邹奕:徘徊于我国宪法的两个文本之间

选择字号:   本文共阅读 1107 次 更新时间:2017-04-28 11:56

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邹奕  

发表于《四川大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期,引用请以正式发表版本为准。


一、何去何从:我国同一部宪法的两个文本


素有“改革宪法”之喻的现行宪法被公认为“建国以来最好的一部宪法”。然而,在历经局部修改之后,这部“而立之年”的宪法却并非总是以同一面目示人。在专家学者编辑的宪法资料汇编中、在各大出版社发行的宪法单行本中、甚至在权威的官方公报中,我们都可以同时看到它的两个文本形态:其一是于1982年公布施行的《中华人民共和国宪法》(以下简称为宪法原文)以及后附的《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称为宪法修正案),该文本的修正案部分随着宪法的局部修改而不断增加;其二是根据宪法修正案修正的《中华人民共和国宪法》(以下简称为宪法修正文本),该文本随着宪法的局部修改而不断翻新。从1982年现行宪法公布施行到1988年第一次局部修宪这段时间,我国宪法的文本是统一的,但1988年以后,随着宪法修正案的相继通过,情况则发生了变化。

同一部1982年宪法呈现出两幅不同的“面孔”,这一问题确有深入探究的必要,正如已故的蔡定剑教授所指出的:“宪法文本不统一,不能认为是件小事,而是件关系到宪法的权威和宪法条文的适用的非常严肃的大事。”基于“认真对待宪法文本”的基本立场,我国宪法的文本形态应该是唯一确定的。这绝非理论上的无病呻吟和吹毛求疵,而是一个关系到宪法认知的重大问题。对于该问题持一种模棱两可、不做深究的超然态度,既无益于宪法研究的推进,也不利于宪政实践的发展。

然而,要在这样两个宪法文本间作出选择却并非易事。基于宪法的法律属性,宪法文本须具有实用性。同样基于这一属性,宪法文本还应当具有正当性。不仅如此,由于宪法是具有最高法律效力的根本法,其文本应具有比一般法律文本更强的可信度。然而,两个宪法文本在正当性和实用性方面却是各有优劣。


二、宪法修正文本的正当性之判读


相对于宪法原文及修正案,宪法修正文本在学界和政界的“出镜率”显然更高。然而,这一事实却并不能证立后者作为标准宪法文本的正当性。

根据宪法第六十二条第一项及第六十四条第一款,全国人大享有修改宪法的职权,宪法的修改由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。除此之外,我国宪法并未再行规定全国人大以外的其他修宪机关。因此,仅有经过全国人大以特定多数通过的宪法文本方才具有法理上的正当性。在我国的修宪实践中,全国人大确实通过了现行宪法的原文及修正案,但未曾通过所谓之宪法修正文本。而且,后者本身即可证明前者确系全国人大通过的这一事实。

在最新的宪法修正文本中,“中华人民共和国宪法”这一标题下方附有两段说明性文字。第一段表述如下:“1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过  1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行”。第二段则称其分别根据于1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日和2004年3月14日通过的修正案修正。根据这两段文字,无论是现行宪法的原文还是它的修正案,均由全国人大所通过。

严格地说,我国并不存在能够据以确定宪法标准文本的官方出版物。其一,现行宪法本身以及相关法律并未明确规定:宪法文本应刊登于哪些出版物,刊登于何种出版物上的文本才是标准文本;其二,在我国的国家机构中,仅有全国人大具有修改宪法的职权,但全国人大并不出版官方公报。一般认为,就宪法文本的公布而言,《全国人大常委会公报》在权威性上应该高于任何其他的官方出版物。

2004年宪法修正案通过的当天,《全国人大常委会公报》同时刊登了宪法原文、四次宪法修正案和最新的宪法修正文本,这一点很容易使人感觉到两个宪法文本在正当性上不分伯仲,而实则不然。根据全国人大常委会副委员长王兆国《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》,宪法修正文本的正当性确有再作判读的必要。

为了维护宪法的权威和尊严,保证宪法文本的统一,同时有利于学习和实施宪法,建议本次会议通过宪法修正案后,由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正,将一九八二年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。

