韦宗友:美日印澳四国合作机制新动向及其影响

选择字号:   本文共阅读 1212 次 更新时间:2020-12-30 12:04

进入专题: 美日印澳四国合作   蓝点网络   印太战略   一带一路  

韦宗友  


内容提要:近年来,美日印澳四国在“印太战略”框架下的经济与安全合作取得诸多进展,其在“蓝点网络”“供应链安全”以及安全领域的机制化磋商与合作方面迈出了实质性步伐。特别是美国南海政策的调整带动印日澳等国在南海问题上的立场出现消极变化,从而加剧了地区竞争态势。美日印澳四国合作机制新动向给“一带一路”倡议、中国周边安全环境以及现有地区秩序带来了一定冲击。中国应积极谋划、审慎应对,探索稳定中美关系的可行方案;妥善解决与日本、印度等国领土主权争端,增进政治互信,管控分歧并积极发展经贸关系,加强与东盟的合作,支持东盟在区域合作中的“中心地位”,为自身发展营造持久有利的周边环境。

关键词:美日印澳四国合作;蓝点网络;印太战略;“一带一路”倡议


2019年底以来,美日印澳四国合作(Quad)加速推进,特别是在经济与安全两大重点领域,四国推出一系列新倡议、新政策和新举措,不断深化在“印太战略”框架下的磋商与合作,给“一带一路”倡议、中国周边安全环境以及现有地区秩序稳定带来一定冲击,其相关动向值得高度关注。


美日印澳四国经济合作新动向

近年来,美日印澳四国合作机制化水平不断提升,并提出“蓝点网络”(Blue Dot Network)、“经济繁荣网络”等政策倡议,以推动经济领域务实合作,谋求主导印太地区经济秩序。其中“蓝点网络”是2019年11月在泰国曼谷举行第二届印太商业论坛期间,美国牵头与日本、澳大利亚共同提出的基建领域标准倡议,旨在对冲中国提出的“一带一路”倡议的地区影响力。美方声称,“蓝点网络”将制定高质量、严要求的全球基建新标准,促进开放、透明和经济上可行以及财政、环境和社会可持续发展的高质量基础设施投资。通过对基建项目的评估和认证,“蓝点网络”将推进印太地区乃至全球的所谓“高质量”基础设施建设,把政府、私营机构及社会团体集结到基础设施全球开发的共同标准之下。

“蓝点网络”原计划在2020年推出基建领域的评估细则和认证标准,虽然受新冠肺炎疫情影响,该项工作进展缓慢,但其在机构设置、吸纳新成员及具体项目推进上仍取得了一定进展。

第一,在机构设置方面,为了与“一带一路”倡议抗衡,特别是在基建融资领域与中国开展竞争,美国政府于2018年通过了《善用投资促进发展法案》(简称“建设法案”),以改革美国国际发展投资模式尤其是基建融资模式。2019年12月,美国政府将海外私人投资公司和美国国际开发署下属的发展信贷管理局合并,成立了新的美国国际发展金融公司(DFC)。DFC除具备贷款、贷款担保、保险和再保险、提供技术援助等传统职能外,还聚焦低收入发展中国家,新增对合资企业进行股权投资、使用当地货币进行投资和提供担保权限、提供项目可行性研究等职能。DFC的资金池也得到显著扩大,由其前身海外私人投资公司的290亿美元扩大到600亿美元。2020年1月,DFC正式投入运营,为“蓝点网络”的实施提供了保障。

在创设DFC的同时,特朗普政府还对美国进出口银行(EXIM)进行“重新授权”,专门增加了针对中国的所谓“中国项目”。2019年12月,特朗普签署《2020年继续综合拨款法案》,一次性赋予美国进出口银行7年授权,为美国企业的出口提供金融保障和保险服务。针对“一带一路”倡议,该法案特设“中国与转型出口项目”,规定将1350亿美元总金额中的20%(即270亿美元)用于“中国项目”,创造“可充分与中国竞争的利率、条款及其他条件”;通过在5G、金融科技、可再生能源、生物制药科学、生物技术、人工智能等领域的直接出口,支持“美国创新、就业和技术标准”。

