邹奕:省、自治区人大常委会的合宪性审查——以设区的市地方性法规审批为例

选择字号:   本文共阅读 190 次 更新时间:2022-03-04 15:36:53

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邹奕  

   摘要:  在我国,合宪性审查可以从纵向维度分为中央和地方两个层次。除全国人大及其常委会外,省、自治区人大常委会也有权进行合宪性审查,其具体形式为设区的市地方性法规的审批制度。不与《宪法》相抵触是设区的市地方性法规获得批准从而得以公布施行的前提。这一类合宪性审查的直接规范依据包括《宪法》第100条第2款、《立法法》第72条第2款和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第7条第2款。在现阶段,省、自治区人大常委会的合宪性审查具有特殊功效。作为分散式审查,它能够在一定程度上提升工作效能,满足社会各界的现实需求。作为事前型审查,它有助于实现经常性的宪法监督,预先“过滤”掉明显不合宪的地方性法规。作为柔性审查,它一般不会产生“不予批准”的决定,可以减少阻力,比较便宜易行。然而,这一类合宪性审查并不理想,鲜有实例。它存在若干局限,有待于完善和推进。

   关键词:  省、自治区人大常委会 合宪性审查 设区的市 地方性法规

  

   一、问题的提出

  

   关于合宪性审查的概念,学界始终存在争议。根据比较主流的论说,可以将“合宪性审查”界定如下:特定国家机关根据《宪法》、法律规定的权限及程序,审查其他国家机关及有关组织、个人之规范行为和具体行为的合宪性,就该行为是否符合《宪法》以自己的名义对外作出判断并进行相应处理从而决定其效力的制度。根据我国现行《宪法》第62条第2项和第67条第1项的规定,[1]全国人民代表大会及其常务委员会[2]有权监督《宪法》的实施。基于这一规定,学界的传统理论将我国的合宪性审查主体限定为“全国人大及其常委会”。[3]其中,全国人大常委会是常设性的合宪性审查主依。经过2018年3月局部修宪,作为全国人大专门委员会的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。[4]2018年10月,全国人大常委会法制工作委员会[5]设立了宪法室。上述两个机关将在我国的合宪性审查中发挥重要作用。但就我国的宪制安排来看,二者并非合宪性审查主体,无法以自己的名义独立对外作出合宪与否的正式判断。

  

   言及至此,我们或许可以变换视角,从纵向维度思考如下问题:特定的地方人大常委会可否审查特定地方立法的合宪性?传统理论并不认同我国存在央地并行的合宪性审查模式。[6]但就现行的实定法而言,合宪性审查主体也许并不局限于单一的中央层次,原因在于:在审批设区的市地方性法规的过程中,省、自治区人大常委会有可能充当合宪性审查主体。在“设区的市扩容立法”与“推进合宪性审查工作”的背景之下,本文聚焦于设区的市地方性法规的审批制度:一方面,试图分析这一类合宪性审查的规范依据,它们可见于《宪法》《立法法》《地方组织法》;另一方面,旨在检视其制度机理,作为分散式审查、事前型审查、柔性审查,这一类合宪性审查存在相应的功效和局限。

  

   二、省、自治区人大常委会之合宪性审查的规范依据

   各省、自治区的“立法条例”或者其他相关立法在不同程度上规定了省、自治区人大常委会的合宪性审查。譬如,《江西省立法条例》第57条规定:“省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规或者本省的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准;同宪法、法律、行政法规或者本省的地方性法规相抵触的,可不予批准,也可以采取附修改意见的方式批准。”这里明确了省人大常委会应当审查报批的地方性法规是否与《宪法》相抵触。但是,倘若缺乏上位法的支持,诸如此类的规定本身就存在合法性问题甚至合宪性问题,或者说,此种“合宪性审查”在规范意义上无法成立。尽管政学两界鲜有论及,但综观《宪法》《立法法》《地方组织法》的有关规定,我们可以在规范层面证成省、自治区人大常委会的合宪性审查,它的具体表现即设区的市地方性法规的审批制度。考虑到“合宪性审查”与相关范畴存在一定的纠葛,下文首先将进行概念上的界分。

  

   (一)合宪性审查与相关范畴的界分

   从规范意涵来看,“合宪性审查”一方面与“合法性审查”“适当性审查”有所勾连;另一方面则与“宪法解释”存在牵扯,有必要予以厘清。本文进行的概念界分将围绕省、自治区人大常委会的合宪性审查展开。

  

   1.“合宪性审查”与“合法性审查”“适当性审查”

  

   相对合宪性审查,合法性审查、适当性审查作为省、自治区人大常委会的立法监督制度明显更受关注。区分三者的关键在于它们的审查依据。顾名思义,“合宪性审查”所依据的是“宪”,即宪法典。合宪性审查不仅可以就特定立法作出是否合宪的判断,而且可以基于不合宪的判断实施制裁,该制裁主要表现为否定特定立法的效力。[7]“合法性审查”所依据的是“法”,广义的“法”自然包括《宪法》,而狭义的“法”则排除了《宪法》,专指法律、行政法规、地方性法规等位阶较高的规范性文件。本文是在狭义上使用这一概念的。“适当性审查”也称“合理性审查”,其关注的是科学立法问题而非依宪立法、依法立法问题。特定立法是否“适当”并无确切标准,在很大程度上依靠审查主体的裁量和判断。

  

