许娟:“印太战略”背景下印度与东盟关系的调整及影响

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许娟  

 

【内容提要】近期以来印度与东盟关系全面升级并出现了新的调整变化,合作领域从以人文交流、经贸合作和互联互通为主,转向地区社会经济发展与地区防务安全并重,特别是海洋合作成为双边关系的新驱动。印度正在借力东盟将影响力扩大到太平洋,以在亚太安全体系中追求有限影响最大化。“印太战略”强化了印度与亚太安全结构的关联,印度以更显著的主动性增强了与东盟的战略对接,东盟国家合作意愿的上升推进了印度深化与亚太的联系,上述“关联”、“对接”与“联系”是印度得以成为亚太安全体系中“结构调节器”的必要条件。南海问题是印度通过东盟从海上强化与亚太连接并增进影响力的典型案例。不过,印度与东盟关系面临一系列挑战,这导致印度在亚太安全体系中的作用仅限于“结构调节器”。印度与东盟关系的调整会使“印太”地区的力量角逐计算趋于复杂,但不会导致地区安全体系发生质变。

【关键词】印太战略 印度 东盟 南海 结构调节器

 

近年来印度与东盟关系迈入“快车道”。在2022年印度与东盟庆祝建立对话伙伴关系30周年之际,东盟将与印度关系上升至全面战略伙伴关系层面,这是东盟与域外国家建立的最高级别关系,除印度外东盟仅与中国、澳大利亚和美国建有此种最高级别合作。与此同时,印度与东盟合作出现了新的调整变化,合作领域从以加强文化交流、经贸往来、互联互通建设为主转向地区社会经济发展与地区防务安全并重,更为显著的是海洋合作成为新驱动,双边在印度洋与太平洋的地缘安全联动不断增强。在2023年9月举行的东盟—印度峰会上,双方不仅在?第20届东盟—印度峰会主席声明?中明确提及南海,还发布了第一份以海洋合作为中心的联合声明。加之印度在南海问题上动作不断,由此引发学界高度关注。一种观点认为,在当前安全环境下,海洋安全对印度的重要性前所未有,印度不仅是印度洋地区的“净安全提供者”,而且对整个“印太”地区都有兴趣。这也意味着印度正在努力实现美国的期望———成为地区领导力量(leadingregionalpower),进而“印度改变了在中菲海上争议问题上的立场”。也有观点认为,夸大印度在西太平洋上的行动造成了一种虚假叙述,不利于印度在“印太”地区保持与中国的平衡,因此印度的南海政策没有改变。为了系统性解释印度和东盟关系的新变化,本文对印度的战略调整进行客观评估,并在此基础上发展“战略调节器”(structuremodifier)的内涵进而开展学理性剖析。

“结构调节器”:印度强化与亚太安全体系关联的理论基础世界局势演化促使传统的地区划分发生深刻的演变。正如巴里·布赞(BarryBuzan)在地区安全复合体理论中所提出的,冷战时期的亚洲可划分三个安全复合体——东北亚、东南亚和南亚。冷战结束后,东盟区域内经济一体化加速,同时东盟国家认识到开放的地区主义的重要性,与中国、日本和韩国开展了“外向型”经济合作,从而东北亚与东南亚整合为一个东亚地区复合体或者更广泛意义上的亚太地区复合体。受制于印巴冲突、区域内国家政局动荡、经济基础薄弱,相较于亚太地区,南亚国家与外部的经济和安全互动较为有限,南亚呈现出自我“孤立性”。2017年美国“印太战略”正式推出,为南亚与亚太融合为一个“印太”地区超级复合体提供了战略支撑。这种超级复合体,被巴里·布赞定义为“一组由于一个或多个大国的存在而产生相对高水平的和连贯的地区间安全态势的地区安全复合体”。而要组建跨区域的“印太”地区超级复合体,就需要作为南亚绝对强国的印度跳出南亚一隅。现实中印度也确实正在突破南亚地区限制,通过与包括中国、日本、东盟等的互动加速参与并融入亚太。其中,东盟区域与印度毗邻,成为印度从陆路及海上两个维度全方位推进与亚太地区连接的重要“桥梁”。

(一)对“结构调节器”的再定义

印度强化与亚太安全体系连接的影响是什么?或者说如何看待“印太战略”背景下印度在超级复合体构建中的作用?对此,国际关系理论做出了两种经典解释:一是国家寻求成为权力最大化者(powermaximizer)。古典现实主义学者汉斯·摩根索(HansJ。Morgenthau)认为:“国际政治像一切政治一样,是追逐权力的斗争。无论国际政治的终极目的是什么,权力总是它的直接目标。”当前,印度总理莫迪热切希望印度成为一个领导大国,这代表着印度最高领导阶层对其在国际政治中扮演何种角色的看法发生了改变。然而,就印度目前的综合实力而言,要成为世界领导力量还需要经过十分漫长的发展过程,并且印度难以撼动既有国际及地区秩序,也不具有提供全球性公共安全产品的能力。即使在亚太或者正在形成的“印太”区域,决定未来地区安全走势的两个关键变量是中国和美国,而非印度。二是国家寻求成为安全最大化者(securitymaximizer)。现实主义学者肯尼思·华尔兹(KennethNealWaltz)认为:“在无政府状态下,安全是国家的最高目标。只有在生存得到保证的情况下,国家才能去安全地追求诸如安宁、福利和权力这些目标。”对于印度与东盟的安全互动以及在南海问题上的表现,一些学者解释为“印度在国际舞台上的互动更多地表明,这个国家对最大限度地提高自身安全而不是实力感兴趣。也就是说,印度最好被理解为一个安全最大化的国家。”如果在亚太地区追求安全最大化,合乎逻辑的战略部署是印度将绝对多的军事力量投入亚太地区,但印度的防务重点是在其东北部及西北部与邻国的接壤地区,在那里有尚未解决的领土争端。显然这两种经典论证无法解释印度在亚太地区的战略追求。