在“蓝点网络”倡议推出时,DFC牵头与日本国际协力银行及澳大利亚外交贸易部共同组建了“蓝点网络”管理委员会,负责基建评估细则及相关认证标准的制订。2020年1月31日,首届管委会会议在华盛顿举行。会议主要讨论三大议题:如何进一步构建“蓝点网络”愿景、成员国加入标准和责任以及基建项目认证标准制定。会议原计划在未来几个月内推出项目认证标准及相关实施细则,但截至2020年10月未见相关行动。

第二,在资源投入与项目推进方面,2019年11月,美日澳三国推出“蓝点网络”时,美国和日本承诺将提供170亿美元支持亚洲能源基础设施项目。其中,日本出资100亿美元用于投资亚洲液化天然气项目,亚洲开发银行出资70亿美元为亚洲其他能源项目提供融资。2020年1月,DFC首席执行官亚当·伯勒(Adam S. Boehler)访问印尼时,承诺将向印尼提供50亿美元的发展资金,资助后者的能源、道路等基础设施项目。3月,DFC批准1.9亿美元贷款,用于铺设全球最长的海底通信光缆工程,即连接新加坡、印尼和美国的全长1.6万公里的海底电缆,加快印太地区的数字网络基础设施建设。此前,美国司法部以所谓“香港自治地位正在受到削弱”“中国电信企业有政府背景”为由,否决了由美国谷歌、脸书及中国鹏博士电信传媒集团联合出资建设的中国香港到美国的海底光缆项目。6月,DFC首席执行官伯勒在华盛顿会见越南驻美大使何金玉(Ha Kim Ngoc) 时称,越南系美优先合作伙伴,DFC支持发展中国家的投资项目,特别是在能源、基础设施和数字经济领域。DFC愿支持大湄公河次区域的发展项目以及为美国供应链生产战略产品的项目。

第三,在吸纳成员方面,美日澳三国发起“蓝点网络”时,宣称这是一个开放的平台,欢迎任何同意、支持其认证标准的国家和机构加入。2020年7月,DFC首席执行官伯勒访问乌兹别克斯坦期间,后者表示有意加入“蓝点网络”。在会后双方发表的联合声明中,DFC声明欢迎乌方加入“蓝点网络”,双方同意保持经常性接触,DFC将在推进能源、交通、教育、卫生等领域的战略性基础设施建设项目上提供必要的融资支持。此外,在2020年2月特朗普访问印度期间,印度也表达了对“蓝点网络”的兴趣,部分印度媒体还积极鼓动印度政府加入。《印度时报》在6月的社论中指出,印度应该尽快加入美日澳三国领导的“蓝点网络”,使印度获得基建工程的长期资金。印度国防研究与分析研究所(MP-IDSA)东亚研究中心协调员潘达(Jagannath P. Panda)也积极呼吁印度尽早加入“蓝点网络”,对冲中国“一带一路”倡议对印度经济与安全的不利影响。

除“蓝点网络”计划外,特朗普政府在新冠肺炎疫情暴发后一方面将矛头指向中国,希望通过“甩锅”中国以掩盖其国内抗疫不力;另一方面极力炒作“供应链安全”,要将医疗防护用品等关键产业的生产链撤出中国、搬回美国或“可信赖”的国家,甚至提出组建针对中国的“经济繁荣网络”。

