韦宗友 张歆伟:印太战略视角下的拜登政府南海政策:权力、规则与秩序

选择字号:   本文共阅读 8768 次 更新时间:2023-05-03 14:22

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韦宗友   张歆伟  

 

自奥巴马执政以来,美国开始深度介入南海地区,并逐渐将中国视为南海局势及地区海洋秩序的破坏者和挑战者。拜登入主白宫后,进一步从中美战略竞争和推进美国印太战略角度审视美国南海政策,将南海问题视为维护美国地区权力优势、书写美式海洋规则及塑造有利于美国的海洋及地区秩序的重要抓手,从权力、规则和秩序三重维度,搅局南海,与中国展开战略竞争。

一、南海:印太战略下美国对华战略竞争的重要场域

拜登政府将中国视为“具有重塑国际秩序意愿,且日益具备经济、外交、军事和技术能力实现这一目标的唯一竞争对手”,强调“未来十年将是与中国竞争的,……决定性十年”。拜登政府的印太战略声称,美国日益聚焦印太地区的重要原因之一,是因为该地区面临日益增长的挑战,特别是来自中国的挑战。“中国在整合经济、外交、军事和科技实力,在印太地区谋求势力范围,试图成为世界上最具影响力的大国”,“中国……对台湾日益增长的压力,再到东海南海对邻国的霸凌,我们的地区盟友及伙伴承受着中国有害行为的大部分成本。”显然,中国是拜登政府印太战略的首要针对目标,尽管拜登政府声称,美国印太战略不是要改变中国,只是改变中国所处的国际环境。

在与中国的战略竞争中,南海地区被美国赋予了特殊的涵义。首先,南海地区被视为中美战略竞争的前沿地带。谁控制南海,谁就可能影响两国地区战略竞争的未来走向。南海地区连接西太平洋与印度洋,具有重要的地缘经济和地缘战略价值,堪称印太地区的中心。美国在亚太地区的军事同盟和安全伙伴,绝大多数都位于南海周边。美国战略界认为,如果中国控制南海地区,将会极大提升中国在西太平洋地区的军力投射和政治影响,甚至可以实现中国作为欧亚大陆霸主的更大战略目标。“很多美国人认为中国在进行协调一致的战略努力,夺取对整个南海的海洋和陆地控制,作为将美国排挤出亚洲并取而代之成为地区支配性力量的更大企图的一部分。”一旦如此,将会影响美国履行对日韩菲等亚太盟友的条约义务,牵制美国军事干预台海冲突的能力,削弱美国亚太联盟体系和亚太安全架构,宣告美国阻止中国成为欧亚大陆地区霸主的地区战略目标的破产。不仅如此,在发生冲突的情况下,中国在南海地区的军事基地和军力部署,将会给中国提供一个区域范围的反介入和区域拒止网络,将美国军事力量排挤在第一岛链之外。中国在南海的军事基地和军力部署,还可以让中国在南海地区建立海基战略威慑力量,对美国在该地区的军事和战略威慑能力形成某种牵制。一言以蔽之,如果中国控制南海,将对美国在印太地区的军事战略目标构成严重挑战,甚至危及美国地区霸权地位。

其次,南海被视为中美海洋规则竞争的重要试验场。美国政府对南海问题高度关注,还有一个心照不宣的原因,就是它涉及的海洋规则问题。美国政府认为,南海问题至少涉及两方面的海洋规则:一是中国南海主张、特别是“断续线”主张是否符合联合国海洋法公约相关规定;二是中国对12海里领海内他国军舰“无害通过”及200海里专属经济区他国军事活动的规定是否符合联合国海洋法公约相关条款。自奥巴马执政以来,美国日益倾向于否认中国南海主张、特别是“断续线”主张的合法性。特朗普政府2020年7月发表的关于中国南海主张的政策声明、拜登政府2021年7月发表的关于南海问题仲裁五周年政策声明及2022年1月美国国务院发布的《海洋界限第150号》研究报告,都明确表明了美国拒绝中国相关南海权益主张的政策立场。美国政府更是不承认中国有规范、管辖外国军舰进入中国200海里专属经济区的权利及外国军舰进入中国12海里需要事先获得中国政府的同意和批准的规定。

美国政府认为,一旦承认中国的南海断续线主张,那么南海绝大部分海域都将变成中国的专属经济区,南海基本上成为中国的内海,这将对美国在南海地区的军事行动产生重大不利影响。不仅如此,如果中国关于外国军舰在12海里领海线内“无害通过”及200海里专属经济区内军事活动的主张得以广泛运用,将不仅严重限制、约束美国军舰在南海地区的军事行动,还将对美国军舰在世界其他海洋的军事行动造成不利影响,因为包括西太平洋、波斯湾和地中海地区在内的很多对美国海军至关重要的海域,都位于相关沿海国家的专属经济区之内。这将是对二战以来美国主导的全球“航行自由行动”海洋规则的重大挑战。

