之后,各国对高边疆的开发利用才真正提上日程。

三、总体国家安全观视域下的高边疆安全治理

总体国家安全观是新时代我国国家安全指导思想的创新性发展,对开展高边疆安全治理具有重要指导作用。

(一)明确高边疆安全的治理对象

维护高边疆安全是贯彻落实总体国家安全观的必由之路。按照现代安全理论有意与无意的标准,可以将国家和社会中的“安全”在概念上划分为“Security”和“Safety”两大类。“Security”主要指来自外部有意行为所威胁的安全,比如政治安全、军事安全等;“Safety”主要指无意或非故意行为造成的事故所危害的安全,比如生产安全、消防安全等。高边疆安全的重点治理对象是对“Security”有明显威胁的风险因素。从治理策略来说,具体分为两个方面,一是对高边疆资源的获取,二是保持和维护太空领域技术地位。

获取高边疆资源已成为当下太空安全焦点。高边疆资源主要包括有形资源和无形资源两大类,其中:

有形资源主要指高边疆赖以存在的外层空间及外层空间中运转的天体。高边疆的外层空间一方面是人类观测更远深空的通道,对于一国开展外星探索和天文学研究具有重要科学意义。同时,国家对高边疆的控制也是一个“制天权”问题,高边疆是各类火箭和弹道导弹发射穿行的必经之路,有效掌控外层空间已成为美国等大国的战略追求重点。此外,太空中的天体虽然不属于任何主权国家,但相关探索和开发活动具有重要的政治、经济和科技意义。比如太空采矿技术的发展有可能缓解地球可持续发展面临的资源短缺问题,是国际航天的战略发展方向。因此,对外层空间中有形资源的探索和获取,是一个关系国家和民族发展前景的关键问题,必须给予充分重视。

无形资源主要指高边疆内的轨道和频谱资源。这类资源遵循“先到先得”的分配规则,且具备一定的稀缺性。为了避免相近频段和轨道之间相互影响,保证卫星在轨运行的安全性,国际电信联盟(ITU)对于一定频段和高度内的频谱和轨道资源总量设置了限制,目前,最适宜卫星通信的黄金频段已经趋于饱和。因此,在高边疆开发中掌握先发优势的国家,可以通过大量占有频轨资源,形成对后发国家的战略封锁态势,遏制其太空发展。

需要强调的是,理解安全问题要在方法论上坚持“两点论”和“重点论”相统一。虽然本文强调高边疆安全治理的重点对象是威胁“Security”的风险,但“Security”和“Safety”各自对应的安全类型不能片面地、对立地看待,二者之间的关系应当是相互影响、相互交织且难以分割。比如,高边疆开发技术诞生之初多是出于维护军事安全的需要,但技术具有扩散性,高边疆开发过程中发展而来的先进技术同样可以应用于提升政府对危害“Safety”类型安全风险的预测和应对能力。高边疆安全治理的最终目的是在总体国家安全观指导下,从单一的“Security”和“Safety”上升至“安全一体化(SafetyandSecurityIntegration,SSI)”,促进我国国家安全体系完善。

(二)强化高边疆安全治理的紧迫性

首先,在有形资源方面,加强对高边疆空间的开发能力,已经成为维护国家安全、保障国家利益的紧迫需求。随着世界各国在空间探索方面持续发力,以卫星互联网技术普及为契机的新一轮太空开发已初见端倪。例如,欧洲议会通过名为“安全连接计划”的提案,预计到2027年之前,初步建成由170颗卫星组成的卫星互联网系统;俄罗斯也发起一项由288颗卫星组成的低轨卫星通讯系统建设方案,命名为“球体”计划。世界各国面向高边疆卫星制造、卫星发射以及地面通信基础设施布局的综合技术开发,已经成为新一轮科技革命的孵化器,在高边疆安全治理中占据重要地位。

其次,在无形资源方面,积极获取和利用高边疆有限频轨资源,防止其他国家利用先发优势形成封锁具有紧迫性。当下,一些大国凭借自身在空间探索和开发技术上的先进地位,不断在高边疆“跑马圈地”。比如,美国SpaceX科技公司近年积极推动“星链(Starlink)”计划,预计在2027年前部署完成总计包含4.2万颗卫星的“星链”网络。由于轨道频谱资源实行“先到先得”原则,且相近频率之间会产生信号干扰,因此原则上不同卫星通信系统不能使用相同频率。“星链”计划一旦完成部署,将大量挤占已经接近饱和的卫星频谱资源,以后类似项目将变得十分困难且需要付出高额成本。