2020年3月20日,在美国副国务卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)倡议下,美日印澳四国举行了首次疫情应对线上会议,并邀请了韩国、越南和新西兰三国参加。与会官员在对新冠肺炎疫情形势进行评估和交流、讨论如何合作遏制新冠病毒传播的同时,希望今后每周定期通过远程视频会议,商讨在疫苗研制、帮助受困国家、减少疫情对全球经济影响等方面进行合作。5月,美国国务院提出“经济繁荣网络”计划,推动成立“可信赖伙伴”联盟,在数字、能源、基础设施及贸易、商业等方面,采用同一套标准,重建“供应链安全”。质言之,特朗普政府希望通过组建一个由亚洲盟友及安全伙伴构成的“可信赖”的产业链供应网络,特别是在医药产品、敏感技术、武器系统及其他涉及美国公众健康及国家安全的领域,逐渐摆脱对中国的依赖,维护美国的所谓“供应链安全”。9月1日,日印澳三国举行经济部门的部长级视频会议,宣布发起“供应链倡议”。三国在会后发表的联合声明中表示,由于新冠肺炎疫情危机以及最近全球规模的经济和技术环境变化,有必要增强印太地区的供应链弹性。三国将共同合作,发起新的供应链安全倡议。三国部长呼吁该地区其他赞成上述观点的国家参与这一供应链安全倡议,并提出东盟国家应该成为这一供应链联盟的下一批发展对象。9月25日,美日印澳四国举行线上高官磋商会,就互联互通、基建开发、安全事务等领域进行磋商合作。四国指出,“正在发生的全球新冠肺炎疫情凸显增加供应链弹性及分享抗疫最佳实践的重要性”,四国官员重申致力于维护“基于共同价值观和原则,尊重国际法的自由、开放、繁荣和包容的印太地区”。显然,在新冠肺炎疫情暴发后,美日印澳四国显著加强了在“供应链安全”领域的磋商与合作,并试图构建替代性“供应链安全网络”,以降低对中国的依赖。


美日印澳四国安全合作“由虚向实”

在安全领域,美日印澳四国合作明显提速换挡。在情报共享、后勤支持、联合军演及机制化磋商等方面,都迈出了实质性步伐。

第一,在情报共享方面,情报共享与合作一直是美国与欧亚军事盟友之间的重点合作领域,是美国获得及时准确的全球军事情报的重要途径之一。近期曝光率走高的“五眼联盟”就是美国与英国、澳大利亚、新西兰、加拿大组建的老牌军事情报网络。近年来,随着美国亚太传统“轴辐”军事同盟体系朝着“网络化”和小多边化方向发展,美国亚太地区军事盟友与安全伙伴之间的军事情报分享网络逐渐浮出水面。日本作为美国亚太联盟“次轴心”国家,在四国军事情报共享方面走在前列。2020年6月,日本政府修改情报立法,允许日本与澳大利亚、印度(及英国)分享情报,提升日本情报收集能力,加之美日之间已建立情报共享机制,美日印澳四国显然在情报共享方面迈出了实质性步伐。

第二,在后勤支持方面,军事后勤保障是美国与军事盟友之间必不可少的“互助”环节。通过签署后勤保障协议,美国和盟国可以相互利用对方的军事基地及相关军事设施与服务,进一步密切两国军事部门在军事演习、作战兼容等方面的协调、合作与配合。美国与亚太军事盟友日本、韩国、澳大利亚等国都有军事后勤“相互支持”的责任与义务。然而,一向有“不结盟”传统的非美国军事盟友印度,近年来却接连突破“不结盟”红线,在军事后勤支持方面与美澳日三国先后缔结相关协议,其动向值得关注。2016年8月,美印两国签署《后勤交流备忘录协定》,允许两国军方使用对方军事基地进行后勤作业。随着四国安全磋商不断深入,印度在军事后勤支持方面进一步“迈开步子”。2020年6月,印度与澳大利亚签署《相互后勤支持协议》和《科技执行协议》,允许双方进入对方军事基地,提升两国军事兼容性,为两国更广泛的跨军种军事活动铺平道路,并将深化两国国防科技研究机构之间的合作。澳大利亚国防部长雷诺兹(Linda Reynolds)在协议签署仪式上表示,“这些协议反映了印度和澳大利亚对全球务实合作的坚定承诺。” 9月,印度和日本经过长达两年的谈判,最终签署了《采购和跨军种协议》,规定两国武装力量可以进入彼此军事基地,提供加油、通讯、医疗、存储、设施使用、训练、零部件及维修等服务,推动两国更加紧密的军事合作。这意味着,随着非美国军事盟国的印度与美国、日本、澳大利亚日益走近,美日印澳四国军事后勤合作也已经进入实质性阶段。