再次,南海被视为检验中国大国角色的重要试金石。美国政府认为,中国的南海政策主张和行为,不仅关乎中国是否愿意遵守美国所谓的海洋规则,以及南海争端是否能够以和平方式加以妥善解决,更关乎中国作为地区大国的未来角色。中国是愿意遵守既有海洋规则,通过和平、磋商方式解决争端,维护地区和平与稳定,还是要以“实力说话”,信奉“强权即公理”和弱肉强食的国际关系丛林法则?一位美国政治评论员指出,中国在南海和东海的行动,会影响美国及其他国家对中国作为世界主要大国的作用的评估,尤其是中国解决国家间争端的方式、中国对待国际法的态度、以及中国是将自己视为当前国际秩序的捍卫者和利益攸关方,还是将自己视为谋求改变国际秩序的修正主义国家。时任美国太平洋舰队司令司各特·斯威夫特(Scott Swift)在一次会议上声称,“在印太地区的脆弱水域,正在上演一场竞争”。“一方面是经过70多年的稳定后,强权即公理可能在回归;另一方面是服务于所有人的基于规则的国际秩序继续存在。”在俄乌冲突背景下,中国对待南海争端的态度、立场和政策,更预示着中国作为地区乃至全球大国可能奉行的国际秩序原则和可能扮演的角色。

最后,南海涉及地区秩序的基础及未来走向。二战后美国在西太平洋地区构建了一套以双边军事同盟为核心的地区安全架构以及以“航行自由”为旗号、体现美国海洋规则偏好的地区海洋秩序。美国政府认为,中国的南海主张以及关于领海及专属经济区的政策主张,一旦得以落实,将根本挑战美国的海洋霸权,危及美国在亚太地区的军事同盟体系及其为基础的地区安全架构,这不仅关乎地区秩序的基础,更涉及地区秩序的未来走向。国际危机集团的一项研究认为,中美之间日益加剧的竞争,让南海地区似乎无解的主权争端相形见绌。“这一竞争被普遍简单化地界定为,在史无前例的权力转移驱动下,崛起中国对美国领导的‘基于规则的国际秩序’的挑战。中国谋求与自身日益增长的经济与军事实力相称的影响力,首先从反映其偏好的地区秩序开始。与此同时,美国致力于保护二战后的国际秩序,这一秩序被认为奠定了亚洲的相对和平与繁荣,并维护了美国的利益。在南海地区这两种不同范式的竞争,让一些观察者认为,正在发生的新冷战可能演变成热战。”换言之,中美在南海地区的竞争,不仅关乎岛礁归属和海洋规则问题,更关乎地区秩序的基础及未来演进。

二、维护有利于美国的地区均势

拜登执政后,主要通过两大措施,在南海周边维护有利于美国的均势,严防中国“控制”南海,维护美国海上霸权:一是提升美国在南海及西太平洋地区的军事存在,二是强化与日本、菲律宾、澳大利亚等盟国的防务安全合作。

(一)提升和优化美国在南海及西太平洋地区的军事存在

拜登政府印太战略指出,“75年来,美国一直(在印太地区)维持强大稳定的防务存在,推进地区和平、安全、稳定与繁荣。美国一直是可靠的地区盟友,并将在21世纪里继续成为地区可靠盟友。”强化美国在印太地区的军事能力,维持有利于美国的地区均势,是拜登政府印太战略的重要组成部分。美国国防部发布的2022年国防战略指出,美国将中国视为“步步紧逼的安全挑战”,国防部将强化并构建有韧性的印太地区安全架构,“维持自由开放的地区秩序”,“慑止任何通过武力解决分歧的企图”。在上述战略思想指导下,拜登政府通过两方面举措,提升美国在南海及整个西太平洋地区的军事存在。

其一,加大在南海周边乃至印太地区的军力部署。美国2021财年国防授权法案提出“太平洋威慑倡议”,旨在提升美国在太平洋地区的军事存在,加强盟友及伙伴的防务能力,应对中国“军事挑战”,实现美国在印太地区的战略目标。该倡议从2022财年正式付诸实施。美国国防部2022财年的太平洋威慑倡议预算请求为51亿美元,其中49亿美元用于提升联合作战能力的武器装备拨款。但国会认为国防部的军事拨款要求和武器装备事项,过于保守,最终批准了总额为71亿美元的预算授权。美国国防部2023财年的太平洋威慑倡议拨款请求为61亿美元,国会最终批准了总额115亿美元的预算授权。根据新的预算授权,美国将在提升印太地区军事存在和军事准备方面投入64.6亿美元,远远超过国防部的18亿美元拨款请求,强化美国在关岛等地的导弹防御基础设施,加强美国海军太平洋舰队的海军陆战队第三远征部队的作战能力,以及购买其他武器装备等。此外,美国在基础设施改善、军事演习和训练等方面拟投入近40亿美元,在关岛、日本、澳大利亚及马里亚纳群岛建设新的军事基地。尽管这些军事预算和军力部署不完全是为了应对南海局势,但是通过增加在“前沿地带”的军事存在和军力部署,维护美国军事优势,对中国进行军事威慑,应对包括南海争端在内的“紧急情况”,显然是太平洋威慑倡议的主要战略考量。美国国防部强调,“为了打赢印太地区突发情况,美国必须对其老化的军事能力和资产进行强化和现代化,并对更具韧性、生存能力和战略性的军事存在进行投资。”

美国国防部负责印太事务的助理国防部长埃利·拉特纳(Ely Ratner)2022年12月在美国企业研究所的一次会议上表示,历史上看美国在印太地区的军事部署主要集中于东北亚地区,但是鉴于印太地区形势变化,美国需要“更加机动、强大和分散化的地区军力部署”,“我认为,2023年将是一代人以来美国在该地区军力部署最具变革性的一年。”很明显,美国在印太地区的驻军,正在向东南和西南方向分散,为南海、东海及台海局势未雨绸缪。

