秦前红 刘怡达:“有关法律问题的决定”:功能、性质与制度化

选择字号:   本文共阅读 590 次 更新时间:2018-01-23 21:26:21

进入专题: 有关法律问题的决定   全国人大及其常委会  

秦前红 (进入专栏)   刘怡达  

   摘要:全国人大及其常委会制定的“有关法律问题的决定”,在立法不能时满足实践对规范的需求,在立法滞后时补充和完善法律,在职权行使时提供便捷方式,由此成为我国法律体系的重要组成部分。就其性质而言,此类决定并非严格意义上的法律,但与法律有着相当密切的关联;虽在形式上表现出“决定”的某些外部特性,但在实质内容上亦有别于其他性质的决定。就其效力而论,此类决定的效力应低于宪法和法律,且不得规定法律保留事项,亦不可过度地变更法律的实施。此类决定得以在繁多法律的“夹缝”中产生,乃是缘于其特有的功能和效用,但由于制度化的缺失与不足,其宪法地位却颇为尴尬。故而需借由有效的制度化方式,促使其功能得以正当持续地发挥。

   关键词:有关法律问题的决定  法律  决定  全国人大及其常委会

  

   自二十世纪八十年代始,“有关法律问题的决定”之用语在全国人大及其常委会的官方文件中出现并愈加普遍,制定“有关法律问题的决定”已然成为全国人大及其常委会的重要工作之一,其中不少“有关法律问题的决定”在我国的法律实践中发挥着相当的功能。作为一个实在法的规范概念,“有关法律问题的决定”本身即存有某种似是而非或模棱两可的特征:此类决定在内容上具有“有关法律问题”的属性,在形式上则表现为“决定”的外部特性。如此一来,如何理解和看待此一概念便成为一个颇具争议的理论和实践问题:此类决定之性质与效力为何?其与法律及其他性质的决定之间有何区分及关联?全国人大及其常委会制定此类决定是否需要遵循特定的程序?该程序与现有的立法程序有何区别?研究这些问题,有助于更好地认识“有关法律问题的决定”的功能与性质,继而探求其制度化前景,以促使其实现合宪性完善。

  

一、“有关法律问题的决定”的涵义及类型化

  

   在全国人大常委会的正式出版刊物《全国人民代表大会常务委员会公报》当中,“有关法律问题的决定”之用语最早见于时任全国人大常委会副委员长的陈丕显于1984年5月26日在六届全国人大第二次会议上所作的《全国人大常委会工作报告》,该报告指出:“加强立法工作,健全社会主义法制,是全国人大常委会的一项重要职责。近一年来,常委会审议通过了五个法律,五个关于修改、补充法律的决定,两个有关法律问题的决定”。[1]在随后的三十余年中,该用语愈加普遍和常见,不过对其实质内涵所为的理论探讨却相对少有。鉴此,本文在该部分讨论“有关法律问题的决定”的涵义及其类型化之时,更多地是运用与之相关的官方文献(主要有全国人大常委会工作报告、领导人讲话等),以期以此对该论题形成相对客观的“素描”。

   (一)我国法律体系中的“有关法律问题的决定”

   在现有关于“有关法律问题的决定”的官方文献中,“有关法律问题的决定”通常与“法律”居于并列平行的位置。这些官方文献既有由全国人大常委会通过并由国家主席发布的“决定”,例如《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国义务教育法〉等五部法律的决定》(2015年)即指明:“第十二届全国人民代表大会常务委员会十四次会议决定,对下列法律和有关法律问题的决定中有关价格管理的规定作出修改”;亦有全国人大常委会的工作报告,例如时任全国人大常委会委员长的吴邦国在十一届全国人大第四次会议上所作的《全国人大常委会工作报告》当中对“2010年的主要工作”进行梳理时指出:“一年来,共审议通过16件法律和有关法律问题的决定”;[2]还有国家领导人发表的重要讲话,如全国人大常委会委员长张德江在十二届全国人大常委会第二十二次会议上即指出:“本次常委会会议……共审议7件法律草案和有关法律问题的决定草案”。[3]

   由上可知,“有关法律问题的决定”其实并非严格意义上的“法律”,但其却与“法律”有着相当程度的关联,也正是由于此,有论者将其称之为“准法律决定”[4]或是“抽象法命题决定”[5]。与此同时,“有关法律问题的决定”还属于中国特色社会主义法律体系的构成部分:时任全国人大常委会委员长的李鹏在九届全国人大第四次会议上即指出:“到目前为止,全国人大及其常委会已经制定了三百九十多件法律和有关法律问题的决定,……因此可以说,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的框架已经基本形成”。[6]此后,时任全国人大常委会委员长的吴邦国在十一届全国人大第一次会议上亦指出:“五年来,共审议宪法修正案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决定草案一百零六件,通过了其中的一百件。……中国特色社会主义法律体系已经基本形成”。[7]由此观之,“有关法律问题的决定”并非“法律”,但却与“法律”有着相当密切的关联,同时其亦属于中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

   (二)“有关法律问题的决定”的类型及内容

   在全国人大及其常委会制定的为数众多的“有关法律问题的决定”当中,以其内容为标准大致可作如下类型划分:

   其一,关于机构设置和调整的决定。此类决定通常是在现有的国家机构之外新设其他国家机构,或是对现有的国家机构实现名称的变更、机构的并拆、职能的调整,以及新行政区划的建置等。例如《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014年)便决定“在北京、上海、广州设立知识产权法院”,并对其管辖范围、人员任免等事项作出了规定。《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》(2013年)则是全国人大在批准了国务院提请审议的《国务院机构改革和职能转变方案》之后所作的决定,并将上述“方案”作为附录随该决定共同发布。

