杨宽:战国秦汉的监察和视察地方制度

选择字号:   本文共阅读 10414 次 更新时间:2023-07-19 15:14

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杨宽  

战国秦汉时代中央集权的封建政府刚开始建立,其中有不少新创的政治制度,对于管理农业生产、巩固统一、整顿吏治起着重要作用,对后世有着深远影响。监察地方和视察地方的制度就是其中之一,很值得我们作深入的探讨。

战国时代的监察和视察地方制度

战国时代随着社会制度的变革,各国变法运动的先后开展,中央集权政府的确立,逐渐推行了官僚制度。各国的中央政权,除了楚国以令尹为其最高官职以外,都以辅助国王统治的相国作为行政长官。至于地方政权,除了齐国设有“都”和“县”两种地方行政组织以外,都设有“郡”、“县”两级的行政机构,设有郡守、县令作为长官。为了提高这些地方政权的工作效率,防止发生违法乱纪的行为,各国中央政权都有两套办法来对地方政权进行管理和考核。一套是通过自下而上地呈报成绩而加以管理和考核,这就是“上计”制度。每年年底由地方官把各种成绩的统计数字,造成簿册向中央上报,其中包括开垦田地和赋税收入、库存粮食、户籍人口的统计等等,以便中央作为年终考绩的依据[1]。另一套是通过自上而下的监督和视察,从而加强对地方官的管理和考核,并谋求提高政治工作的效能。这就是设置监察官和推行视察地方的制度。当时视察地方的制度,叫做“巡行”、“循行”或“行县”。《吕氏春秋·季夏纪》说:“树木方盛,乃命虞人入山行木,毋有斩伐。”高诱注:“虞人,掌山林之官。行,察也,视山林,禁民不得斩伐。”“巡行”和“行县”的“行”,意思和这里“行木”的“行”相同,是说巡回视察。当时上级官员视察地方,不但要考察地方官的治迹,还要直接与社会接触,具有整顿吏治、纠举不法行为,加强管理农业生产、选拔统治人才、巩固统治的作用。

战国时代创立的“上计”和“巡行”制度,主要是适应当时官僚制度下提高地方官工作效率和纠正官场上流弊的需要,它是把过去实行分封制时期的“述职”和“巡狩”制度改革而成的。原来天子为了控制诸侯,巩固统治,有所谓“巡狩”和“述职”。孟子引述晏婴的话说:“天子适诸侯曰巡狩。巡狩者,巡所守也。诸侯朝于天子曰述职。述职者,述所职也。”《史记》上把周昭王的南征楚国称为“南巡狩”(《周本纪》),又把周穆王的西游称为“西巡狩”(《秦本纪》、《赵世家》)。到春秋时,天子已失去权威,也还沿用“巡狩”的称谓,例如把周惠王到虢国称为“王巡虢守”(《左传》庄公二十一年),甚至把周襄王被晋文公召去参加践土之盟,也隐讳地写作“天王狩于河阳”(《春秋》僖公二十八年)。原来天子“巡狩”的目的有两个:首先是管理农业生产。孟子引述晏婴的话,指出巡狩是“春省耕而补不足,秋省敛而助不给”,又引《夏谚》作为旁证说:“吾王不游,吾何以休?吾王不豫,吾何以助?一游一豫,为诸侯度。”(《孟子·梁惠王下》)这是把视察(即所谓“省”)春耕、秋收而采取补助的政策,作为“巡狩”的主要任务。“巡狩”的另一个目的在于巩固统治。战国时代的著作《尚书·尧典》,描写尧的“巡狩”情况,每五年要巡狩一次,每次要在二月、五月、八月、十一月分四回进行,到东、南、西、北四个方向去,祭祀主要山岳以及许多山川,接见一方的诸侯,校正一年的历法,统一音律和度量衡制度,修订五种礼制,确定各级贵族行见面礼时所用的手执礼物。制度这样整齐划一,看来是出于当时儒家的编造,加有理想的成分。但是我们可以由此看到,“巡狩”的政治目的在于整顿典章礼制和巩固统治。