为更准确地判断印度与东盟关系的调整及其战略影响,本文将发展“结构调节器”的内涵。结构现实主义将国际体系视为由结构和互动单元构成的整体,但是约瑟夫·奈(JosephNye)发现了既不符合系统结构定义也不符合单元属性的因果变量。奈指出,“这些物质改变了国家利益的计算,但不一定会影响行为体之间的权力分配。”巴里·布赞将这些因素称为“互动能力”(interactioncapacity),这种能力“不仅会影响单位互动的能力和意愿,还会决定什么类型和层次的互动是可能的和需要的”。国际关系理论与安全研究领域的著名学者格伦·斯奈德(GlennH。Snyder)和塔夫茨大学教授杰弗里·塔里亚菲罗(JeffreyW。Taliaferro)进一步将这类变量称之为“结构调节器”——“它们具有系统范围的影响,在本质上具有结构性,但在国际上并不具备足够的影响力”,这些因素“会增加或减少冲突的可能性”,例如规则和制度、军事技术等可被视为“结构调节器”。这些研究的共同点在于将“结构调节器”视为能对体系产生有限影响的物质,这种物质既非单元,也非结构。不过在国际体系中,还存在这样一类变量,它们在本质上是构成体系的单元,它们能对结构产生影响,但不会导致结构发生质变,因为它们不是决定结构稳定的根本性要素。例如,在亚太地区安全复合体中,其结构是由中国和美国(或者美日同盟)作为两极、以“东盟中心”作为安全协调机制的系统,而其他中等强国的迅速崛起以及它们与大国的互动,可能使体系结构呈现出演变为一极或多极的趋势,但是体系内权力的分配本质上由主导性大国互动决定。

基于此,本文将“结构调节器”的内涵拓展为:某一次要单元(本文主要关注国家行为体)或物质,通过强化与主要单元的互动,对结构产生有限的影响,以期待不断扩大自身在体系中的作用,成为大国战略计算不可或缺的变量。本文将能促使结构发生颠覆性变化的力量称作主要单元,将诸如“结构调节器”这类仅能对结构产生有限影响的行为体视作次要单元。并且,本文认为在体系内能发挥“结构调节器”作用的次要单元大多为诸如印度这样的中等强国,国家实力过小无法与外部世界产生深度联系,而只有大国才能促使体系结构发生颠覆性变化。“结构调节器”的作用在于一是影响主要单元互动行为,二是加速或减缓现有体系的动态发展。“结构调节器”与“离岸平衡手”(offshorebalancer)较为相似的是二者均会对体系产生不同程度的影响,但不同的是“离岸平衡手”通常有被大国利用以遏制潜在敌对大国的含义。但“结构调节器”更加强调行为体的战略主动性,其目标不在于遏制大国,而在于在体系中发挥更大的作用,从而提升在体系内的影响力。简而言之,“结构调节器”的追求在于成为“有限影响最大化者”(limitedinfluencemaximizer),这种影响体现在对体系变化具有强相关性而非因果性。故而本文的重点在于论述印度当前积极寻求通过与东盟的合作将影响力扩大到南亚及印度洋区域外的亚太地区,也就是强调印度对亚太安全事务的参与更加主动且有自身的战略目标,而非仅仅是受美国“印太战略”的驱动。

当然,在一个体系中并不是所有的中等强国都能发挥“结构调节器”的作用,那么中等强国成为“结构调节器”的路径是什么?为了更直观地表达,本文借助统计学方法,将“结构调节器”等同于一类混淆变量。如果将主要单元互动作为自变量X(合作、竞争、对抗),将体系结构设定为因变量Y(稳定、波动、质变),那么“结构调节器”便为混淆变量Z。Z通过与自变量和因变量的关联,会模糊或掩盖X与Y之间的真实关系,导致偏差效应的产生。并且,混淆变量的存在使得数据推算更加复杂,增加了解释因果关系的难度,可用公式表达为:

(1)无“结构调节器”存在下的体系结构与主要单元互动的关系

Y=βX

(2)加入“结构调节器”后体系结构与主要单元互动的关系

Y=β1Xz+β2Z

Xz表示受到Z干扰后的主要单元互动

β1表示Y随着Xz变化而变化的程度

β2表示Y随着Z变化而变化的程度且β2较低

所以,中等强国需要通过与体系结构和主要单元互动产生关联,从而成为体系内的“结构调节器”。“结构调节器”对体系变化具有相关性,在战略计算中需要将其纳入在内,但“结构调节器”对体系变化不具备因果关系,它必须在研究中被识别出来,减少误导性结果。

(二)印度强化与亚太安全体系的关联

印度学者特里迪布·查克拉波提(TridibChakraborti)和莫霍尔·查克拉博蒂(MohorChakraborty)在?印度在南海的战略?一书中使用了“结构调节器”概念,试图说明印度加强地区参与不意味着会引发中印在南海上的军事冲突。但遗憾的是该书未能解释印度为何能作为“结构调节器”,也未能关注到2021年以来印度的最新动向。如前文所分析的那样,“结构调节器”能有限影响安全体系的原因在于作为“结构调节器”的次要单元与体系结构和主要单元互动产生了强相关性。其中,与主要单元互动的相关性既取决于“结构调节器”自身行动的主动性,也取决于主要单元与其互动的意愿。当前,印度与亚太地区的关联正在不断加强。

第一,亚太地区结构的不稳定性增强,“印太”地区超级复合体的加速构建催化了印度与传统亚太地区的关联。亚太地区的均衡态势正在发生深刻变化,这为印度介入亚太安全体系提供了可能。如果亚太安全体系结构处于稳定模式,囿于综合实力限制,印度难以对体系产生重大影响。当大国均势处于波动中,印度的战略偏好及选择可能加速大国间权力分配的变化。并且,“印太”地区主义的盛行让过去作为亚太“编外成员”的印度摇身变为塑造“印太”地区的关键力量。