第三,在联合军演方面,近年来美国与日本、澳大利亚、印度等国在印太海域频频举行联合军演,为印太盟友及安全伙伴打气撑腰,意在“威慑”中国。2020年,尽管疫情肆虐,美军核动力航空母舰“西奥多·罗斯福”号还因出现新冠肺炎疫情大暴发一度回国休整,但美国在印太地区的联合军演并没有减少,反而新动作不断。2020年7月19日,美国“罗纳德·里根”号航母战斗群与日本及澳大利亚海军在南海举行海上联合军事演习;7月20日,美国“尼米兹”号航母战斗群在印度洋与印度海军举行联合演习。四国海军几乎同时在印太两洋举行联合军演,针对性十分明显。10月19日,印度和澳大利亚国防部宣布,将扩大2020年的“马拉巴尔联合海军演习”,即确认澳大利亚将参与此次演习,这意味着美日印澳四国海军联合军演在中断13年后正式重启。11月3日,四国军舰在孟加拉湾正式启动“马拉巴尔2020”海上演习,标志着四国海军合作进入了新阶段。此外,据美国媒体透露,美国正在考虑邀请澳大利亚、印度和日本的空军进入美国位于关岛的安德逊空军基地进行训练,以提升四国空军之间的作战兼容性。

第四,在机制化磋商方面,美日印澳四国安全磋商会自2019年举办首次外长会后,已经由2017年以来的司局级“高官会”演化为“高官会”与“外长会”双轨并行机制。2020年9月,四国安全磋商司局级“高官会”继续举行,而“外长会”则不顾依然肆虐的新冠肺炎疫情,首次移师日本并举行了面对面对话,凸显四国对这一新机制的高度重视。会议虽然没有发表联合声明,但是四国决定将“外长会”机制化,以后每年举办一次。同时,一直由四国外交部门主导的四国安全磋商会,也有可能演变成四国外交和安全部门共同推进的磋商会。美国总统国家安全事务助理奥布莱恩在2020年8月接受美国智库大西洋理事会采访时表示,“印太地区是未来世界经济的引擎,美国将会在该地区发挥更大作用。我们发挥这一作用的方法之一,就是通过与盟友的防务及外交伙伴关系,为该地区提供一个更加安全无忧的印太(秩序)”。如果四国负责事务的高官碰头并形成机制,意味着四国安全磋商将朝着某种形式的准军事联盟或外界宣称的“亚洲版北约”方向发展。


美国南海政策的调整导致印日澳立场发生变化

南海是美国印太战略的关注重点之一。特朗普执政后,在南海问题上出现两大新的政策动向:一是加大在南海地区所谓“航行自由行动”的频率和挑衅性,推行赤裸裸的“炮舰威慑政策”。仅2020年(截至10月15日),美国已经在南海地区进行了8次所谓“航行自由行动”,还多次派遣双航母战斗群在南海地区进行军演,向中国“秀肌肉”。二是高调改变在南海岛礁主权问题上“中立”的政策立场,公开否定中国在南海部分岛礁的主权及海洋权益主张。2020年7月13日,美国国务卿蓬佩奥发表了一份措辞强硬的南海政策声明,公然在南海岛礁主权及海洋权益问题上“选边站”。蓬佩奥宣称,“美国对中国在南海的海洋主张立场,与海牙仲裁庭的裁决一致”,妄言“中国对南海大部分地区的离岸资源声索,完全不合法”。蓬佩奥不仅否认中国对美济礁、仁爱礁和曾母暗沙的岛礁主权以及在南沙群岛专属经济区的海洋权益主张,还表示“美国将与东南亚盟友及伙伴站在一起,捍卫他们保护离岸资源的主权权益”,“与国际社会一道捍卫海洋自由、尊重主权及拒绝任何在南海及更广阔区域推行‘强权即公理’的企图”。