其二,通过“抵近侦察”和军事演习,维持和增加美国在南海及周边军事存在。特朗普执政时期,为了“从实力地位”出发与中国展开竞争,大幅增加了在中国南海地区的“抵近侦察”和大型军演频次,展示美国在南海和西太平洋地区的军事存在,对中国推行“炮舰外交”。拜登执政后,延续特朗普政府以来在南海地区频繁举行军事演习和开展大型联合军演的做法。据北京大学“南海战略态势感知计划”的不完全统计,2021年美军在南海的军事行动明显增强:美军大型侦察机的空中抵近侦察约1200架次,数次逼近至中国大陆领海基线20海里;航母打击群和两栖戒备群12次进入南海,比2020年至少翻了一番;攻击型核潜艇全年至少有11艘先后出现在南海及周边海域。这一年,美军先后向南海地区部署4个航母打击群、2个两栖戒备群、11艘攻击型核潜艇、22架次战略轰炸机。此外,美军在战略、战术、作战概念及武器研发方面,也加大对“大国竞争”的聚焦,对华针对性大幅增强。

在军演方面,“南海战略态势感知计划”统计显示,2021年美军在南海及周边地区累计开展演习演训95次,在数量和规模上都超过了疫情前2019年的85次。在95次演习中,大规模单边演习14次、双多边演习81次,演习兵种涉及美国海军、空军、海军陆战队、陆军及海岸警卫队等各军兵种。参加多边演习的国家既包括南海周边国家,也包括日本、澳大利亚、印度等非南海沿岸的亚洲国家,甚至还包括英国、法国、加拿大等域外北约成员国。

通过频繁的“抵近侦察”及军演活动,拜登政府希望维持、拓展在南海周边的军事存在,安抚印太盟友与伙伴,对中国进行军事威慑,搅局南海。

(二)加强与地区盟友的防务合作

拜登政府的印太战略高度重视联盟及伙伴关系作用,认为在与中国的战略竞争中,联盟与伙伴是美国独特优势和战略资产,必须善加利用。拜登政府通过深化美日、美澳及美菲双边防务合作,推动美军在南海周边军事资产的分散化和韧性,构建有利于美国的军事平衡。

一是深化美澳防务合作。2021年11月,在美澳举行的“2+2”外长防长会谈中,双方同意继续推进10年前启动的美澳“军力态势倡议”(Force Posture Initiatives),并决定在4个方面继续强化,分别是:在澳大利亚轮流部署美国所有类型的飞机以及飞机培训和演习,进一步加强空军合作;增加对美国停留在澳大利亚舰艇的后勤和保障支持,加强海上合作;通过一体化演习以及与该区域盟友和伙伴的更多接触,加强陆上合作;建立一个综合后勤、保障和维修中心,支持该地区的高端作战和联合军事行动。2022年12月,在第32届美澳年度部长级磋商会(AUSMIN)上,美澳两国政府决定继续强化双边军事合作。美国将继续在澳大利亚陆海空域轮换部署美国军事力量,包括部署美国轰炸机特遣队、战斗机以及美国海军和陆军军事力量。双方决定在澳大利亚储存美军弹药和燃料,并通过联合军演增加后勤方面的互通性;双方将在澳大利亚北部军事基地共同开发灵活的后勤设备,更好支持美国军机在澳大利亚的轮换部署;扩大美国陆军及海军陆战队在澳大利亚的基地,便于军演及其他地区介入活动。

二是升级美日防务合作。近年来,日本极力兜售“中国威胁”,积极重振军备。岸田文雄2021年执政后,继续将深化美日同盟关系,全面推进美日安全合作,作为对外政策基石。2022年12月,日本政府发布《国家安全保障战略》等3份防卫政策文件,公开将中国定位为日本“迄今最大战略挑战”,渲染中国威胁,大幅提升防卫费,并首次强调要建立日本的“反击能力”,推翻日本长期奉行的“专守防卫”原则。拜登政府积极支持日本扩充军备,深化美日军事同盟关系,后者也被视为美国印太战略的基石。2022年1月,在拜登政府与岸田政府举行首次美日安全磋商会(“2+2”会议)上,双方强调持续推动美日同盟的现代化,加强联合作战能力,加强战略和政策目标协调,以更加一体化方式应对地区安全挑战。在南海问题上,双方重申“强烈反对中国在南海地区的非法海洋主张、军事化及强制行为”。双方表示,要加强在所有领域的能力,尤其是陆海空天网、导弹防御及电磁领域的一体化能力,促进军事准备、弹性及兼容性,深化双方在资产保护、联合情报侦察、监视、训练和演习等方面的合作,推进联合使用美日军事设施,包括强化日本自卫队在西南诸岛的军力部署。

2023年1月,美日在华盛顿再次举行安全磋商会,渲染中国是“印太及其他地区的最大战略挑战”。双方决定推进5方面的合作:加强联盟协调,日本成立一个常设联合总部,促进美日作战兼容性和快速反应能力;深化双边情报、侦察、监视及灵活威慑协调,美国将在日本鹿屋空军基地部署MQ-9“死神”无人机,成立双边信息分析单元提升情报共享能力,联合使用嘉手纳弹药库及联合使用美日军事设施,增加在日本西南诸岛的双边军事演习;加强导弹防御、反舰、反潜、扫雷、两栖及空中作战能力,深化日本部署反击能力方面的美日合作,强化陆海空天网电磁等跨域能力建设合作;深化太空能力及网络和信息安全合作;加强美日防务技术和防务供应链安全合作,确保防务技术优势。此外,双方商定,对美日基地重新部署执行路线图进行调整,美国海军陆战队第三远征军总部和第12海军陆战团将继续驻扎在冲绳,并在2025年前将第12海军陆战团重组为第12海军陆战队濒海团。显然,美日防务合作朝着一体化、实战化和应对“台海、东海及南海”等“日本周边有事”方向快速演进。