第二,印度成为未来“世界导师”(VishwaGuru)的自信正不断上升,并且表现出更显著的战略自主性和主动性,从而加强与外部世界的连接。冷战时期,在美苏争霸的两强格局中,印度曾一度是第三世界国家的“领袖”,那时印度走尼赫鲁式的“不结盟”道路,不愿卷入除南亚以外的安全事务,未能在冷战时期发挥“结构调节器”作用。目前印度外交已偏离了传统的“不结盟”政策,与西方国家关系不断走近,深度发展与亚太国家关系,成为亚太事务的参与者。莫迪领导的印度人民党政府,在国内不断强化印度教民族主义意识和印度国家自豪感,在国外急于向世界展示一个生机勃勃、充满潜力和创造力、热爱民主和平、既与西方交好又能代表广大发展中国家权益的新印度。印度正大力拓展其外交圈,不断超越南亚地区,积极参与七国集团、上海合作组织、金砖国家和二十国集团等跨区域多边合作机制。

第三,尽管战略目标不同,但亚太区域内主要单元与印度的互动意愿均显著增强,从而加强了亚太事务与印度的相关性。21世纪以前,虽然印度是南亚地区强国,但美国与其在亚太的安全互动较少。随着美国亚太战略升级为“印太战略”,美印建立起了全面全球战略伙伴关系,两国在防务安全、经贸、科技等领域开展深度合作,为了实现共同的“印太”地区愿望,美国鼓励印度加强与东盟等区域平台的合作。而向来遵循平衡外交的东盟也正在与印度抓紧落实“2021~2025伙伴关系行动计划”。作为美国在亚太地区的关键盟友,日本不仅始终是自由、开放的“印太战略”的积极推动者,而且在2023年3月公布的“印太新行动计划”的副标题明确写到“与印度一道,成为不可或缺的伙伴”。美日与印度加强关联的背后有明显的“中国因素”。

因此,“印太战略”的发展并试图对亚太的替代,印度与亚太国家及事务的强关联趋势,为印度在亚太安全体系中发挥“结构调节器”作用创造了条件。

二、印度与东盟关系的调整

地区结构变化、印度外交导向以及东盟国家合作重点的新调整,为印度发挥“结构调节器”作用提供了空间。

(一)地区结构不稳定为印度介入亚太提供可能

目前,亚太体系最明显的特征是中美战略竞争加剧,从特朗普政府时期的贸易战,扩大到中美在科技创新、国际组织规则、地缘政治等领域的全方位竞争,并且“印太”框架正在试图取代亚太体系。虽然美国是唯一的超级大国,但是美国很早就认识到其霸权建立在伙伴和盟友关系维护的基础上。奥巴马政府时期作为“亚太再平衡”战略的重要组成部分,美国增进了与东盟关系。尽管特朗普总统在任期内只参加过一次与东盟领导人的多边正式会晤,退出了?跨太平洋伙伴关系协定?(TPP),但美国其他高层人士仍保持着与东盟国家的密切联系。拜登总统上台后承诺在气候变化、全球供应链和疫情等方面加强与东盟的合作。2022年5月美国正式启动“印太经济框架”(IPEF),东盟十国中的七国参与了该合作机制。与特朗普政府相比,拜登政府谋求让美国成为东盟首选合作伙伴(partnerofchoice)的意图更加明显。“首选合作伙伴”表述了一种长期的经济或安全关系,其中隐含着独占性的意味……排挤其他试图争取该合作伙伴的国家,或者要求该合作伙伴对这些国家采取敌对态度。对于如何平衡与中美两国的关系,新加坡国父李光耀曾讲过一句形象的比喻——“大象打架时,草地遭殃。”所以,对冲战略成为诸多东盟国家的最优战略选择,简单而言就是东盟国家在安全议题上跟随美国,在经济上保持与中国的合作。但是,美国对中国全方位的战略打压并将中国定位为“首要战略竞争对手”,强化了迫使东盟国家选边站队的压力,亚太体系结构的均衡化正步入深度调试时期。

再者,俄乌冲突的持续导致亚太地区结构面临分裂和对立的危险。虽然东盟对俄乌冲突的三次公开声明立场较为一致,均表达了对冲突的关切,并呼吁各方保持克制,但相对模糊的立场也表明了东盟在关键战略问题上存在日益明显的两极分化。新加坡是唯一加入西方对俄罗斯进行制裁的东盟国家,而缅甸政府则表示了对俄罗斯的最大支持。在俄乌冲突之前,已有讨论开始质疑东盟作为亚太地区关键安全合作机制在处理缅甸问题及南海问题时无法发挥更大的建设性作用。随着“印太”框架下美日印澳四方安全对话机制(QUAD)的不断升级、美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)的出现,东盟在亚太地区安全机制中的中心地位受到了前所未有的挑战。并且QUAD试图建立一个由所谓的四个海洋民主国家引领的航运网络,通过共享卫星数据及情报提高四国的海域态势感知能力,与此同时加强与南亚、东南亚及太平洋岛国的基础设施建设合作,增进“印太”地区的联通性。显然,在技术和资金支持方面,东盟与QUAD存在较大差距。战略家们开始讨论未来亚太地区安全机制到底是以东盟为中心,还是以QUAD为核心。

此外,美印关系的持续升温以及美国对印度的战略期许为印度涉足亚太提供了支持。从克林顿政府开始,美国逐渐将南亚安全战略的核心由“印巴平衡”调整为“印度第一”。小布什政府时期,美印核合作的重大突破促进了美印关系质的飞跃。奥巴马政府时期,美国认识到印度的“东向政策”与美国的“亚太再平衡”战略能够相互协同,为鼓励印度加强海上能力建设并深化与美国的海洋安全合作,两国签署了具有标志性意义的?美印亚太和印度洋地区联合战略愿景?。2020年,特朗普总统甚至在艾哈迈达巴德的板球体育场喊出了“美国爱印度,美国尊重印度,美国将永远是印度人民忠实的朋友”的口号。目前,美国承认印度是在南亚及印度洋上的志同道合的伙伴及领导者,美印关系是“世界上最亲密的伙伴之一”。莫迪总理与拜登总统在诸多场合及双边关系文件中反复强调两国对于建立一个自由、开放的印太地区秩序的共同关切,特别是在2023年版?美印联合声明?中莫迪总理表示欢迎美国加入印度的印太海洋倡议(IPOI),而拜登总统则表示欢迎印度继续作为观察员参加“蓝色太平洋伙伴”。美印两国也持续呼吁基于国际法应对包括南海在内的挑战,尽管美国到目前为止仍然没有加入?联合国海洋法公约?。