这一段话无疑确证了:最新的宪法修正文本是十届全国人大二次会议秘书处在宪法修正案通过以后编辑产生的,而不是由十届全国人大二次会议所通过的。

事实上,早在1993年和1999年局部修宪之时,官方就曾明确发出“在新出版的宪法条文中按修正案把宪法原文改过来”的呼吁,但是,包括《全国人大常委会公报》在内的相当一部分官方出版物并未响应这一号召。与之形成鲜明对比的是,宪法原文及四次修正案在通过之后当即公布于《全国人大常委会公报》,其他的有关出版物也曾及时将其刊出。可见,官方出版物公布宪法原文及修正案是早已有之的惯例。顺着这一逻辑可以推论,如若宪法修正文本在正当性上果真可以与宪法原文及修正案等量齐观的话,那么它们也应当及时公布于《全国人大常委会公报》等各大官方出版物上,但事实与此相悖。综上所述,将宪法修正文本作为我国标准的宪法文本并不具备充分的正当性。


三、宪法原文及修正案的实用性之检讨


诚如前文所述,从正当性来看,宪法原文及修正案或许更适合作为我国宪法的标准文本。但就目前的实际情况来看,这一文本的使用频率却远远不及宪法修正文本。该文本之所以遭遇如此尴尬,主要是因为其在实用性上存在不足,该文本不便于阅读和引用。若使用这一文本来查阅某个现行有效的宪法规定,对我国宪法不甚熟悉的读者往往需要在浏览宪法原文之后再通读所有的宪法修正案。

既然宪法原文及修正案在实用性上如此差强人意,我国当初又何以会采用宪法修正案来修改宪法呢?下文将予以探究。

(一)我国采用宪法修正案的用意

1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的修改均未采用宪法修正案这一形式。因此,在我国的四部宪法当中,唯有现行宪法的局部修改采用了宪法修正案的形式。

从目前公开的文献资料来看,1982年的全面修宪并未涉及是否应采用宪法修正案这一问题。现行宪法的原文也没有规定须通过宪法修正案来修改宪法。直到1988年首次局部修宪时,全国人大常委会方才就这一问题展开研讨。囿于文献资料的不足,笔者无从了解相关讨论的详情。但是,时任全国人大法律委员会委员的刘政曾有如下回顾:

1988年2月27日,六届全国人大常委会委员长会议研究由全国人大常委会向七届人大一次会议提出修改宪法案时, 彭真委员长提出:这次对宪法的修改采取修正案的方式,这是美国的修宪方式, 比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。彭冲副委员长和王汉斌秘书长对实行这种修宪方式作了说明。采取这种方式, 得到了委员长会议和常委会会议全体组成人员的赞同。

根据这一回顾,在修宪方式上师法美国——通过宪法修正案来修改宪法——应当是修宪者们在当时所形成的一个共识。鉴于中美两国在宪法文本和实践层面的巨大差异,将这一修宪方式引入改革开放之初的我国确实是一次颇具勇气的尝试。但关于采用宪法修正案的具体原因,彭真的上述意见却语焉不详。他肯定了美国式的修宪模式是一个好办法,却没有解释该办法具体好在哪里。

根据我国宪法学界的通说,保证宪法的稳定、维护宪法的权威应当是修宪者们采用宪法修正案的主要动因。我国主流的宪法教科书写道:“我国在认为对宪法进行整体修改和直接在宪法条文中进行增删,有损于宪法的权威和尊严的情况下,分别于1988年、1993年、1999年和2004年四次运用宪法修正案的方式修改了现行宪法。”另外,在1988年宪法修正案通过的当年,王向明教授也在专论中肯定了宪法修正案的这一功用:“七届全国人大一次会议采用修正案的形式修改宪法的个别内容,这是比较灵活、有益的好办法。因为这样做,不会动辄就另外制定一部新宪法,而是在保留宪法原来的结构、原则和基本条文的前提下, 以修正案形式附于宪法本文之后, 使宪法保持其稳定性。”

基于我国此前在宪法实施方面的惨痛教训,如何确保现行宪法的稳定和权威确实是1988年局部修宪时的焦点问题。早在1982年全面修宪时,时任宪法修改委员会副主任委员的彭真就在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:“中国人民和中国共产党已经深知,宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,绝不容许对宪法根基的任何损害。”另外,对于2004年的局部修宪,时任全国人大常委会副委员长的王兆国也曾强调:“这次修改宪法不是大改,而是部分修改,对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改,可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。”

言及至此,如下两个问题就有进一步探讨的必要了:宪法的稳定和权威是否仅仅通过宪法修正案便可维系,此其一;宪法修正案的功效又是否仅限于确保宪法的稳定和权威,此其二。正所谓“解铃还须系铃人”,鉴于我国的修宪方式直接取法于美国,下文将对美国的相关经验进行考察。