三是加强美菲防务合作。菲律宾作为南海争端当事方,受到拜登政府高度重视。2022年11月,副总统哈里斯访问菲律宾,双方宣布进一步加强美菲防务合作。一是加强菲律宾海事执法能力。美国向菲律宾提供750万美元额外援助,加强菲律宾海事执法机构的能力,提高其打击非法捕鱼的能力,提高海域态势感知能力,以及提升菲律宾海事执法部门在南海等海域的海上搜救能力。二是落实美菲“强化防务合作协定”,拓展美菲防务合作。小马科斯上台后,菲律宾政府决定继续实施美菲强化防务合作协议。该协议允许美国利用菲律宾军事基地进行联合训练、预先存放军事装备,建设机场跑道、燃油库及军用房舍等。美国拨款8200多万美元,用于在所有五个现有地点实施“强化防务合作协议”。哈里斯在与小马科斯会谈时强调,美国“在捍卫南海国际规则规范方面,站在你们一边。对菲律宾在南海武装力量、公用船只或飞机的武装袭击,将会触发美菲相互防御承诺。”2023年2月1日,国防部长奥斯汀访菲期间,双方宣布将在菲律宾再建4个轮换驻军基地,将美国在菲律宾轮流驻扎的基地增加到9个。奥斯汀表示,“这不是永久驻军基地,但是件大事,真正的大事。”

三、维护有利于美国及其盟友与伙伴的海洋规则

打“规则牌”,是拜登政府南海政策的一个重要特点。拜登政府通过否认中国南海海洋主张,要求中国履行南海仲裁裁决,对中国在南海的维权行动进行“非法”解读,鼓动越南等南海声索方与中国打法律战,试图将中国描绘成海洋规则的破坏者,将美国塑造成海洋规则的维护者,将美国关于南海问题的政策主张,打造成“符合国际法”的法理主张,将美国理解的海洋规则打造成全球海洋规则。

(一)否定中国的南海海洋主张

2021年2月19日,拜登政府执政不久,美国国务院官员在新闻发布会上表示,拜登政府重申2020年7月时任国务卿蓬佩奥关于南海问题的政策立场,“我们对中国(南海)海洋主张的立场,与2016年仲裁庭裁决保持一致,即中国在菲律宾专属经济区或大陆架的海洋主张不合法。我们也拒绝中国在南沙群岛超出12海里领海的海洋权益主张。中国对该海域其他声索方的骚扰、中国政府油气勘探或捕鱼活动,以及对海洋资源的单边开采都是不合法的。”这一声明不仅继续特朗普政府在南海问题上的偏袒政策立场,还预示着拜登政府打算在南海问题上打“规则牌”,以“不符合国际法”为借口,公开否定中国南海海洋主张。

2022年1月,美国国务院海洋及国际环境与科学事务局发布《海洋界限第150号:中国南海海洋主张》报告,这是继2014年美国国务院发布否定中国南海“断续线”主张的《海洋界限第143号:中国南海海洋主张》报告后,再一次专门发布的针对中国南海海洋主张的政策参考文件。报告配合2016年南海仲裁庭对中国南海主张的非法裁决,在4个方面全面否定中国南海主张的法理基础。一是认为中国对未达到国际法“岛屿”定义的海洋地物的主权主张,超越了法律规定的领海范畴,不符合国际法;二是认为中国对西沙群岛直线基线的划分及可能要在其他南海“群岛”划分直线基线,也不符合国际法,不符合《联合国海洋法公约》关于划分直线基线的地理特征要求;三是认为中国“基于南海诸岛”的海洋区域主张,如将南海群岛“作为一个整体”主张的内水、领海、专属经济区或大陆架,不符合国际法;四是认为中国关于南海的“历史性权利”主张,不符合《联合国海洋法公约》等国际法。一句话,报告认为,中国对南海部分海洋地物的主权主张、西沙群岛的直线基线划分、“基于南海诸岛”的海洋区域主张以及南海“历史性权利”主张,都不符合国际海洋法公约,不符合南海仲裁庭裁决,是“不合法的”。考虑到美国国务院海洋及国际环境与科学事务局2014年在菲律宾发起南海仲裁后发布《海洋界限第143号》报告的恶劣影响,不排除美国国务院通过发布这一报告,鼓动、怂恿其他南海声索方与中国打法律战,为其他南海声索方的不合理南海诉求进行舆论和法律造势目的。而且,通过否定中国南海“过分海洋主张”,可以为美国在南海地区推进“航行自由行动”提供更为坚实的法律依据,以维护美国主导的海洋规则。