在美国政府发出新的南海政策信号后,澳大利亚、日本、印度等国在南海问题上的立场也随之发生了微妙变化。7月23日,澳大利亚常驻联合国使团向联合国秘书长递交的一份照会指出,“澳大利亚政府拒绝中国任何不符合1982年联合国海洋法公约的声索,特别是不符合领海基线、海洋区域及海洋地物分类规则的海洋声索”,“拒绝中国在南海地区通过长期历史实践确立的‘历史权益’或‘海洋权益’”,“2016年的南海仲裁庭裁定,这些声索不符合联合国海洋法公约”。日本政府虽然没有正面对美国南海政策变化作出回应,但是也通过政府高官之口表达了对南海问题的“关切”。8月7日,时任日本防卫大臣河野太郎在接受美国有线电视新闻网专访时表示,“任何人试图通过武力改变现状都将付出高昂代价”,并指责中国在南海的武器部署“破坏稳定”。印度政府则因中印边界摩擦而调高了在南海问题上的音量,并部分附和美国立场。7月16日,印度外交部宣称,“南海是全球公域的一部分,印度在地区和平稳定方面拥有持久利益”,“我们坚定捍卫在这些国际海域的航行与飞越自由以及不受阻碍的合法贸易”。不仅如此,印度还在8月向南海派遣最先进的海军舰艇,以展示其军事存在。这是中印6月发生边境流血事件后,印度首次向南海地区派遣军舰,针对意味十分明显。


美日印澳四国机制新动向对中国的影响

美日印澳在“印太战略”下的合作新进展与新动向,对中国“一带一路”倡议的顺利推进、中国周边安全环境及地区秩序,无疑构成了挑战。

第一,对“一带一路”倡议造成一定冲击。无论是美日澳三国提出并着手推进的“蓝点网络”,还是美日印澳四国在“供应链安全”领域开展的合作,都带有明显对冲中国“一带一路”倡议和干扰中国区域经济合作的意图。“蓝点网络”试图通过制定印太乃至全球基建项目领域的规则,贬低、抹黑中国“一带一路”沿线的基建投资和项目建设,对中国在建项目或未来基建投资构成干扰和阻碍。不仅如此,美国通过设立DFC、重新激活EXIM、建立针对中国的项目资金等手段,在印太地区基建融资和商业出口等方面与中国角逐甚至拆台。这些具体政策举措意味着未来中国“一带一路”倡议将面临更加复杂的规则与舆论环境,一些在建项目可能会遭遇更多阻挠、面临更大“变数”,新项目的开展将面临更大阻力。此外,四国在“供应链安全”上加强磋商与协调以及试图构建“供应链联盟”,不仅会对中国的生产链和价值链造成干扰,也会对亚太地区的经济一体化进程和地区经济秩序造成冲击。

第二, 给中国周边安全环境带来一定挑战。美日印澳四国安全对话机制的升级与转型、四国在安全领域合作与协调的升级,连同美国在南海问题上的政策变化,无疑给中国周边安全环境带来了新挑战。一是中国面临“亚洲版北约”的安全威胁。四国安全磋商目前已经形成“高官会”与“外长会”的双轨机制,并在积极谋划举行四国安全事务高官对话会,在军事情报共享、联合军演、后勤补给与保障、军售与防务技术合作、武器装备与作战兼容等方面迈出实质性步伐,一个或隐或现的“亚洲版北约”似乎正在形成。美国副国务卿比根在2020年8月的一次讲话中指出,印太地区缺乏有力的多边机制,现有的多边机制都没有北约或欧盟那般坚强有力,未来某个时候的确有可能需要将四国机制正式化。尽管目前来看,四国安全对话机制还尚未发展成“亚洲版北约”,但对其发展前景不能掉以轻心。

二是加剧中美在南海地区的对立。美国特朗普政府公然在南海岛礁主权及海洋权益问题上选边站,并挑唆其他南海争端当事方在南海问题上对抗中国,不仅令南海争端解决更加复杂,也加剧了中美两国在南海问题上的对立。特别是随着美国在南海地区所谓“航行自由行动”力度和频度加大、挑衅性和针对性日益增强,两国发生海上意外事故的可能性大大增加。

三是对中国海上交通线安全构成威胁。从南海经马六甲海峡至印度洋的印太海上交通线是中国能源、资源及商品进出口最重要的海上通道,堪称“中国海上生命线”。美日印澳四国加强军事合作,特别是加强海上军事安全合作,对中国的海上交通线安全构成潜在威胁。值得注意的是,印度加强与美日等国的海军安全合作,积极建设扼守马六甲西端出海口的安达曼-尼科巴群岛海空军事基地,对中国从马六甲海峡至印度洋地区海上交通线的安全构成潜在威胁。