(二)美国创设宪法修正案的初衷及实效

作为普通法系和大陆法系的代表国家,美国和德国的宪法制度对于当今世界各国均有着重要的影响。但就具体的修宪方式而言,德国模式较之于美国模式显然更为普及。德国并不存在所谓的“基本法修正案”,而只有《基本法修改法》。在德国,标准的宪法文本即为《德意志联邦共和国基本法》(以下简称为德国基本法)的修正文本,而不是基本法的原文再加上二十余部《基本法修改法》。

我国在对现行宪法进行局部修改时,既没有继续坚持源自苏联的传统修宪方式,也没有引进世界范围内颇为流行的德国模式,而是恰恰移植了极富个性的美国模式:在不变动宪法原文的前提下通过宪法修正案来修改宪法,并将宪法原文和修正案共同作为本国的宪法文本。事实上,这一模式尽管由来已久且在美国语境下绩效昭彰,但在世界范围内却鲜有效法者。

美国既是第一个制定成文宪法的国家,也是第一个通过宪法修正案的国家,以修正案修改宪法的方式可见于《美利坚合众国宪法》(以下简称美国宪法原文)第五条的明文规定:“国会当其两院各三分之二的议员认为必要时,应提出本宪法的修正案,或者,因各州三分之二的州议会的请求,应召集会议以提出修正案”。从《1787年联邦制宪会议记录汇编》(The Records of the Federal Convention of 1787)和《联邦党人文集》(The Federalist Papers)这两部有关美国制宪历程的经典文献来看,1787年制宪会议之所以在宪法草案中创设宪法修正案这一形式,确有其特殊的考量,制宪代表们希图藉此来降低日后修改宪法的难度,从而使宪法原文中的不当之处得以及时纠正。

当宪法草案由制宪会议通过后,作为制宪代表中颇有远见的联邦主义者,亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)强烈反对在该草案批准生效前再行对其修订。他坚决主张通过宪法修正案对生效后的宪法进行完善。在《联邦党人文集》的最后一篇当中,汉密尔顿详细地阐述了他的这一主张:

对宪法进行事后修改补充较事前修订远为容易。目前草案一经修改即需重新通过,每州均需作出新的决定。在整个联邦中确立又需十三州的同意。

不仅如此。为合众国制定的任何宪法总要包括许多细节,在细节之中容纳十三州之不同利益与想法。……有必要将组成文件整体的各项细节进行斟酌与安排以满足参加契约的各方;而为了谋求集体的最后批准,还会遇到繁复的困难,做出繁复的牺牲,其繁复程度定会与细节项目的多寡,成员的多寡成正比。

而宪法修正案则一经提出即形成一项新的议案,可作为单独议案提出,因而亦无需与任何其他问题联系,讨价还价。在必要人数的共同意志下即可定案。

确如汉密尔顿所述,较之于整部宪法典,单个宪法修正案所涉及的问题少,引起的争议相对也少,通过的可能性相对也就大。基于这一独具匠心的设计,修宪者无须就所有系争的问题均达成合意再提出“一揽子”的宪法修改方案。一旦他们在一个或几个问题上取得共识,相关的宪法修正案就有可能形成并通过。在美国宪法目前的二十七条修正案中,《权利法案》之外的十七条修正案都是在不同年份逐一通过的。而且,虽然组成《权利法案》的十条修正案诞生于同一年份,但它们也并不是以“捆绑”的方式一并通过的。特别值得一提的是,当参议院审议权利法案草案时,参议员罗杰·谢尔曼(Roger Sherman)坚持主张将该草案置于美国宪法原文的末尾。他担心,如果把修正案列入宪法正文,恐怕整部宪法又要重新得到人们的认可。

在制宪立国这一特定的美国语境下,宪法修正案的创设促成了宪法原文的最终确立。事实上,宪法草案从形成之日起就受到质疑和批评,当该草案经制宪会议通过以后,个别代表还要求对其再行修订和表决。而在各州批准宪法草案的过程中,持反对意见者亦为数不少,他们对于宪法原文的若干规定始终耿耿于怀,意欲改之而后快。然而,宪法修正案这一设计降低了修宪的难度,及时而必要的宪法修改因此成为可能。这一点在很可能减少了各州的疑虑,促使宪法草案在短短的一年时间内经批准而生效。

至于确保宪法的稳定和权威,这并不是多数制宪代表创设宪法修正案的主要意图,甚至可以推断,制宪代表们或许未曾意识到修正案的这一优点。当时的局势难以使代表们对宪法和国家的未来抱有足够的信心,他们对于宪法能否在短期内免遭否弃尚且心存疑虑,更加难以奢望通过宪法修正案来确保宪法的稳定和权威了。实践证明,正是由于宪法修正案的创设,于1787年制定、1788年批准生效的宪法原文才能作为美国宪法文本的一部分保留至今,其文字表述未有丝毫改变,给人以视觉上的恒定感。