(二)印度深化与东盟关系的目的及行动

随着“印太战略”的发展,印度在世界舞台的地位也愈发重要,扩大印度与东南亚的全方位合作符合印度国家利益。在中美战略竞争背景下,对印度而言,深化与东盟的关系具有重大地缘战略意义。

第一,印度力图成为东盟受欢迎的伙伴,为地区发展提供新的路径选择。莫迪政府“强调印度要用好全球战略环境,清晰认识、有效主张自己的利益,以不同策略与不同对象国打交道”,其中“吸引邻国”是重要一环。印度发展与东盟关系具有天然的历史优势。悠久的文化联系为印度与东盟关系提供了坚定的基础。莫迪总理十分善于在外交场合表达印度对东盟的重视,指出“东盟是印度在印太地区的政策中心所在”。同时,莫迪政府一系列的外交调整也赢得了东盟国家的认可。相较于莫迪政府第一任期内印度着重发展与美日等西方关系,第二任期莫迪更加强调全球南方团结一致并暗示旧有国际体系导致“全球治理已经失败”,宣称“你们(全球南方)的声音就是印度的声音,你们的优先就是印度的优先事项”。2023年1月,印度主办“全球南方国家之声”视频峰会,东盟十国中的缅甸、泰国、柬埔寨、老挝、越南、菲律宾和马来西亚均派代表参会。在演说时莫迪强调了印度在疫苗开发、生物识别、数字公共产品、普惠金融、卫星科技、数字治理、最后一英里联通等方面取得的成就,暗示印度能够成为发展中国家获得此类关键技术及可持续发展援助的可信赖伙伴。

第二,印度全面提升“东向行动政策”,使其具有更广泛的政治和安全影响。1991年印度开启经济改革以及1992年印度成为东盟部分对话伙伴被视为印度“东向政策”的开端。直至2002年印度与东盟建立了领导人峰会机制,这一时期可被视为印度“东向政策”的第一阶段,其间印度主要依靠与东盟国家的历史文化联系拓展经贸合作关系。2002年后,印度“东向政策”的范围由东盟区域逐渐扩大到更广泛的东亚地区,与中国和日本等国建立了战略伙伴关系,尽管印度与东盟为打击恐怖主义开启了防务接触,但经贸合作仍是重点。2014年莫迪总理上台后宣布将“东向政策”升级为“东向行动政策”,表明印度已经清楚地认识到与东盟的关系“需要超越经济和社会的界定”。为加强与东盟的深度联系,2015年印度任命了特派东盟大使,并在雅加达分别设立了东盟和东亚峰会代表团。为庆祝印度和东盟建立对话伙伴关系25周年、首脑峰会交流15周年以及战略伙伴关系5周年,2017年印度与东盟成员国开展了60多项庆祝活动。2018年1月,在新德里举行了主题为“共享价值,共同命运”的印度东盟纪念峰会,东盟10国领导人作为主宾参加了印度第69个共和国日庆典。莫迪总理频繁访问东盟国家,加强与东盟国家的政治联系。印度于2015年将与新加坡关系提升到战略伙伴关系,于2016年和2018年先后将与越南和印度尼西亚关系升级为全面战略伙伴关系。因面临日益增多的安全挑战,安全合作成为印度与东盟关系的共同关切和新支柱。在此背景下,印度积极参加由东盟主导的多边安全机制,如东盟地区论坛(ARF)、东盟防长扩大会议(ADMM+)以及东盟海事扩大会议(EAMF)等。

第三,确定海洋合作为重点领域,赋予“东向行动政策”更显著的地缘战略意义。在2018年印度和东盟发表的?德里宣言?中,将海洋领域的合作作为印度与东盟战略伙伴关系的重点。在?为了和平、进步与共同繁荣的东盟—印度伙伴关系行动计划(2021~2025)?中,将海洋合作列为印度与东盟关系的四大重点之首,其余三项重点为互联互通、实现联合国可持续发展目标以及经济与其他合作。尽管“海洋合作”的表述不如“海洋安全合作”那样突出传统安全威胁,但从具体合作内容上,印度与东盟的海洋合作明显包括传统安全与非传统安全两个方面。印度与东盟国家无领海纠纷,双方存在共同的自由航行和海洋经济利益。印度正不断强化自身是海上规则遵守者的形象,例如莫迪曾在东亚峰会期间指出“印度和孟加拉国最近利用?联合国海洋法公约?的机制解决了海上边界,印度希望南海争议各方遵守?南海行为宣言?”。随着中国在印度洋上活动的增多以及“一带一路”建设的持续推进,印度始终怀疑中国意在牵制印度在南亚和印度洋上的影响。印度的逻辑是:印度发展与东盟国家关系并增强在太平洋上的存在能对中国形成反制,毕竟中国与部分东盟国家存在南海争端,中国的核心战略利益也主要集中在太平洋地区。莫迪政府上台后“东向行动政策”逐渐被纳入印度的“印太战略”之中。在印版“印太战略”中,印度作为战略中心,东面以“东向行动政策”为支柱,西面以面向中东的“西进”战略为引领,印度试图成为“印太”地区最具影响力的国家。印度的战略雄心得到了美国的支持,在拜登政府2022年出台的?美国印太战略?报告中提及美国积极支持南亚伙伴与东盟建立更紧密的联系。