战国时代的“巡行”制度正是从“巡狩”制度改革而成,所以同样偏重管理农业生产和巩固统治两个方面。《礼记·月令》是战国时代阴阳五行家设计的十二个月的行事历,其中有一系列管理农业生产的措施,是根据当时各国的实际情况而制定的。其中讲到孟夏之月“命司徒巡行县鄙,命农勉作,毋休于都”;孟冬之月“命司徒循行积聚,无有不敛”。“循行”就是“巡行”,意义相同。司徒是管理土地和人民以及征发劳役的官,西周、春秋时已存在,战国时还沿用。孟夏之月正是农忙季节,“巡行”的目的在于“命农勉作”;孟冬之月正是收藏季节,“巡行”的目的在于做好收敛和积聚。《月令》中还有些管理农业措施,没有提到“巡行”,实际上也该用“巡行”方式的。例如仲秋之月“乃命有司趣民收敛,务蓄菜,多积聚,乃劝种麦,无或失时,有失时,行罪无疑”。所谓“趣民”、“乃劝”,同样需要通过“巡行”才能办到。

战国时代各国还有一套“行县”制度,无论国王、相国、郡守都要到所属的县去“巡行”。例如赵武灵王开始“行县”的时候,路过番吾(今河北磁县北),听得上层社会普遍反映,周绍是“父之孝子,君之忠臣”,于是“问之以璧”,赠送酒食而求见,周绍托病推辞。后来武灵王进行“胡服骑射”的改革,就赐给他胡服,任命他为教导王子的“傅”(《战国策·赵策三·王立周绍为傅章》)。可见当时某些有为的国王“行县”,很重视舆论,常常根据舆论来选拔官吏。又如范雎由王稽藏在车中带进秦国,到湖关(今河南灵宝西北)遇相国魏冉“东行县邑”,魏冉查问王稽有否带来宾客,王稽答以“不敢”混过,范雎怕魏冉会派人回头来追索,下车避走,果然魏冉行了十多里路,派骑回来搜索车中,没有被搜到,因而范雎得以进入咸阳向秦昭王游说(《史记·范雎列传》)。从此可知,相国“行县”,为了某种政治目的,可以检查和搜索官民的车辆行李。再如吴起到楚国做了宛(今河南南阳)的郡守,“行县”到息(今河南息县西),请教著名学者屈宜臼,没有得到反应;隔了一年,吴起升为令尹,再次“行县”到息,再去访问,屈宜臼就用一套道家的道理来反对他的变法主张,甚至称之为“祸人”(《说苑·指武》)。说明当时楚国的令尹和郡守都要“行县”,访问和请教知名学者是他们视察工作中的一个重要方面。我们从这些事例,可知战国时代高级官员视察地方,着重采访舆论、选拔人才,并对施政方针征求意见。

战国时代各国在推行“巡行”制度的同时,也已开始在中央和地方设置监察官。当时御史这个官,属于国君的秘书性质。因为负责接收和保管重要文件,就成为国君的耳目,带有监察性质。魏、韩等国在县令之下设有御史,也属于秘书兼监察性质。这时对于御史的任用比较郑重,一个县的御史去世以后,按制度,要依据资历递补。宋代吕祖谦根据这点,认为六国已遣御史掌监郡,不独秦国如此[2]。这是正确的。当时秦国设置的监察官已比较普遍。《商君书·禁使篇》说:“今恃多官众吏,官立丞、监。夫置丞立监者,且以禁人之为利也,而丞、监亦欲为利,则何以相禁?”因此作者认为,还必须“别其势,难其道”,也还必须使“事合而利异者”相互监督,才能起相互监视的作用。这套理论,是总结当时实际经验而产生的,对于后世统治者制定监察制度有很大的影响。

战国时代是我国历史上监察制度创始的时期,它把监察地方和视察地方是作为两种平行的制度的。到秦代,监察制度就有进一步扩展。到汉代又作了比较合理的改进,它的特点是把监察地方和视察地方两者密切地结合了起来。