(二)要求中国履行南海仲裁裁决

早在2013年菲律宾单方面将中菲南海争端提交国际仲裁时,中国政府就明确表示,第三方无权对中国与菲律宾的海洋纠纷进行裁决,中国不参与、不接受菲律宾提起的仲裁。在南海仲裁庭不顾中方反对作出裁决后,中国政府又多次坚定表示,中国政府不承认、不接受仲裁庭的非法裁决结果,它是无效的。但是,拜登政府却将2016年的南海仲裁裁决视为在南海问题上与中国打法律牌、打规则牌的重要抓手,要求中国履行裁决,将自己打造成南海仲裁裁决的执法者和海洋规则的维护者。2021年7月11日,美国国务院发布南海仲裁五周年政策声明。除了重申了2020年7月特朗普政府的南海政策主张外,声明老调重弹,继续炒作南海仲裁裁决,要求中国履行裁决,声称仲裁庭在五年前拒绝了中国南海的海洋主张,宣布“中国在菲律宾专属经济区和大陆架海洋区域的海洋主张不合法,认为根据《联合国海洋法公约》规定的条约义务,中国和菲律宾在法律上都要服从仲裁裁决”。声明强调美国对菲律宾的同盟条约义务,即对菲律宾在南海的武装力量、政府船只及飞机的武装袭击,将会触发美菲互助条约第四条的互助条款。在美国国务院海洋及国际环境与科学事务局发布的《海洋界限第150号》报告中,也多次援引南海仲裁裁决,将其作为否认中国南海海洋主张的重要法律依据。2022年7月11日,美国国务院又发布了“菲律宾与中国南海仲裁裁决六周年”声明,再次重申美国对南海仲裁庭的裁决立场,并引用《海洋界限第150号》文件,否定中国南海海洋主张,“呼吁中国遵守国际法义务,停止挑衅行为”,表示美国“将继续与联盟、伙伴及东盟等地区制度一道,维护基于规则的秩序”。

(三)指责中国破坏南海局势稳定

在否定中国南海海洋主张、要求中国履行南海仲裁裁决的同时,拜登政府还不忘指责中国对菲律宾、越南、马来西亚等其他南海声索方的“胁迫、恫吓”,在南海地区推进“军事化”,破坏南海稳定。2021年11月,美国国务院在记者招待会上,指责中国阻扰菲律宾补给船向坐滩在仁爱礁上的菲律宾部队提供补给,声称南海仲裁庭已经裁决中国对仁爱礁及菲律宾专属经济区的海洋主张“不合法”。“美国强烈认为,中国在南海扩张性和不合法的海洋主张及其行为,破坏了该地区的和平与安全”,美国站在菲律宾盟友一边,“捍卫基于规则的国际海洋秩序,重申对菲律宾在南海政府船只的武装袭击,将会触发美菲互助防务条约第四条”。美国海军分析中心(CAN)研究员安德鲁·塔菲尔(Andrew Taffer)和克里斯托弗·凯恩斯(Christopher Cairns)还表示,过去十多年里,中国在南海地区对马来西亚等国油气勘探和开采活动的“骚扰”和“胁迫”,让马来西亚无法从沿海能源储备中获取收入,“损害了马来西亚的安全和经济利益”。

美国政府还指责中国至少在南海3个岛屿部署了反舰、防空导弹系统、激光和干扰设备以及战斗机,“危及所有在周围活动的国家”。美国印太司令约翰·阿奎利诺(John C. Aquilino)声称,“过去20年里,我们目睹二战后中国最大的军事建设”,“他们全面提升了军事能力,(南海)武器化建设破坏了地区稳定”,“他们能(在这些岛屿上)起飞战斗机、轰炸机,还有这些导弹系统的进攻性能力”。

(四)挑唆越南等国与中国打法律战

早在2014年菲律宾单方面提交南海仲裁时,越南总理阮晋勇就下令相关部门,准备就中国“海洋石油981”钻井平台的南海作业发起诉讼。越南官员在2020年向国际危机集团研究人员表示,越南已经准备好就南海问题采取法律行动,尽管何时及如何推进不得而知。马来西亚也在2019年末向联合国提交了一份新的拓展大陆架声索主张,此举被认为是受到2016年南海仲裁庭裁决的鼓励。此外,印尼在2020年初也向联合国秘书长提交了一份照会,挑战中国的南海海洋主张。荷兰莱登大学学者乔纳森·伦敦(Jonathan D. London)表示,“越南或其他声索方是否准备好采取法律行动,还不清楚。但可以确定的是,一旦它们采取行动,将会获得坚定的国际支持。”美国国务院在2021年7月、2022年7月对南海仲裁5周年和6周年的政策声明,特别是2022年1月发布的《海洋界限第150号》报告,被视作否定中国南海海洋主张,鼓励越南等其他南海声索方与中国打法律战的舆论鼓动。中国南海研究院王胜研究员指出,这一政策文件来者不善,怂恿越南等国采取针对中国发起新的仲裁程序,对马来西亚提起的200海里外大陆架划界案予以声援,对华法律施压,增强中国的法律维权成本。

拜登政府高调否定中国南海海洋主张,要求中国履行南海仲裁裁决,指责中国破坏南海地区稳定,并殚精竭虑发表相关政策报告,目的不仅在于支持其印太盟友,还在于借此从法律、舆论和外交上为美国在他国领海及专属经济区“航行与飞越自由”扫除障碍。

四、塑造“基于规则”的地区海洋秩序

维护和塑造美国主导的“基于规则”的地区海洋秩序,是拜登政府南海政策的又一重要支撑。拜登政府通过继续实施“航行自由行动”,作为维护海洋规则、捍卫海洋秩序重要手段;通过实施美版“灰色地带行动”作为应对中国海洋维权行动、笼络地区盟友,塑造美国主导的海洋秩序的新方向;将组建民主国家海洋联盟作为塑造美国主导海洋秩序重要支撑。

(一)拜登政府“基于规则”的地区海洋秩序愿景

强调“基于规则”的国际秩序,将美国塑造成“基于规则”的国际秩序的维护者,是拜登政府外交政策的一项核心内容。拜登政府在几乎所有重大双边和多边场合,都要提到“基于规则”的国际秩序。“基于规则的(国际)秩序是拜登政府最钟爱的词汇之一。它已经成为冷战时期‘自由世界’的代名词。尤其在民主党人那里,它已经成为一个口号,解释美国到底在捍卫些什么。”