2022年以来印度与东盟在海洋安全合作上取得重大突破,实现了多个“第一次”。在合作机制上,印度与东盟于2022年举行了首次印度东盟防长会议,会上印度防长拉杰纳特·辛格重申了印度倡导自由、开放、包容和以规则为基础的“印太”地区的主张,并且建议印度与东盟需要为该地区的海上安全共同努力。连接印度洋与太平洋的南海成为印度与东盟开展海洋安全合作的重点区域。2023年5月2日至8日,印度派出“德里号”驱逐舰、“萨特普拉号”隐形护卫舰以及P8I反潜巡逻机与来自文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南的军舰共同开展了首次印度—东盟海上军演(AIMEG2023),此次军演第二阶段的活动区域位于南海。2023年6月,菲律宾外长到访印度并与印度外长共同主持了第五届印度—菲律宾双边合作联合委员会会议,在双方发布的联合声明中“强调和平解决争议以及遵守国际法的必要性,特别是联合国海洋法公约(UNCLOS)以及2016年南海争议仲裁结果”。这是印度首次与菲律宾一道明确呼吁中国遵守2016年海牙常设仲裁法院的南海裁决。2023年7月,印度向越南赠送了一艘库克里级导弹护卫舰,该舰艇能够承担近海防御、护航、巡逻等任务。这是印度第一次向友好国家赠送装备齐全且接收后可立即部署的轻型护卫舰。

(三)东盟深化与印度合作的动因

面对大国竞争所带来的压力,东盟正在积极探索破局之道。近年来,印度不断在国际上打造“良性大国”(benignpower)形象,一方面成为美国竭力拉拢的对象,另一方面与俄罗斯继续保持深度防务合作。在亚太,东盟大力提升与印度合作水平的战略动机主要体现在以下方面。

第一,东盟主动寻求印度作为第三方对冲中美战略竞争所带来的不确定性。根据新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院发布的?东南亚现状:2023?报告,东盟寻求“第三方”以扩大战略空间和选择的意愿正在上升,并成为东盟为抵御来自中美压力的第三个最受欢迎的选项,前两项分别为东盟应增强韧性和团结以及继续在中美间保持不偏袒的立场。并且,在谁是东盟首选以及值得信赖的“第三方”战略伙伴排序中,印度上升最快,由2022年的第6位上升至第3位,澳大利亚、英国和韩国的排位都居印度之后。2022年印度超越英国成为第五大经济体并在国际舞台上“长袖善舞”,进一步增进了东盟国家加强与印度合作的信心。

第二,东盟修正“印太战略”的封闭性,在“印太战略”框架下与印度实现战略对接。美国的“印太战略”具有较强的针对中国的性质,无论是东盟还是印度都尽量避免“印太战略”中的军事色彩以减少中国的不适。特别是东盟,十几年来已经习惯了“亚太地区”的表述并作为地区关键性力量存在。2019年6月,东盟发布?东盟印太展望?(AOIP)。与美国“印太战略”不同的是,东盟的“印太战略”强调东盟中心地位作为推动“印太”地区合作的基本原则,并且“印太”地区是一个对话、合作而非竞争的区域。虽然印度很早就是“印太”理念的积极倡导者,但直到2018年莫迪总理在新加坡香格里拉对话会的主题演讲中才首次公开表达了印度对“印太”的愿景。莫迪总理表示支持“自由、开放、繁荣和包容的印太地区”,强调东盟仍将是“印太”地区的持久特征并表明印度与该地区的接触将建立在印地语中的“5S”基础上———尊重(Samman)、对话(Samvad)、合作(Sahyog)、和平(Shanti)和繁荣(Samriddhi)。2019年11月,在曼谷举行的第14届东亚峰会上,印度宣布了“印太海洋倡议”。这一倡议有七大支柱:能力建设与资源共享、减少灾害风险和管理、海洋生态、海洋资源、海洋安全、科技与学术合作、贸易互联互通和海上运输,其中印度是减少灾害风险和海洋安全支柱的领导者。与东盟“印太战略”相近的是,印度的“印太战略”也强调包容性并且重点在于加强连接,提升海洋安全。这一共同点促成东盟与印度在2021年10月的第18次东盟印度峰会上达成了?东盟—印度关于为了地区和平、稳定和繁荣的印太地区展望进行合作的联合声明?,这标志着东盟与印度就推动建立一个以东盟为中心的开放、透明、包容和基于规则的地区框架达成共识。

第三,东盟携手印度深化安全合作以应对安全威胁。东盟和印度在应对恐怖主义和海洋安全方面具有共同利益。极端组织“伊斯兰国”(ISIS)正在“编织”一张包括印度、缅甸、印度尼西亚等在内的恐怖组织网络。印度与缅甸相邻,印度一直担心恐怖分子经由印缅边境进入印度。同时,恐怖分子也曾从海上潜入印度制造暴力事件,印度尼西亚、菲律宾、泰国等也都曾遭遇恐怖袭击,制止跨境恐怖主义和海上恐怖主义成为东盟国家与印度的共同目标。此外,东盟国家与印度在应对自然灾害、进行人道主义救援、打击海盗与非法贩运、海洋资源开发、海上基础设施提升等方面存在共同关切。例如,2004年印度洋海啸发生后,印度海军参与了印度尼西亚和泰国的援救。因而,仅认为东盟国家加强与印度开展海洋安全合作的目的是增强有关国家与中国在有争议海域进行讨价还价的能力,这种观点显然过于简单化。再者,目前印度逐渐成为东盟国家武器进口的主要来源国。长期以来俄罗斯是许多东盟国家武器的主要提供国,相较于美国高价武器,东盟国家更愿意购买来自俄罗斯的相对低廉的装备。但是随着西方国家加大对俄罗斯的制裁,东盟国家从俄罗斯进口武器的份额正在下降。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的数据,俄罗斯对东南亚的武器销售份额从2011年的43%下降到2021年的8%。①印度储备了一定数量的苏制/俄制武器配件,未来能为东盟国家提供部分武器维修,并且共同的俄制武器系统平台增进了东盟与印度的武器互操作性。莫迪政府大力推进印度武器的本土研发和制造,这有利于提高印度武器出口量。而且,印度制造的武器在东南亚的吸引力正在上升。菲律宾已经购买了印度和俄罗斯联合开发的布拉莫斯导弹系统;越南和印度尼西亚也在与印度就购买反舰导弹系统进行谈判;从2017年到2021年印度50%的防务出口流向了缅甸。