最后,推动建立以平等开发太空资源为目的的国际共治体系,是在国际层面实现高边疆安全的紧迫需求。太空是不属于任何主权国家的公共空间,维护太空安全、保障世界各国开发利用高边疆资源的平等权利,符合国际社会共同利益。但现实情况是,高边疆探索和开发相关技术更多掌握在少数西方大国手中,外层空间探索和资源分配客观上并不平衡。这有可能成为高边疆安全冲突的导火索。维护太空安全不能依赖少数国家间的协定,而应遵循由国际法所确立的基本原则和主要框架,以联合国和平利用外层空间委员会为合作载体,切实保障每个国家平等进入外层空间的权益,并特别注重保护发展中国家的合理诉求。

(三)构建立体、系统、全面的高边疆安全治理体系

高边疆是随着科技进步和国家利益拓展而产生的新型非传统安全治理空间,构建立体、系统、全面的高边疆国家安全治理体系是适应国家安全新形势新任务的必然选择。

第一,处理好安全与发展的辩证关系。统筹安全与发展是新时代国家安全事业的总体要求,二者辩证统一于总体国家安全观。一方面,高边疆安全是总体国家安全体系中必不可少的重要内容,构建有效的高边疆安全治理体系能够在较长的历史时期内为我国经济社会发展提供较为稳定的内外部环境;另一方面,高边疆科技水平的高低是国家安全技术水平高低的体现,技术积累同样会反哺社会发展。比如,依托高边疆外层空间频谱资源开发的卫星互联网技术天然具有大广播、远连接和泛存在的优势,不仅可以应用于现代军事通信、维护国防安全,同时在抗震救灾、卫星导航、遥感测绘等民生领域也拥有广阔发展前景。统筹处理好安全与发展的辩证关系,既需要建立完善总体国家安全体系,也需要秉持“两点论”与“重点论”相统一的唯物辩证法原则,在深刻把握“以人民安全为宗旨”的基础上,明确各类安全风险的权重以及国家长期、中期和短期发展目标,确定安全政策议题的优先环节与事项,实现安全与发展的统筹兼顾。

第二,加强技术积累。高边疆安全属于非传统国家安全,同时存在于实体和非实体安全空间。在实体空间方面,高边疆是国家利益在空间尺度上向外进一步拓展;在非实体空间方面,高边疆的开发高度依赖航空航天、通信工程等方面的科技支撑,因此需要特别重视卫星互联网、低轨通信、外层空间探索等领域的技术积累。

第三,积极参与国际共治。高边疆是全人类的共同所有物,任何国家都无权将其独占并排斥其他国家进入,建立协商共赢的高边疆安全治理机制才是保障各国合法权益、回应各国合理诉求的正确选择。为此,应推动建立以联合国相关机构为执行框架的高边疆治理新秩序,推进打造人类安全命运共同体。

四、结语

近代民族国家的确立使国家领土与主权之间建立起紧密概念连接。领土是国家行使主权的范围与界限,主权是国家在领土上履行国家职能所需的权利。以高边疆为代表的外层空间尽管不属于国家领土,甚至与国家领土并不接壤,但当国家利益已然延伸到这些新区域与新空间时,国家仍能对其拥有一定的管辖权。主权权利空间向高边疆拓展,使高边疆成为大国展开新一轮国际博弈的“竞技场”,高边疆安全成为总体国家安全的重要组成部分。

高边疆安全是总体国家安全在空间向度上的全新延伸。高边疆安全不仅在地理空间上全面覆盖了海洋、陆地、天空、内水、底土等传统地理安全空间,同时与总体国家安全观各领域安全存在显著联动效应。因此,维护高边疆安全,须从总体性观点出发,综合统筹国内和国际两个大局、安全与发展两件大事,以构建具有系统性、全面性和立体性特点的总体国家安全体系为制度路径,既要在概念上明确高边疆安全的治理对象,也要在观念上充分认清并重视维护高边疆安全的现实紧迫性。从具体策略上来说,一是要处理好发展与安全的关系,既要统筹兼顾又要突出重点,引导资源倾斜,坚持“两点论”与“重点论”相统一;二是要重视高边疆空间探索和资源开发技术积累,建立产学研一体的科研成果转化体系,更好地维护我国在高边疆勘探领域技术先进地位;三是要积极参与国际共治,在高边疆国际开发和共同协商中掌握更大话语权,引领塑造高边疆空间民主化治理新秩序。

 

程同顺,南开大学周恩来政府管理学院副院长、南开大学国家安全研究院院长、教授、博士研究生导师;牛于煌,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

出处:《国家安全论坛》2024年第2期

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