除了前文所述的两个功效以外,宪法修正案的采用还有助于民众全面地认知美国宪法的历史变迁,这一点很可能也是出乎制宪代表们意料之外的。在劳伦斯·却伯(Laurence H. Tribe)教授的笔下,诞生于不同历史时期的美国宪法文本宛若静夜的星空:

我们所看到的这一跨越时间的拼贴画将夜空与美国宪法勾连起来。因为美国宪法同样是由来自我们历史内的不同时期的元素所构成。正如我们在夜晚中所看到的天空,美国宪法保留着那些很久之前就被抹去或改造的一些仍然关键的特征——好比超新星的光线到达我们眼睛前,它们就早已消失在看不见的黑洞中。美国宪法的阅读者必须将这一模型投射在宪法条款上……

在却伯教授看来,美国宪法的部分条文在法律效力上早已终结,就像超新星爆发后的宇宙黑洞一般,但其文字却依然保留在宪法文本之内,恰似来自遥远的消逝之星的光源。就美国宪法的原文而言,宪法条文是以逻辑顺利排列的;但若从整部美国宪法来看,宪法条文则是以时间顺序排列的。“宪法星空”的类喻旨在说明:美国宪法的阅读者一方面需要注意分辨业已失效的和仍然有效的宪法条文,另一方面则有幸透过宪法文本的历史空间结构来认知美国社会不同时代的基本理念、价值以及哲学。

(三)“他山之石”为何难以攻玉

“他山之石可以攻玉”。我国法治的近代化进程就是不断学习和借鉴域外经验的过程。总体而言,在法律制度方面大胆地“拿来”确实有助于我国的法治建设。但是,具体到我国对美国式修宪方式的移植,结果却并非那么理想。甚至可以说,正是因为宪法原文及修正案作为我国的宪法文本在实用性上差强人意,宪法修正文本方才应运而生。这种“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”的现象背后有着复杂的原因。

一方面,以宪法修正案的形式来修改宪法不便于宪法文本的阅读和引用,此一局限在中美两国都客观存在,但它在我国表现得更为明显。

其一,我国宪法的篇幅长于美国宪法。现行宪法的原文加上三十一条宪法修正案共计21682字,而美国宪法原文与二十七条修正案合计仅10433字,约为前者的48.12%。读者在查阅上述两个宪法文本中某一现行有效的规定时,往往需要通读全文,并将宪法原文和宪法修正案进行比对。显然,宪法篇幅越长,阅读所耗费的时间也就越多,引用出错的几率也就越大。

其二,我国宪法的修改频率高于美国宪法。自1788年批准生效至今,美国宪法平均每隔12.5年才经历一次修改,平均每8.3年才产生一条宪法修正案,两百多年间仅产生了二十七条修正案;而自1982年公布施行至今,我国现行宪法平均每隔7.8年就经历一次修改,平均每1年就产生一条宪法修正案,三十年间已产生了三十一条修正案。我国宪法的修改频率明显较高,产生宪法修正案的明显速度较快,这一点也会使得宪法文本的阅读和引用更加困难。

其三,我国宪法修正案的表述方式异于美国的宪法修正案。我国迄今通过的三十一条宪法修正案可分为三种类型:第一类共计二十五条,旨在更改既有的宪法条款;第二类共计五条,旨在增加新的宪法条款;宪法修正案第三十一条单独构成第三类,它既更改宪法条款也增加宪法条款。就具体的文字构成而言,第一类宪法修正案由四部分构成。其一是因更改而失效的规定,其二是因更改而生效的规定,上述二者均以双引号引出。其三是对这两种规定具体位置的表述,意在指明宪法条款在宪法序言中所处的“自然段”和“句”以及在宪法正文中所处的“章”、“条”、“款”和“项”。其四是指引性用语,如宪法修正案第二条中的“修改为”、修正案第十八条中的“这一自然段相应地修改为”。第二类宪法修正案则由三部分构成。其一是因增加而生效的规定,以双引号引出。其二是对该规定具体位置的表述,有时还包括重置其他条款的说明,比如宪法修正案第二十四条就有如下表述:“第三款相应地改为第四款”。 其三是指引性用语,如宪法修正案第一条中的“增加规定”、修正案第四条中的“增加”以及修正案第十三条中的“增加一款”。 而相比之下,美国的宪法修正案一般仅含有因更改、增加而生效的规定。这一表述方式更为简洁明了。