   其二,关于授权事项的决定。此类决定多是授权在一定时间和空间范围内开展突破既有法律规定的改革,或是授予特定主体一定的权力。前者如十二届全国人大第十四次会议通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》(2015年),授权最高人民法院在北京、河北等十个省份开展人民陪审员制度改革试点工作。此后,十二届全国人大第二十七次会议又通过了《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》(2017年),决定将上述改革试点工作的试点期限延长一年。此类决定通常是在立法条件不具备,但改革又势在必行之时,由最高国家权力机关依照法定程序授权相关地区或者部门先行先试。[8]后者如《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》(2006年),即是授予香港特区政府对该口岸所设港方口岸区依照香港法律实施管辖的权力。在全面深化改革的现实背景之下,愈来愈多的改革举措应运而生,而在此时因“凡属重大改革皆须于法有据”理念的践行,此类关于授权事项的决定亦随之增多。

   其三,关于特定制度设立和变更的决定。此类决定主要是基于特定目的而设立或变更某项具体的制度,并在决定中对该制度的具体内容予以规定。例如《关于实行宪法宣誓制度的决定》(2016年)即为宪法宣誓制度的建立依据,该决定还就宪法宣誓主体、誓词、方式等作出了规定。再如,《关于调整完善生育政策的决议》(2013年)则是变更了计划生育之基本国策的若干具体内容。此外,设立特定纪念日的决定亦可认为属于此类决定,如《关于设立全民国防教育日的决定》(2001年)等。

   其四,关于人大工作和会议的决定。此类决定主要是全国人大及其常委会借由决定对人大工作中的某些重要问题,例如召开大会、选举和代表工作等有关人大会议的相关问题作出规定。例如《关于加强中央预算审查监督的决定》(1999年)则是为了加强全国人大及其常委会对预算的监督权。再如,《关于第九届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》(1997年)则是八届全国人大第五次会议就九届全国人大代表人数、名额分配等事项所作的决定。

   其五,关于调整某一具体社会关系的决定。此类决定通常是针对社会实践中的某一(些)具体问题所作出的规定,欲以决定的形式对该问题当中的社会关系予以调整,对其中的行为进行规范和调整。此类决定的内容往往较为具体,且大多具有“行为模式—法律效果”的规范形态,因而与严格意义上的法律关系甚密。此类决定主要有《关于加强网络信息保护的决定》(2000年通过,2009年修改)、《关于司法鉴定管理问题的决定》(2005年通过,2015年修改)、《关于加强网络信息保护的决定》(2012年)等。

  

二、“有关法律问题的决定”的产生与功能

  

   在严格意义上的法律之外,“有关法律问题的决定”缘何会出现乃至勃兴,并能够成为中国特色社会主义法律体系的重要构成部分,这无疑与此类决定的功能及作用有着尤为密切的关系。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关,行使着国家立法权,可以通过制定法律对各类社会事务进行管理和规范。然而,单纯的立法并不足以有效解决所有问题,有些事项难以甚至无法由法律进行规定。此时,“有关法律问题的决定”基于其特有的功能便可在相当程度上弥补此一缺憾,也正是由于此,此类决定才得以在繁多法律的“夹缝”中产生。

   (一)立法不能时通过决定满足规范需求

   社会控制主要是通过法律发生作用。所有其他社会控制的手段都被认为只能行使从属于法律并在法律确定范围内的纪律性权力。[9]然而,法律(立法)绝非万能的,当遇及立法条件不成熟、立法时间急迫、立法权欠缺等立法不能的情境之时,“有关法律问题的决定”便能很好地发挥功用,以此满足社会实践对规范的迫切需求。具体来说:

   其一,在立法条件不成熟时,可以通过全国人大及其常委会作出决定,来对特定的事务进行调整。其能够使事务得到规范,又能较为灵活地适应形势。[10]当然,待到立法条件具备后,若能在决定的基础上制定法律将更为妥当和合理。试举一例:十一届全国人大常委会第二十三次会议制定了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(2011年),当时未制定法律的原因即在于:“随着反恐斗争形势的发展,还有一些迫切需要从法律上解决的问题,……经过广泛调研和反复论证,各方面一致认为,目前单独制定一部反恐怖法,立法条件尚不成熟,可以先由全国人大常委会制定专门的法律决定,解决反恐怖工作中迫切需要解决且各方面能够形成共识的问题”。[11]此后,随着立法条件的不断成熟以及新情况的日益出现,在上述决定的基础上制定一部专门的《反恐怖主义法》遂成为必要,[12]于是,十二届全国人大常委会第十八次会议于2015年12月通过了《反恐怖主义法》。

其二,在立法时间急迫时,可以借由“有关法律问题的决定”满足实践对规则的需求。全国人大通常每年只召开一次会议,且会期短、议程多,即便是作为其常设机构的全国人大常委会,类似的问题依然未能得到彻底改善。加之根据我国《立法法》第29条的规定,制定法律通常需要经过“三读”程序,致使法律案最终得以审议通过成为法律,少则即需年余时间。相较而言,审议通过“有关法律问题的决定”的程序则相对简易,因此可以用来解决急迫的社会问题。[13]例如在制定《关于实行宪法宣誓制度的决定》(2015年)的过程中,全国人大常委会党组为了贯彻落实十八届四中全会精神,最为急迫的一项任务就是作出设立国家宪法日的决定。为了能够将2014年12月4日确立为首个国家宪法日,于是立即启动法律程序,(点击此处阅读下一页)

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 有关法律问题的决定   全国人大及其常委会  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/108026.html
文章来源:武大大海一舟

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网