基于以上分析可见,在新的国际形势下,印度与东盟关系的旧有经济和文化权重正在发生变化,海洋合作日渐成为重中之重。一方面,印度以东盟作为将影响力扩展到亚太地区的跳板,使其真正成为一股不容忽视的“印太”力量;另一方面,东盟期待印度在大国平衡战略中发挥更大的调节作用,与印度合作不仅能推动开放的“印太战略”的实施,避免在安全议题上一边倒向美国,同时增强一些东盟国家在面对日益强大的中国时的应对能力。这导致“印太”地区的力量角逐更加复杂。

三、印度从海上深化与东盟互动的重点区域:南海

南海是印度强化与亚太安全体系关联的重点区域,也是当前印度调整与东盟关系的重要领域。如上文所分析,“结构调节器”发挥作用的三个必要条件是:中等强国强化与地区结构关联;中等强国主动增进与地区内主要单元联系;地区内主要单元有较强的与中等强国互动的意愿。在南海问题上,这三个必要条件正在不断被充实。

在地区结构上,由于“印太”战略的出现和快速推进,从地缘空间而言,南海不再仅被视为太平洋上由中国与东南亚国家相环绕的一块水域,而被看作连通印度洋与太平洋的战略中心。位于南海西部的印度并不是南海区域国家,在传统的亚太安全体系中印度无法成为南海事务的参与者。但“印太”概念助推印度从南海局外者转变为地区力量博弈者,在此背景下印度愈发注重南海的重要性。据印度学者拉贾·莫汉(C。RajaMohan)分析,印度关切南海的五大关键原因是:一是随着印度与东亚贸易的不断增长,印度认识到了海上交通线的重要性。根据印度外交部的数据,超过55%的印度贸易需要通过南海和马六甲海峡。二是印度希望减少在西太平洋地区对大国的依赖。三是印度担心中国将南海变成“中国的湖泊”。四是在所有利益攸关的海域保持海域态势感知,跟踪可能影响印度利益的潜在发展。五是保持海上前沿存在并发展海军伙伴关系,这对威慑对手至关重要。

在合作意愿上,南海局势的波动以及共同的发展诉求,促使东盟接纳印度成为开展海洋合作的重要伙伴。在中国和东盟的共同努力下,南海局势总体稳定,中国与东盟国家关系良好,但是由于一些国家的搅局,南海成为大国博弈的焦点。一段时间以来,一部分国家希望在东盟机制层面通过多边方式处理南海问题,但实际上东盟作为一个整体对南海事务的介入有限,这促使一些国家寻求新的支持力量。虽然东盟国家在南海问题上的立场各不相同,但较为一致的是主张寻求对话协商解决争端而不是借助外部大国干预。在中美对抗性增强的背景下,印度作为不涉及争端且实力中等的国家,便成为东盟国家发展海洋合作的较佳选择。在2023年7月双方达成的?东盟—印度海洋合作联合声明?中,明确了加强东盟与印度海洋合作对确保地区安全、稳定和增长的重要性。未来,东盟与印度将在海洋安全、情报共享、海上互联互通、蓝色经济、海洋技术及数字化等方面深化合作,而南海则是东盟与印度进行海上连接的必经海域。

再者,美国表示希望与印度在南海问题上建立更好的伙伴关系,并加强QUAD成员间的相互协作。长期以来,美国一直是南海搅局者。2015年,美国设立了一项耗资4。25亿美元的“东南亚海洋安全倡议”,旨在提高东南亚有关国家的海域感知能力、巡逻和拦截能力,并促进有关国家信息共享。东盟国家对这个倡议的态度并不一致,但包括印度在内的QUAD机制可以促进甚至替代这个计划的实施。同样地,自2015年以来,美国不断以自由航行为名在南海展开各类活动。针对美国的行为有学者指出,“它(美国)以一种既无益又不准确的方式将自由航行问题军事化和双边化。”因此,美国需要地区盟友及伙伴分担关切并采取类似的行动。虽然印度并不如澳大利亚那样与美国一道在南海上频繁出现,但印度的参与无疑能强化美国所谓的自由航行价值理念。

南海地区安全态势变化以及东盟、美国加强在相关议题上与印度的合作是印度得以在南海问题上发挥“结构调节器”的外因,而内因是本文探讨的重点,即印度在南海如何发挥战略主动性,从而强势关联南海事务并提升印度在地区安全架构中的显著度。

第一,在身份定位上,印度试图从有限参与者转变为“负责任”的利益攸关方。过去印度在南海问题上保持了相对谨慎、低调、不选边的政策,奉行的是基于务实主义原则的平衡策略。例如2016年印度外交部在对南海仲裁案发布的声明中表示,“印度支持航行和飞行自由……各国应该通过和平手段解决争端……保持自我克制。”那时印度仅是“注意到”南海问题的存在,但既不愿作为“斡旋人”也不愿作为“裁判”,印度并未深入介入南海纷争。但是目前印度则越来越强调与有关国家在南海问题上持有共同立场。印度前驻华大使顾凯杰(VijayGokhale)曾直言不讳地表示,“南海是我们(印度)的事。根据实践和传统,我们有不受阻碍穿越南海的历史权利。”时任印度西部海军司令后来成为海军参谋长的乔西(DevendraKumarJoshi)也曾指出,“印度海军将保护印度在全球的任何资产,包括印度国有能源企业(印度石油天然气公司)在南海的资产。”同时,印度对南海政策的调整也得到美国的支持。美国负责东亚事务的外交官曾表示“美国希望与印度在南海建立更深入的伙伴关系,在那里中国一直处于与地区国家的众多领海争端的中心”。2023年6月印度总理莫迪访问美国,两国发表的联合公报宣称,印美对南海问题有共同关切。