对于我国宪法修正案特殊的表述方式,有学者提出了批评。胡锦光教授认为:“如果修正案没有被设计为可以独立引用的条款,而修正案的性质是不直接对宪法文本进行的变动,那么,在适用宪法时,就无法直接引用修正案。我国宪法修正案几乎每一条都存在这一问题”。莫纪宏教授也指出:“宪法修正案本身不具有独立的宪法规范的价值”。而在笔者看来,我国宪法的修正案并非完全不能引用,只是要求引用者在宪法修正案中甄别哪些是因更改、增加而生效的宪法条款。这一步骤虽并不困难,但或多或少地会增加查阅的时间和误引的几率。

其四,较之于美国的宪法修正案,我国宪法修正案更多地涉及对既有宪法条款的更改。在美国的二十七条宪法修正案中,仅有六条修正案对宪法条款作出了更改。而在我国的三十一条宪法修正案中,对既有宪法条款作出更改的修正案则达到了二十六条之多。可见,美国的大部分宪法修正案并不涉及对既有宪法条款的更改,而我国的情况却恰恰相反。因此之故,读者在查阅我国宪法原文及修正案时,更需要耐心细致地比对前后的规定。

其五,就公民整体的宪法意识而言,我国与美国还存在相当大的差距。在美国,有关宪法的通识教育、专业教育和学术研究甚为发达,宪法宣传早已深深浸润于公民教育之中,公民群体的宪法意识较高。因而,少量失效的宪法条款难以对宪法的阅读和引用构成实质性障碍。但我国的情况则有所不同,“公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高”。在查阅宪法原文及修正案时,对我国宪法还不甚了解的公民有可能被过时的宪法条款所误导。

另一方面,采用宪法修正案的形式来修改宪法具备前述三个方面的功效。但遗憾的是,尽管这些功效在美国发挥得淋漓尽致,但目前在我国却未能彰显。

首先,宪法修正案的采用可以使先前的宪法条文不因日后的修改而发生变动,从而给人一种视觉上的恒定感。此言不虚,但从根本上说,宪法的长久稳定有赖于其良好的实施状况。较之于美国宪法,我国宪法仍然缺乏行之有效的实施。面对宪法文本和社会现实之间的差距,我国尚未真正启动宪法解释机制和违宪审查制度。

其次,宪法修正案的创设使得美国宪法的修改相对便利,但对于我国过去三十年以来的修宪实践而言并不具有太大的实际意义。两国宪法均设置了较高的“修宪门槛”,二者均被归入“刚性宪法”之列。而从实践来看,美国宪法获准修改的难度远非我国宪法所能企及。在美国,宪法的修改往往伴随着各种政治势力的交锋和角逐,各种力量相互制衡,大大增加了达成修宪合意的难度。1789年至今,美国国会议员共计提出一万多条修正案草案,其中仅有三十三条经国会两院通过后交由各州批准。而当中又有六条未能获得足够多数州的批准。反观我国,1982年的全面修宪以及后来的四次局部修宪均是在执政党的领导下进行的,各种利益的博弈并未直接反映在正式修宪的过程中。四次宪法修正案均由全国人大常委会提出,并均由全国人大以高票通过。另外,在未采用宪法修正案的情况下,我国的三次全面修宪也都得到了全国人大的高票通过。所以,就以往的经验来看,我国目前无需借助宪法修正案来降低修宪的难度。

最后,宪法修正案的历史认知功能在我国尚未得到普遍的体认。一则,我国现行宪法仅有短短三十年历史,资历尚浅;二则,无论是在民间还是在官方,我国宪法文本都未曾确立其所应有的权威。相比之下,美国宪法迄今已有二百多年的历史,这部世界上最早的近代成文宪法历经了美国社会的沧桑巨变,早已深入人心。在美国宪法的原文中,我们依然能够看到五分之三条款(Three-fifths Clause)和逃亡奴隶条款(Fugitive Slave Clause)这类隐射蓄奴制的曲笔。这些早已失效的条款一直留存在美国宪法的文本之中,使人直观地感受到美国宪法的发展与进步。


四、基于两种选择的两条进路


我国宪法的标准文本应当有且只有一个,这一点不存在任何商榷的余地。问题在于,我国应当选择哪一个文本作为现行宪法的标准文本,另外,如何保证这一文本兼具正当性与实用性。基于两种不同的文本选择,本文尝试提出以下两条进路。

(一)选择宪法修正文本的进路

依据修宪的具体内容,对宪法文本不断进行整体的更替,使文本中的所有规定都处于有效的状态,这是选择宪法修正文本的进路。从1993年、1999年和2004年的修宪实践来看,官方似乎有意采用这一进路,“在新出版的宪法条文中按修正案把宪法原文改过来”的官方呼吁即为明证。但若果真如此,为了消除宪法修正文本在正当性方面的硬伤,全国人大就不得不考虑两种现实可行的改进方案:

其一,全国人大每次修宪时均直接通过最新的宪法修正文本。这样一种修宪方式在某种意义上恢复了我国三次全面修宪时的做法。至于其是否构成全面修宪,需要具体情况具体分析。另外,学界对这一问题也存在分歧。在部分学者看来,全面修宪和部分修宪的区别有二:第一,宪法修改机关是否通过或者批准整部宪法并重新予以颁布;第二,宪法修改机关是否对宪法的大部分内容进行调整和变动。可是,若只是对宪法进行小幅修改,但重新将整部宪法典予以通过,这种方式是否构成全面修宪呢?上述双重标准难以给出确切的答案。另有学者认为,只要修宪未造成宪法内容的大幅变动,就不构成全面修宪。从这个意义上说,全国人大直接通过宪法修正文本未必是全面修宪。因此,重新通过宪法文本仅仅是一种形式。在这一方案之下,无论修宪所引起的是宪法内容的大改还是微调,全国人大在每次修宪时所通过的都应当是一部宪法典而非若干条宪法修正案。由于经过了修宪机关的确认,宪法修正文本也就具备了充分的正当性。

其二,全国人大不直接通过最新的宪法修正文本,只是通过有关修宪的决议,嗣后,经全国人大授权的特定机关或者机构再据此产生最新的宪法修正文本。根据宪法本身的规定,全国人大具有修改宪法的专属职权。而在实践中,现行宪法的原文及修正案也均由全国人大所公布。从这个意义上说,由全国人大以决议的形式来确定宪法标准文本具有正当性。这一修宪方式与1978年宪法的局部修改方式基本相同。1978年宪法先后于1979年和1980年经历过局部修改,而这两次局部修宪就是通过全国人大的如下决议实现的:《第五届全国人民代表大会第二次会议关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和《第五届全国人民代表大会第三次会议关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》。但是,上述两个决议由全国人大通过以后,全国人大、全国人大常委会和它们所属的机构并未公布新的宪法修正文本。有鉴于此,在通过修宪决议之前,全国人大需要通过一个专门的决议将日后产生的宪法修正文本确定为宪法的标准文本。另外,为使对宪法修正文本的及时公布制度化和规范化,全国人大可以仿照《立法法》第五十三条第二款在这一专门决议中作出如下规定:“宪法部分条文被修改或者废止的,必须公布新的宪法文本。”最后,全国人大还需要以法律或决议的形式授权特定的机关或者机构根据修宪决议产生新的宪法修正文本,并由全国人大及其常委会来领导和监督宪法修正文本的编辑工作。显然,较之于前一种方案,该方案的步骤更为繁琐,但它也具备自身的优势:由于全国人大所通过的是若干修宪决议而非整部宪法,全国人大代表更易于达成合意,修宪的阻力理论上会更小。若有朝一日,各种利益的博弈得以在修宪过程中直接体现,这种方案在实践中更有利于凝聚共识。

无论采取以上哪一种具体方案,宪法修正文本的正当性都能得以确立。与此同时,宪法原文及修正案当然就不能再作为现行宪法的标准文本而存在。应该看到,这一进路事实上背离了1988年局部修宪时采用宪法修正案的意图,放弃了对美国式修宪方式的坚持。但客观地说,这一进路不失为更加现实和可行的选择。

当然,我们也有必要警惕这一进路可能导向的困境。宪法修正文本一旦因全国人大的确认而具备了正当性,罗列于宪法典之后的修正案也就基本上失去了存在的价值,即使依然存在,这时的“修正案”也只不过等同于修宪决议。因此,无论修宪的频率有多高、幅度有多大,不断翻新的宪法修正文本都始终表现为一部完整的宪法典,不会出现难以阅读和引用的问题。这诚然是采用宪法修正文本的便利之处。但是,任何事物都有两面性。在这种情况下,由于宪法的修改不会产生长篇累牍的修正案,频繁和大幅地修宪似乎就失去了后顾之忧。如此一来,我国政学两界本已存在的“修宪思维”可能会受到助长而进一步蔓延,从而伤及宪法的稳定性。另外,受到这种思维的影响,我国民众有可能将修宪视为一种常态的宪法实施机制,与此同时,释宪机制的构建和运作则迟迟得不到应有的重视。