第三,对现有地区秩序构成一定挑战。美日印澳在中国周边构建具有鲜明针对性的四国安全磋商机制,明显加强四国在安全领域的磋商与合作;组建针对“一带一路”倡议的“蓝点网络”,试图构建脱离中国的“供应链联盟”,无疑在割裂印太地区的经济与安全秩序,制造新的地区不稳定和对立。特别是美国积极拉帮结派,威胁利诱,甚至逼迫亚太盟友和安全伙伴在中美之间“选边站”,对地区政治、经济和安全秩序构成挑战。

结语

当今世界正处于百年未有之大变局,国际格局、全球及地区秩序走向都充满不确定性。新冠肺炎疫情全球性大流行进一步加剧了大国关系调整与地区秩序变动。美国新政府上台后,美日印澳四国在供应链安全、海上安全与“航行自由行动”等经济、安全领域的合作可能会继续推进;还可能拓展在基础设施标准认证、数字基础设施规则以及海洋秩序规则等方面的磋商与合作,并可能加强在人权领域的协调与配合,共同向中国施压。面对美日印澳四国合作的消极影响与挑战,中国需要积极谋划、稳妥应对。

一是探究稳定中美关系的可行方案。中美关系依然是中国最重要的对外双边关系之一。一个健康、稳定的中美关系,不仅有利于我们集中精力推进国内各项改革举措,更关乎中国周边环境的安宁与繁荣。在美日印澳四国安全对话机制升级转型与四国在经济和安全领域加强合作的过程中,美国是最大推手。因此,稳定中美关系是关键。中美双方应秉持不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神,聚焦合作,管控分歧,推动中美关系健康稳定向前发展,防止两国进一步朝着对立或对抗方向演变,防止出现战略误判,寻求能够合作的具体政策领域。

二是加强与日本、印度等国关系。一个时期以来,印度改变过去对四国合作游离不定、若即若离的态度,明显加强了与日本、美国及澳大利亚的安全合作,并积极支持四国安全磋商机制的升级与转型。日本在2020年也修改了国内立法,加强与印度等国的情报交流,并在菅义伟首相入职后不久举行了四国外长级对话,凸显日本对加强四国合作的积极态度。不过,印度与日本在对华态度上与美国有所不同,不愿意过分刺激中国或公开与中国对立。在中印关系方面,中国可以从加强中印两国安全对话、妥善管控边境分歧、防止发生新的冲突入手,妥当解决两国边境问题。同时,通过加强领导人战略引领及军方定期交流等方式,改进两国政治关系,共同维护两国边境安宁。在中日关系方面,加强高层交往对两国关系的政治引领,推动两国防务部门及经贸团队间的定期磋商与交流,对增进中日两国政治互信,管控分歧及促进两国经贸关系具有十分重要的作用。

三是深化与东盟的合作。作为地区一体化的重要推动力量,东盟不愿意看到中美战略竞争加剧,更不愿意在中美之间选边站,一直呼吁中美两国加强对话、管控分歧,回到合作轨道上。东盟对美日印澳等国的印太战略或构想也心存疑虑,担心其破坏东盟在区域合作中的“中心地位”。东盟提出的印太展望,实际上是希望以东盟既有多边机制为核心,重塑东盟在地区秩序中的领导地位,防止大国竞争对东盟主导地位的冲击及对地区秩序的消极影响。鉴于此,中国应该加强与东盟在政治、经济与人文领域的沟通合作,尽早与东盟就南海行为准则文本磋商达成一致,支持东盟在地区事务中发挥积极作用,支持东盟在区域合作中的“中心地位”,反对在东南亚地区组建任何可能削弱东盟“中心地位”的排他性制度安排。


(本文是作者主持的2020年度国家社会科学基金重点项目“‘印太战略’框架下美日印澳四国合作新趋势及中国对策研究”的阶段性成果)


韦宗友,复旦大学美国问题研究中心教授

文章原载于《当代世界》2020年第12期,注释略


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