具体到印太地区的海洋秩序,拜登政府“基于规则”的国际秩序,主要包含3方面的内容,且具有显著的针对中国的意图。一是维护有利于美国海洋霸权的海洋规则。拜登政府通过发布《海洋界限》研究报告及政策声明等方式,对包括南海在内的各国海洋主张进行有利于美国政策立场的法理解读,将凡是不符合、不利于美国海洋霸权的海洋主张,冠以“不合法”或“过分海洋主张”名号,加以拒绝、否认或驳斥,以维护有利于美国的海洋规则,延续美国海洋霸权。二是确保“海洋自由”。维护美国海军在全球海域畅通无阻行动,是确保美国海洋霸权的关键。在拜登政府“基于规则”的海洋秩序愿景中,维护美国“航行自由行动”权利、确保全球海域对美国开放、特别是对美舰开放,让美国海军有进出全球海洋的自由,是核心目标。拜登政府印太战略报告强调,必须“确保印太地区保持开放和自由进出,保障国际法成为印太海域和天空的治理基准。尤其是,我们支持基于规则的海洋治理,这涵盖中国南海和东海。”三是强调以和平方式解决争端,将美国塑造成全球海洋秩序的维护者。尽管美国是冷战后全球发动战争最多的国家,动辄侵害他国主权,但这并不妨碍拜登政府高调宣称“反对胁迫”,反对“威胁和使用武力”,要求“以和平方式”解决南海、东海等海洋争端,将自己塑造成和平和海洋秩序的维护者、国家间争端的调停者,同时明里暗里指责中国是“以大欺小”的胁迫者和海洋秩序的破坏者。

(二)“航行自由行动”:美国推进“基于规则”的海洋秩序的主要手段

为了维护“基于规则”的海洋秩序,确保美国军舰在包括南海在内的全球海域的“航行自由”,拜登执政后,继续在南海地区实施“航行自由行动”,同时将其作为“挑战”中国南海“过分海洋主张”、拒绝中国对外国军舰在12海里领海“无害通过”及在200海里专属经济区军事活动相关法律限制的重要举措。2021年美军在南海地区开展了5次行动,2022年开展了4次。与特朗普执政前两年的“航行自由行动”频次持平。这些所谓的“航行自由行动”进入了我国西沙群岛直线基线以内,进入南沙群岛部分岛礁12海里以内,挑战中国对西沙群岛的直线基线划分和南沙群岛部分岛礁的岛礁法律地位,以“炮舰外交”确保全球海域对美舰的“开放”和“自由进入”,维护美国海洋霸权。

(三)实施美版“灰色地带行动”:实施“基于规则”的海洋秩序“暗战”

近年来,美国政府一方面指责中国政府利用海警船、“海上民兵”和捕鱼船对其他南海声索方的海洋权益进行“骚扰”和“侵害”,另一方面则积极派遣美国海岸警卫队到南海等海域“执法”,强化美国海岸警卫队与南海周边国家的合作,帮助他们提高海上“执法能力”,并通过美日印澳四方机制发起“印太海域态势感知倡议”,搅局南海。拜登政府通过实施美版“灰色地带行动”,维护美国海洋霸权,与中国展开海洋秩序“暗战”。

一是加大美国海岸警卫队在南海地区活动及与南海周边国家合作。2019年以来,美国政府就开始向南海地区派出海岸警卫队,“不断以各种方式介入南海局势”。2020年10月,美国总统国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩(Robert C. O’Brien)宣称,由于“中国在印太地区其他国家专属经济区的非法捕捞和骚扰活动,威胁到美国和其他太平洋邻国主权,危害地区稳定”,美国将在西太平洋设立海岸警卫队母港,地点可能在美属萨摩亚,并部署新一代快速反应巡逻船,与地区伙伴一道执行护渔、提升海域态势感知能力以及航行自由行动等任务。

拜登政府特别重视美国海岸警卫队在南海地区执法、培训,提升南海周边国家海域态势感知能力,帮助东南亚国家对抗中国的海洋维权行动,维护美国界定的“基于规则”的海洋秩序。拜登政府印太战略提出,要“扩大美国海岸警卫队在东南亚、南亚及太平洋岛屿的存在与合作,聚焦提供建议、训练、部署及能力建设”,将其作为拜登政府印太战略未来两年十大行动计划的重中之重。

2021年,美国和印尼的海岸警卫队在印尼联合成立了海洋训练中心,“提升印尼海洋安全局的能力”。为进一步加强美国海岸警卫队与东南亚国家的合作,拜登政府决定面向整个东南亚,推进新的海上执法合作。2022年5月,在华盛顿举行的美国东盟特别峰会上,拜登政府宣布,向东盟提供6千万美元,实施新的地区海洋倡议,特别是加强美国海岸警卫队在印太地区的存在、培训及提升印太国家的海上执法能力。主要内容包括:在美国驻东盟使团中派遣美国海岸警卫队随员,帮助印太地区国家海上培训及能力建设;美国国务院、劳工部及海岸警卫队共同发起新倡议,帮助东盟国家打击非法捕鱼;美国海岸警卫队向东南亚及大洋洲部署一艘海岸警卫队巡逻艇,作为培训平台,加强双方安全合作;美国海岸警卫队优先向东南亚国家提供退役巡逻艇,增强东南亚国家海上执法能力;美国国务院与海岸警卫队一道,首次在东南亚成立一个培训中心,提升东南亚海上执法能力建设,包括制度建设、执法准备、设备提供及人员的专业化。2022年11月,美国副总统哈里斯在访问菲律宾时,特意登上菲律宾大型海岸警卫队巡逻艇,宣布加强美菲海岸警卫队合作。美国国务院声称,此举是“捍卫南海基于规则的国际海洋秩序、促进海洋保护、维护海洋生计、反击非法捕鱼”的重要举措。