第二,在态度立场上,印度由中立开放转变为具有强烈针对性,并将南海问题与中印边界问题及中巴关系挂钩。2020年中印边界西段爆发加勒万河谷事件后,印度进一步将边界问题与南海事态联系在一起,将一艘军舰派遣至南海。其间,印度海军还在马六甲海峡附近以及印度洋航道上部署了舰艇以监视中国海军的活动。在同年11月举行的第17届印度—东盟峰会上,印度除了例行强调以规则为基础的地区秩序的重要性、鼓励开展有效谈判外,还首次与有关国家一道对“南海最近的事态发展表示担忧,认为这些事态发展已经侵蚀了信任和信心,加剧了紧张局势,并可能破坏该地区的和平、安全与稳定”。在2020年11月举行的第15届东亚峰会上,印度外长苏杰生宣称,中国在南海的行动和事件已经侵蚀了人们对正在进行的“南海行为准则”谈判的信任。以上种种表明,印度似乎正在向中国传达这样一种信号:如果中国不触碰印度在喜马拉雅山和印度洋的战略底线,印度则不会插足南海,反之印度将以此为胁迫。此外,印度与越南等国的战略接触也被印度的一些战略家用来与中巴关系进行类比:“在南海和东太平洋,印度正逐渐像中国在南亚看待巴基斯坦那样对待越南——作为战略力量的来源。”

第三,在合作重点上,海洋由以前的文化经济交流通道转化为安全合作平台。印度教曾经由海洋从印度次大陆传到东南亚,海洋成为印度与东南亚历史联系的纽带。自“东向政策”实施以来,印度与东南亚建立起密切的海上贸易。然而,近期以来印度军舰频繁出现在西太平洋海域,不仅对柬埔寨、泰国、新加坡、印度尼西亚、马来西亚、文莱和菲律宾等国进行访问,印度还与有关国家形成了机制化的双边联合军演。例如,新加坡—印度海上双边演习已开展多年,为了应对南海地区可能的挑战,该军演已从最初的反潜演习为主发展为综合性较强的海洋安全演习,演习地点曾一度选在南海,演习内容包括海上拦截演练。又如,印度越来越重视越南在控制南海局势方面的潜在作用,同时越南也在南海问题上主动寻求印度的支持,一直鼓励印度在南海采取更积极的行动并提议在有争议地区联合开采石油。而且,能源利益的捆绑进一步加深了印越两国在海洋安全领域的合作,两国不仅通过防务安全对话建立了定期军队互动机制,还在南海举行了军演。再如,印度海军还与印度尼西亚及马来西亚海军在南海分别开展了代号为“海航力量”(SamudraShakti)和“海上将军”(SamudraLaksamana)的联合军演。除此之外,2021年8月,印度海军首次与美国的盟友菲律宾在南海举行双边联合海军演习。在多边联合军演方面,印度也动作频频。例如,印度与美国主导的“马拉巴尔”联合军演的演习区域由孟加拉湾逐渐扩大到日本海和菲律宾海;印度通过发起“米兰”(MILAN)海上联合军演,大规模地将各国的海军聚集在靠近南海的安达曼—尼科巴群岛附近;印度也是由印尼发起的“科莫多”(KOMODO)多边海军演习的积极参与者。长期以来,考虑到与中国紧密的经贸关系以及担心可能削弱东盟中心地位,东盟国家对与第三国发展海洋安全合作较为慎重,但目前这种合作限制正在被突破。

第四,在合作机制上,印度企图充当“四方安全对话”与东盟之间的桥梁,从而促成两种机制实现互补。由于美日印澳四方安全对话具有明显的地缘对抗意味,起初东盟国家对QUAD的反应较为冷淡,但是目前东盟国家对QUAD的看法出现了新的变化。2023年印度尼西亚总统佐科在接受采访时表示:“东盟的原则是协调、合作和经济参与。我们不想要任何冲突,我们不希望孤立。对我来说,我们应该把‘QUAD’和‘AUKUS’视为合作伙伴而不是竞争对手。”导致东盟立场变化的原因主要在于:一方面QUAD的议题已扩大到了提供地区公共产品和服务,如医疗保健、气候政策、基础设施、灾害应对和教育等;另一方面,印度的“不结盟”和非军事方式弱化了QUAD的军事集团色彩。在南海区域,一些国家正热衷于在有争议的岛屿上进行基础设施建设,而QUAD的基础设施建设计划恰能为其提供帮助,进而推动?东盟互联互通总体规划2025?实施。2023年5月日本广岛QUAD峰会发布的?四方领导人联合声明?再次指向南海,表示对使用海警和海上民兵船只干扰他国在相关海域进行资源开发活动的行为表示严重关切。此外,东盟一些国家在与中国保持紧密经贸关系的同时,也担心由此造成的对华依赖。2020年4月由印度、日本和澳大利亚发起的“供应链弹性倡议”(SCRI),目的就是促进“印太”地区供应链多样化。东盟与域外经济体的相互依存度较高,因此东盟也具有供应链多元化和可持续的诉求。

四、影响评估

印度与东盟关系的调整既是当前国际形势变化的产物,也是印度与东盟的共同利益诉求。对印度而言,发展与东盟的全方位关系并在南海问题上持有更鲜明的立场有助于印度实现以下战略目标:一是助推印度“大国雄心”。莫迪执政以来,印度不仅在经济发展上表现亮眼,在外交舞台上也成绩显著。为了成为真正的世界大国,印度正将影响力辐射到南亚以外的区域,主动参与全球及地区治理议题。二是塑造有利于印度的周边环境。印度与东南亚毗邻,东南亚地区的不稳定将影响印度陆路边界安全及海上航线安全。加强与东盟国家的防务联系,能提升应对各类安全威胁的能力。三是成为亚太安全体系的重要一环。印度并不是传统意义上的亚太国家,也不是亚太安全体系中最重要的变量,但是印度可以利用地缘战略成为牵制大国的关键力量。一方面,对中国崛起的担心以及面临共同的领土争端,强化了部分东盟国家与印度合作的意愿;另一方面,印度支持?联合国海洋法公约?,但不参与美国南海联合巡航。这主要是因为美国坚持军舰可以在一国专属经济区自由航行,而印度要求军舰在专属经济区或大陆架活动需要事先征得所属国同意。如果印度追随美国在南海的举措,那么印度也得接受美国军舰绝对自由地游弋在印度近海,这是印度强烈反对的。另外,印度的“战略自主”原则也是处于中美竞争高压下许多东盟国家的渴望,与印度实现战略协调有可能帮助东盟国家的战略自信建设。