(二)选择宪法原文及修正案的进路

宪法原文及修正案是另外一个可能的选择。该文本更具有正当性,也更符合1988年局部修宪对我国修宪方式的设计。然而,较之于上文所述的另一进路,这一进路将面临更为复杂的问题。

缺乏实用性是宪法原文及修正案这一文本的主要软肋所在。但除此之外,该文本作为我国宪法的标准文本还存在着如下障碍,必须予以清除。

其一是宪法修正案的表述问题。在更改先前因修改而生效的宪法条款时,宪法修正案直接表述的是宪法修正文本的条款,这事实上就意味着宪法修正文本是具有宪法效力的标准文本。因此,一旦选择了宪法原文及修正案,就势必要改变这些表述。这时的宪法修正案应当引用的是先前有效的修正案。这里试举一例,我国宪法修正案第二十一条更改了修正案第十六条的规定,在此情况下,修正案第二十一条就不应将失效规定的具体位置表述为“宪法第十一条第二款”,而应当将其表述为“宪法修正案第十六条”。

其二是宪法文本的公布问题。1999年和2004年局部修宪时,时任全国人大常委会副委员长的田纪云和王兆国先后在全国人大会议上表明了官方对宪法修正文本的认可,2004年局部修宪后,最新宪法修正文本得以与宪法原文及其修正案同时刊登于《全国人大常委会公报》上。但是,一旦全国人大决定以宪法原文及修正案作为宪法的标准文本,《全国人大常委会公报》等官方出版物就不必也不应刊登所谓之最新的宪法修正文本。两个文本同时面世,很可能会混淆视听,让人无所适从,苗连营教授或许道出了部分宪法学者的困惑:“既然重新公布了宪法文本,那么能否认为我国又有了一部新宪法呢,或者说能否认为从此以后我国的现行宪法应当是2004年宪法而非1982年宪法呢?”也许,官方出版物刊登宪法修正文本仅仅是出于实用性的考虑。但即便如此,这一考虑也存在如下矛盾:频频在社会和公众面前亮相的是不具有正当性的“副本”,而具有正当性的标准文本却因实用性之故备而不用。久而久之,宪法修正文本完全有喧宾夺主的可能。

至于我国宪法原文及修正案在实用性方面的不足,则主要有待于从以下两个方面加以改进。

一方面,我国应尽量降低修改宪法的频率,包括减少一定时间内修改宪法的次数以及通过宪法修正案的数量,在条件许可时,我国甚至还需要在长时间内避免对宪法的修改。当然,就中美两国修宪的情况来看,这并非易事,原因是多方面的,这里仅谈两点。其一,从修宪程序的设计来看,我国宪法的修改较之于美国宪法的修改更为容易。根据我国宪法第六十四条的规定,宪法的修改需由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。而根据美国宪法第五条的规定,当两院各三分之二议员认为必要时,国会才能提出宪法修正案。不仅如此,该修正案还需要经过四分之三的州议会或州制宪会议的批准才能生效。可见,在美国,联邦和各州的分权使得宪法的修改难上加难。其二,从宪法解释的实践来看,我国宪法较之于美国宪法似乎更有被修改的必要。宪法规范“在具体调整社会现实时必然与具有动态性的社会现实发生矛盾与冲突。”这一规律无论是在我国还是在大洋彼岸的美国都是成立的。但是,较之于美国宪法,我国宪法的篇幅更长,规定更为详尽,与社会现实发生冲突的概率也就更大。当宪法文本确实滞后于社会的发展时,修宪和释宪便成为必然的选择。长期以来,美国具有健全发达的释宪机制,以最高法院为代表的司法机关既是违宪审查机关也是宪法解释机关。通过对原意解释、目的解释和黄金规则等释宪技术的运用,美国法院的释宪实践并非一味地拘泥于宪法的字面意思,从而基本上得以应对动态的社会现实。而在我国,由于释宪机制的功效未彰,修改宪法则往往是使宪法规范应对社会现实的唯一选择。

尽管如此,一旦我国选择宪法原文及修正案作为宪法标准文本,减少修宪甚至长期停止修宪无疑是必要的。若宪法修正案的数量增长过快,对宪法条款的修改幅度过大,读者在查阅宪法的现行规定时往往需要在已有一定篇幅的宪法原文和尾大不掉的宪法修正案之间反复比对,殊为不便。另外,较高的修宪频率还会折损宪法修正案的重要功效——保持宪法的稳定和权威。正如前文所述,采用宪法修正案可以避免对宪法典的文字进行变动,给人一种视觉上的恒定感。但相比之下,衡量宪法稳定和权威的更为重要的指标在于:宪法的修改是否频繁地发生。在采用宪法修正案的情况下频繁地修改宪法,这对于宪法的稳定和权威来说依然得不偿失。近年来,我国修改宪法的频率得到了一定的控制。从党的十三大到十七大,每两次党代会之间均有一次局部修宪,这几乎成为了我国修改宪法的周期定律。但这一政治惯例最近被打破了,党的十七大和十八大之间的五年没有再度经历宪法的修改。尽管如此,我国的宪法能否在长时间内一成不变,甚至像美国宪法一样在两个多世纪的时间里保持超强的稳定性,依然尚未可知。应当看到,控制修改宪法的频率并非纯粹的修宪技术问题,它主要有赖于宪法实施机制尤其是宪法解释机制的完善。