重视海岸警卫队的作用,扩大海岸警卫队与东南亚国家的海上执法合作,一方面可以减轻美国海军在南海地区的“军事存在”压力,降低美军舰频繁出入南海引发的中美直接军事对峙和地区国家担忧;另一方面可以将自身打造成“公共产品”的提供者和地区安全的维护者,打消东南亚国家的安全顾虑。

二是成立“印太海域态势感知伙伴关系”倡议。除了发挥美国海岸警卫队作用,拜登政府还以打击(中国)非法捕鱼为由头,牵头成立“印太海域态势感知伙伴关系”,向南海周边国家提供海上实时画面,鼓励南海周边国家进行海上“维权”。2022年5月,在东京举行的美日印澳四方机制首脑峰会上,四国宣布成立“印太海域态势感知伙伴关系”倡议,利用“自动识别系统和无线电频率技术”,整合印太地区现有四大信息融合中心,向印太沿海国家提供印太海域实时画面,帮助印太沿海国家更全面监视其海域,打击印太海域非法捕鱼活动等。在“伙伴关系”实施的第一阶段,美国海岸警卫队将率先向5个东南亚国家提供改进版的“海视”(SeaVision)海上信息系统,帮助它们更好监控南海海域。

通过这一倡议,美国可以将自己塑造成印太海域“公共产品”的提供者和海洋规则的维护者,同时将中国描绘成海洋规则的“破坏者”、侵害他国海洋权益的“霸凌者”。印度学者指出,“印太海域态势伙伴关系”倡议的真正目的是“战略性的”,这一倡议不仅可以追踪“非法捕鱼”,还可以通过跟踪潜艇的活动,“遏制中国在印太地区的海军扩张”。该倡议成为美国伙同地区盟友及伙伴推行美版海洋秩序、在海上孤立和遏制中国、与中国展开“暗战”的重要手段。

(四)组建海洋联盟:打造“基于规则”海洋秩序之锚

拜登政府在塑造有利于美国的地区海洋秩序方面,高度重视联盟及伙伴关系作用。除了前述强化既有双边军事同盟外,还特别重视在印太地区组建小多边安全机制(即“印太北约化”),并积极推动北约的“印太转向”(即“北约印太化”)。“印太北约化”和“北约印太化”,是拜登政府塑造印太地区海洋秩序的重要抓手。

一方面,推动“印太北约化”。所谓“印太北约化”,主要是指美国在印太地区积极构建以美国为盟主的小多边网络化安全机制,有别于传统的“轴辐式”双边军事同盟。拜登政府重点从3方面入手,推动“印太北约化”,塑造有利于美国的地区海洋秩序。

一是积极推动美日韩、美日澳等小多边安全磋商机制,在“涉海”领域的协调与合作。拜登政府在涉海问题上的一大新动向是,利用美日韩、美日澳等小多边安全磋商机制,推动南海、东海及台海问题的“三海联动”,协调盟伴在涉海问题上的立场。一直以来,由于日韩之间的矛盾以及韩国政府对公开谈论中国台海和南海问题的忌惮,美日韩三边安全磋商机制在公开场合并未发表针对南海和台海问题的联合声明。然而,在拜登政府施压和韩国文在寅及尹锡悦两届政府外交政策调整的双重因素共振下,韩国一改先前的“消极立场”,开始在美韩双边及美日韩三边场合公开提及台海及南海问题,表达“关切”。在2022年6月举行的美日韩三国防长对话会中,在联合新闻声明中公开提及台海问题,并间接涉及南海和东海问题。声明表示,三国“同意深化三边合作……促进自由开放的印太地区”,“强调台海和平稳定的重要性”,“对不符合基于规则国际秩序的相关行为表示关切,强调航行及飞越自由的重要性”,“重申所有争端必须以符合国际法原则方式和平解决”。

美日澳三边安全磋商机制,也多次对东海、南海及台海局势表达“关切”。在2022年6月和10日分别举行的三边防长会上,三国公开表达对东海及南海局势的“严重关切”,“反对任何通过对争议地物的军事化和胁迫及强制行动,改变或影响现状的企图”,“强烈反对中国在南海的不合法海洋主张和活动”,“强调台海和平稳定的重要性,鼓励和平解决台海问题”。

二是升级美日印澳四方机制,将其打造成塑造地区海洋秩序的首要机制。拜登执政后,将美日印澳四方机制升级为首脑级四边对话会,并定期举行外长会、高官会及专家组工作会,提升四方机制在印太战略中的战略引领地位,重视四方机制在印太海域秩序塑造中的作用。拜登执政两年里,美日印澳四方机制已经举行了4次首脑会晤(其中2次为视频会议),4次外长会(其中1次为线上会),1次高官会以及定期举行的专家组工作会,加强四国在海上安全、公共卫生、气候变化、基础设施以及新兴技术领域的磋商与合作。在首脑会晤和外长会中,四国多次表达对南海及东海问题的“关切”,强调“维护航行与飞越自由,应对东海和南海等地区对基于规则的海洋秩序的挑战”,“强烈反对任何寻求改变现状和增加地区竞争局势的胁迫、挑衅或单边行动”。