中国在筹谋地区安全政策时有必要关注印度与东盟关系的最新变化。有学者认为,“只要管控并稳定好中印关系的发展大局,就能促使印度在南海问题上有所克制。”但中印良好关系需要印度与中国一道维护,另外“印太战略”的提出更加激发了印度与中国进行全方位竞争的决心,未来印度仍可能继续拓展在南海的利益及战略影响。不过,本文并不认为印度对东盟关系的调整将会加速地区的军事化水平或导致安全困境的出现。一方面,虽然印度已成为亚太地区安全机制的参与者,但不是结构塑造者,印度拥有了谈判桌上的一席,然而并不能根本改变地区架构规则。印度的作用仅限于“结构调节器”,印度可能加速或减缓体系的不稳定,但排除印度这个因素仍不会改变体系变化的最终结果。另一方面,东盟国家也不会将自身安全完全寄托于与印度的合作。事实上,印度与东盟关系仍面临挑战。

第一,印度并未真正坚持“东盟中心”地位。虽然包括莫迪在内的印度领导人在不同场合强调东盟在“印太”地区安全框架中的中心地位,但是印度的“印太战略”显然不以东盟为中心,而是以印度为中心。莫迪政府的“东向行动政策”并不是一个纯粹的以东盟为中心的政策,它仅是印度在“印太”地区诸多多边和双边互动的一部分。相较于与“大”东盟的合作,印度更热衷于与“小”东盟的次区域合作,如由孟加拉国、印度、缅甸、斯里兰卡和泰国组成的环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMSTEC),由柬埔寨、老挝、缅甸、印度、泰国和越南组成的湄公河—恒河合作(MGC)。同时,印度也更注重在环印度洋联盟(IORA)、印度洋海军论坛(IONS)等这些由印度发起的地区合作机制中发挥主导作用。

第二,印度的意愿和能力存在不确定性。尽管印度在南海具有巨大的经济和地缘安全利益,但该海域一直被界定为印度的次要安全地区。在印度国防部2007年、2009年和2015年发布的系列文件中,将马六甲海峡、新加坡、巽他海峡和龙目岛描绘为重要的咽喉要道,但南海被确定为次要区域,相比较于阿拉伯海、波斯湾和西南印度洋,印度对南海的敏感度较低。这可能会导致印度对该地区的安全承诺兑现率不高。印度是否有足够的能力与东盟共同实现安全协调也是一个疑问。印度热衷于加强与东盟国家的互联互通,如推动建设印度—缅甸—泰国三边公路并可能延伸至越南、老挝和柬埔寨,但这项工程迟迟不能完工。这也印证了印度的“结构调节器”作用既不会寻求安全最大化,也无足够的能力实现权力最大化。

第三,东盟国家对印度发挥更重要的地区安全作用持差异态度。印度不断加强在安达曼—尼科巴群岛上的三军联合司令部建设,试图通过安达曼—尼科巴群岛既可向中国投射影响,也可以对东南亚形成威慑。对于印度不断强化军事存在的行为,一些东南亚国家保持高度警惕。总体上,由于马六甲海峡和南海的重要性,越南、新加坡、缅甸、马来西亚和印度尼西亚等国似乎更加愿意加强与印度的海洋安全合作,然而老挝、柬埔寨和泰国没有明确表态和实际行动。

第四,印度对地区经济合作机制的缺席削减了东盟对印度的信心。倡导区域经济融合是东盟的重点所在,然而印度历来对参与亚太区域经济合作缺乏热情。2019年,印度在最后一刻决定退出?区域全面经济伙伴关系协定?(RCEP)谈判,而东盟为此努力多年,这让一些国家对印度感到失望。并且,莫迪总理的“自力更生的印度”(AtmanirbharBharat)计划在提升印度制造竞争力的同时,也可能导致印度走向更加狭隘的贸易保护主义。这与亟需在疫情后重振产业发展和对外贸易的东盟国家的经济政策相违背。虽说印度与东盟双边贸易预计到2025年可能翻一番达到3000亿美元,但同中国与东盟贸易额、美国与东盟贸易额相比,印度与东盟的经贸体量不具有优势。在经济议题上印度对东盟国家的外向经济发展贡献有限,东盟也可能据此评估与印度进行更密切安全合作的得失。

结语

当前印度与东盟关系的调整会对亚太地区安全态势造成一定程度的影响并引发新的关注,特别是印度正在加强与南海事务的关联成为一股不可小觑的力量。可以肯定的是,未来印度与东盟的防务安全互动会更加频繁,既涉及传统安全层面,也包括非传统安全方面,甚至触及中国的权益。但总体上,印度与东盟的合作并不会颠覆现有亚太安全体系,印度无法替代中国、美国以及东盟在亚太地区安全体系中的决定性作用,印度仅会扮演“结构调节器”角色,成为计算体系变化时必须考虑的因素,仅对变化产生有限影响,印度是引发亚太安全体系变化的必要不充分条件。

“印太”地区构建的加速发展,以及印度加强与中国、美国以及东盟的互动关联,让印度获得了更大的战略空间和影响力。然而,这种影响力更多地体现为地区内主要单元在制定对外政策时考虑印度因素占比的上升,而非印度拥有强大的对地区权力的分配能力以及地区公共安全产品的提供能力。

总体上,本文认为有必要对印度与东盟关系特别是海洋合作保持关注,观察印度的“结构调节器”作用是否以陆海联动方式对中国形成掣肘以至于影响到中国与东盟关系发展,但也无须过度防备印度与东盟的安全互动。客观而言,印度在亚太安全体系中的作用有限,印度作为域外中等强国无法为最终解决南海争端发挥实质性作用。

 

许娟,北京外国语大学区域与全球治理高等研究院助理研究员

转载自《南亚研究》2024年第1期。

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