   从我国现行《宪法》《立法法》《地方组织法》的相关规定来看,设区的市地方性法规的审批制度同时包含了合宪性审查与合法性审查。二者的规范依据出现在同一个条款中,甚至可以说是前后相随。论及全国人大常委会之合宪性审查与合法性审查的关系,林来梵教授坦言:“在现行体制下,合法性审查制度具有吸纳甚至抵消合宪性审查的功能。”[8]笔者认为,这一论断同样适用于省、自治区人大常委会之合宪性审查与合法性审查的关系。受这种规范结构的影响,省、自治区人大常委会在开展合法性审查的实践中有可能有意或者无意地忽视了合宪性审查。其后果就是,合宪性审查几乎被合法性审查所“遮蔽”。而在理论界,部分学者也只是将省级人大常委会的事前批准审查定性为狭义的合法性审查。[9]尽管如此,若严格从相关规定来看,省、自治区人大常委会的合宪性审查确实应当独立于其合法性审查,鉴于下文还将就此展开,此处不赘。至于适当性审查,综观《立法法》以及有关法律,基本上不属于前述审批制度的内容。[10]除非报批的设区的市地方性法规与本省、自治区人民政府[11]的规章相抵触,[12]省、自治区人大常委会“对于地方性法规的规定是否适当、立法技术是否完美、文字表述是否优美,不作审查”。[13]但就笔者了解的情况[14]而言,在前述审批制度的实践中,一些省、自治区人大常委会同时也对设区的市地方性法规进行适当性审查,这当然有悖于《立法法》的制度安排。[15]

  

   2.“合宪性审查”与“宪法解释”

  

   “宪法解释是一种探求宪法规范客观内涵的活动,具体指一定主体对宪法内容、含义及其界限所做的一种说明。”[16]在具体语义上将其与“合宪性审查”加以界分并非难事。可是,就一般原理和域外实践来看,合宪性审查与宪法解释基本上处于形影不离、难舍难分的黏合状态。从这个意义上说,若有合宪性审查,必有宪法解释,反之亦然。但是,倘若顺着这一逻辑推导,省、自治区人大常委会的“合宪性审查”似乎就难以成立,原因在于:现行《宪法》已明确将“解释宪法”的权力授予全国人大常委会,所以,包括省、自治区人大常委会在内的所有其他国家机关均不具有这一权力。

  

   若要消解上述难题,有必要从两个层面来理解“宪法解释”这一概念。从狭义上说,“宪法解释”仅是指专门解释。如果依据《宪法》的明文规定加以限定,“宪法解释”,是指全国人大常委会的专门解释,这种解释并不依附于具体的合宪性审查实践。而从广义上说,“宪法解释”还包括附带解释。省、自治区人大常委会在合宪性审查中对宪法含义的必要说明即属此类。由此观之,虽然省、自治区人大常委会无权进行狭义的“宪法解释”,但它们依然有可能开展合宪性审查。[17]需要说明的是,附带的宪法解释与合宪性审查依然存在区别,二者不宜混同。尽管前者附随于包括合宪性审查在内的宪法实施,但其任务乃是探求宪法规范本身的意涵,后者旨在检视一般法律规范与宪法规范的一致性。从这个意义上说,前者属于本体论而后者属于关联论。

  

   (二)《立法法》和《地方组织法》中的规范依据

   《立法法》第72条第2款规定:“……设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。”从该条款的前后文来看,这里的“合法性”应该是在广义上使用的,包括“合宪性”。刘连泰教授看到了这一点,他指出,《立法法》“巧妙地将设区的市的地方性法规的部分合宪性问题纳入合法性审查的范围”。[18]所以,省、自治区人大常委会不仅需要审查报批的地方性法规是否与法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触,还需要审查其是否与《宪法》相抵触。因此,这一条款可以为省、自治区人大常委会开展合宪性审查提供比较明确的规范依据。虽然它并未明示这种合宪性审查的制裁措施,但我们不难由此推断:对于不合宪的设区的市地方性法规,省、自治区人大常委会有权直接拒绝批准或者采取具有类似效果的措施,在此情形下,这些地方性法规就无法公布施行。应当注意的是,根据《立法法》第72条第5款的规定,自治州的地方性法规在其审批过程中也是省、自治区人大常委会合宪性审查的对象。[19]

  

   无独有偶,《地方组织法》第7条第2款及第43条第2款同样可以支持省、自治区人大常委会针对设区的市地方性法规进行合宪性审查。根据这两款的规定,设区的市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。[20]可见,不与《宪法》相抵触乃是设区的市最终得以公布施行其地方性法规的前提,而省、自治区人大常委会对此具有监督权。事实上,早在1986年12月,经过修正后的《地方组织法》就有了类似规定。只不过,当时只有省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市才能制定地方性法规。1986年,时任全国人大常委会委员长的彭真提出:“从法制方面进行监督,光全国人大常委会不够,要各地人大常委会一齐监督才行。”[21]应当注意的是,这里所谓的“法制方面”的“监督”并不局限于对法律实施的监督,也包括对宪法实施的监督。[22]他甚至曾在1983年4月提出:“所有违宪都提到全国人大常委会来管,怎么管得了?……有些违宪行为,县、省可以处理,只有重大的违宪行为,由全国人大处理。”[23]由此可见,这种由特定地方人大常委会与全国人大常委会“齐抓共管”的宪法实施监督模式早已被立法者所考虑,并且在一定程度上得到了相关立法的体现。

  

省、自治区人大常委会之合宪性审查的对象应当是严格限定的。然而,依据有限的搜索,[24]至少有10个省、自治区在其现行地方性法规中规定了省、自治区人大常委会对于已经施行之同级政府规章的“合宪性审查”。[25]这里以《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》进行例示,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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