三是成立美英澳安全伙伴,加强三国海上安全合作。2021年9月,拜登政府宣布成立美英澳三方安全伙伴关系,美英承诺向澳大利亚提供核动力潜艇技术,帮助澳大利亚获得核动力潜艇,撕毁澳大利亚与法国此前签署的常规动力潜艇协议。考虑到核动力潜艇的超长“待机时间”和超静音性能以及澳大利亚地处南太的优越地理位置,美国决心向澳大利亚提供核动力潜艇技术,显然是通过提升澳大利亚潜艇能力,分担美国印太防务压力,为可能发生的海上冲突未雨绸缪。澳大利亚学者表示,“奥库斯主要被广泛视为对北京最近活动的反应”,“反映了美国、英国和澳大利亚正在重视印太地区,履行限制中国在该地区行使权力的承诺。”

另一方面,推动“北约印太化”。“北约印太化”,主要是指美国积极推动北约“关注”印太地区安全局势发展,加强与印太国家的安全防务合作,配合美国政府的印太战略。拜登政府2022年10月发布的《国家安全战略》报告强调,欧洲与印太两大地区相互促进、命运与共,美国要加强印太与欧洲的民主盟友及伙伴的互联纽带,优先考虑整合美国的印太和欧洲联盟的新方式,推进新的和更深层次的合作,包括“航行自由行动”及“维护台海和平与稳定”。

近年来,在美国的“示范”下,法国、德国、英国、荷兰、加拿大等北约成员国及欧盟都出台了各自的印太战略或构想,以上北约成员国还积极派遣舰艇前往南海等印太海域“访问”、军演或开展所谓“航行自由行动”,展示在印太地区的军事存在。仅2021年一年,北约成员国就派遣了21艘军舰进入亚洲海域,进行军演、访问或“航行自由行动”。2020年11月,北约发布《北约2030:联合应对新时代》研究报告,强调“北约必须投入更多时间、政治资源和行动,应对中国带来的安全挑战”。2022年6月,在西班牙马德里举行的北约领导人峰会上,首次邀请日本、韩国、澳大利亚、新西兰四个北约亚太安全伙伴国首脑参加北约峰会,加强与亚太伙伴的安全磋商,推动北约成员国与亚太安全伙伴在防务领域的磋商、协调与合作,推动欧亚联动。峰会上发布的新版北约战略概念文件中,首次将中国定义为北约的“系统性挑战”,强调“印太对北约非常重要,印太局势的发展会直接影响欧洲大西洋安全。我们将强化与印太既有及新伙伴的对话与合作,应对跨区域挑战及共同安全利益”。北约秘书长斯托尔滕贝格辩称,“这不是说北约要进入南海,而是考虑到中国离我们越来越近。”美国大西洋理事会北约研究小组声称,印太与欧洲地区日益紧密联系在一起,中国的南海海洋主张和“灰色地带支配行动……违反了国际法”,“欧洲与亚洲的绝大多数贸易经过中国主张的海上通道”,“中国的海军建设让中国成为美国旗鼓相当的竞争对手,提升了中国挑战航行自由行动的能力”。他们指出,欧洲盟友需要做好准备,“现在就需要准备好如何应对”。

五、结论

当今世界,面临百年未有之大变局。中美关系变局,特别是美国对华战略竞争,是这一大变局的重要组成部分。拜登政府从中美战略竞争和美国印太战略需要出发,从“权力、规则和秩序”三大维度整体推进美国南海政策,提升美国在南海地区军事存在,维持和书写有利于美国及其盟友的海洋规则,塑造“基于规则”的海洋秩序,维护美国在印太地区的海上霸权。拜登政府这一充满“零和思维”和阵营对抗色彩的南海政策举措,加剧了中美在南海地区的竞争和对抗风险,搅动了本已趋于平静的南海局势,增加了地区阵营对抗的新冷战风险。

面对拜登政府南海政策新动向与新趋势,中国政府应该在坚定捍卫主权、安全与发展利益前提下,高举和平、发展与合作旗帜,团结周边,与东盟一道,将南海建设成和平之海、友谊之海、合作之海。首先,利用新冠疫情形势明显好转、国际交流逐渐步入正轨之机,积极与东盟举行线下磋商、交流,尽快完成“南海行为准则”文本磋商,早日通过建章立制,管控危机、预防意外事件,深化南海各方海上务实合作。今年东盟轮值主席国印尼已经宣布将加紧推动“南海行为准则”磋商,这是一个契机。其次,通过双边和多边国际场合,积极阐释我国南海主张的国际法基础及历史经纬,揭示域外国家对南海地区权益的侵害和挑动地区紧张局势言行的地缘战略意图,表明我国政府对南海争端的态度和合作立场,以及为南海局势降温和未来要采取的政策举措。最后,通过经济和安全两手,努力维护南海地区的和平、稳定与繁荣:一是加强与南海周边国家的经贸合作,通过共同发展推动南海和平与繁荣;二是促进与周边国家的安全磋商与交流,包括加强海军交流、磋商与联合演习,推进人道主义救助和减灾合作,消解战略猜忌,构建战略互信,将南海建设成和平合作与友谊之海。(注释略)

 

作者:韦宗友、张歆伟(作者分别是复旦大学美国研究中心教授;复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生)

原载于2023年第1期《南洋问题研究》(季刊)

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