另一方面,我国宪法修正案的具体表述方式需要改变。1988年局部修宪之时,我国的修宪者虽然移植了美国式的修宪方式却并没有同时引入美国宪法修正案的具体表述方式。殊不知,二者存在必要的联系。美国式修宪方式的机理在于:不对宪法原文作任何变动,只是在其后不断附加宪法修正案,根据“前法优于后法”的法律适用原则,通过新近生效的宪法修正案增加宪法原文及先前的修正案中没有的规定,或者,更改、废止宪法原文及先前的修正案中已有的规定。根据这一机理,宪法修正案在规范层面上具有独立性,其本身就是宪法文本的一部分。然而,我国的宪法修正案从表述方式来看却“不是一个规范的条文,而是一个修改的说明,阐明某条怎么修改。”这种表述方式很容易引起误导,使广大读者认为修正案只不过是关于如何修宪的具体操作指南。在此情形下,宪法修正文本当然就有可能被“催生”出来。有鉴于此,无论是增加宪法条款的修正案还是更改宪法条款的修正案均需“改头换面”,进行简化。其中,增加规定的修正案只需保留因增加而生效的规定即可。譬如,宪法修正案第二十三条应当仅写作:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”宪法修正案第二十四条应当仅写作:“国家尊重和保障人权。”这里的难点在于:如何对更改宪法条款的修正案进行简化。

我国大多数宪法修正案的通过是为了更改而非增加宪法的规定。若因此而失效和生效的宪法条款之间不存在互斥,那么采用美国宪法修正案的一般表述方式就极易发生误导。例如,我国宪法修正案第二十九条若仅写作:“国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进人紧急状态”, 该条修正案的意旨就被完全改变了。读者可能会据此认为:“紧急状态”被写入宪法之后,“戒严”仍是一个现行有效的宪法概念,二者在外延上相互独立、互不从属。而实际上,修正案第二十九条却旨在以“紧急状态”来代替“戒严”。若既要简化我国宪法修正案的表述方式,又要避免上述的认识误区,这一类宪法修正案就应当采用美国宪法第二十一修正案的特别表述方式:先行废止既有的宪法条款,而后增加与之相关的新的宪法条款。因此,我国宪法修正案第二十九条就可以写作两款:“(第一款)宪法第八十九条国务院职权第十六项即行废止。(第二款)国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进人紧急状态。”当然,若失效和生效的宪法条款之间的确存在互斥,我国的宪法修正案也就只需保留因更改而生效的规定了,例如,我国宪法修正案第三十条可以仅写作:“地方各级人民代表大会每届任期五年。”因为该条修正案所更改的是宪法原文第九十八条:“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”显然,更改前后的宪法条款“三年”和“五年”在逻辑上无法兼容。

若选择采用的宪法标准文本是宪法原文及修正案,我国今后则有可能进一步发挥宪法修正案的功效。但是,这一进路的选择确实颇具挑战,它不仅要求我国改进修改宪法的技术与公布宪法的方式,也要求我国尽快构建一套稳定有效的宪法实施机制,减少甚至长期避免对宪法进行修改。


五、结语


“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”而我国宪法的实施终究不可能离开宪法文本,因为意欲使宪法真正得以实施,就必须首先“从文本出发思考、解释与解决社会生活中的宪法问题”。我国的现行宪法是一部成文宪法,有形的宪法文本承载着公民社会的基本共识,它是评判我国宪法实施的首要标尺。我国的现行宪法也是一部年轻的宪法,短短三十年的历程尚未能使宪法文本得到普通民众以及政治精英的普遍尊崇。有鉴于此,为免国人在两个宪法文本间继续徘徊,作为修宪机关的全国人大有必要作出一个非此即彼的选择——我国宪法的标准文本究竟是宪法原文及修正案,还是最新的宪法修正文本。这一选择将决定日后我国的宪法修改模式从而影响国人对宪法的认知。



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本文责编:陈冬冬
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