秦汉时代中央对郡国的监察和视察制度

秦代十分重视设置监察官。秦的御史大夫,是中央政府的三公之一,掌副丞相之职,主管文书、律令、图籍和监察考核工作。同时派出御史到郡监督,称为“监”或“监御史”。监御史的职掌,不仅在于监察,还掌有实权,可以领兵作战,可以开凿渠道,可以推荐人才。例如沛公(刘邦)刚起义时,据守丰县(今属江苏),就有“秦泗川监平(泗水郡监名平)将兵围丰”(《史记·高祖本纪》)。又如秦始皇派尉(官名)屠睢进击南越时,又曾派监禄(郡监名禄)开凿灵渠(《汉书·严助传》)。再如萧何原为秦的沛县主吏,由于监郡御史和从事的赏识,提升为泗水郡卒史,经过考核,成绩名列第一,“秦御史欲入言征何(萧何),何固请,得毋行”(《史记·萧相国世家》)。吕祖谦根据这点说:“然则秦监御史亦如汉刺史入京师奏事也。”(《大事记解题》卷八秦二世元年“九月刘邦起兵于沛”)秦代监郡御史的权力是较大的,侵取了太守的职权,这是秦代重用近臣、加强集权的结果。

战国时代的“巡行”制度,国王、相国、郡守都有“行县”的权力。可是到秦代,由于秦始皇集权于一身,只有皇帝率领群臣“巡行”了。秦始皇先后五次“巡行”,《史记·秦始皇本纪》或者称为“巡”,或者称为“游”,或者称为“东行郡县”。在秦始皇的刻石中也称为“亲巡”、“东游”、“览省”、“周览”[3]。说明秦始皇的五次出游,还是继承战国时代“巡行”、“行县”制度的。秦始皇在五次“巡行”中,除了祭祀山川、舜禹之类,主要是通过树立刻石来歌功颂德、宣扬政策、改正风俗,图谋加强专制统治和思想控制,因此它和战国时代各国“行县”的目的有所不同。

西汉推行监察和视察地方制度,显然比秦代有很大改进。它的主要特点,就是把设置地方监察官和视察地方制度密切地结合起来,并规定权限。

西汉初年诸侯王国的辖区很大,中央直辖的郡只有十五个,没有派遣监郡的御史。到惠帝三年(前192年)才由丞相奏请派遣御史监督三辅(孙星衍辑本《汉书解诂》),接着又恢复设置监郡御史。到文帝十三年(前167年)“乃命丞相史出刺,并督察御史”(大典本《汉旧仪》)。这种丞相史职位很低,《汉旧仪》说:“丞相初置吏员十五人,皆六百石,分为东西曹,东曹九人出督州为刺史。”这种出督的刺史是临时性质,《汉书·百官公卿表》说:“丞相遣史分刺州,不常置。”因此他们没有常设的治所,只是“常以秋分行部”,“到所部郡国”(《汉旧仪》)。这就是汉武帝设置十三部刺史的前身。

汉武帝很重视派遣使者“巡行天下”的作用。元狩元年(前122年)平定淮南王、衡山王谋反之后,兴起大狱,为了表示与民“更始”,派遣谒者“巡行天下,存问致赐”。后三年又派遣谒者“劝有水灾郡种宿麦(即冬麦),举吏民能假贷贫民者以名闻”。又后三年即元狩六年,又派遣博士、大夫等六人“分循行天下,存问鳏寡废疾,无以自振业者贷与之,举三老孝弟以为民师,举独行之君子征诣行在所”。元鼎二年(前115年)江南水灾,又派遣博士“分循行,谕告所抵,无令重困,吏民有救饥民免其厄者具举以闻”(《汉书·武帝纪》)。从元鼎四年起,武帝就多次亲自大规模出行,也或称为“巡狩”。当他一开始出巡,就发现郡国存在着许多严重问题,有的太守因此自杀,有的太守因此被诛。《史记·平准书》载:

天子始巡郡国,东渡河,河东守不意行至,不辨,自杀。行西逾陇,陇西守以行往卒(仓卒),天子从官不得食,陇西守自杀。于是上北出萧关,从数万骑,猎新秦中,以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼,于是诛北地太守以下,而令民得畜牧边县。

既然太守这样失职,监郡的御史又不举发,要天子亲自出巡方才知道,说明监御史形同虚设,所以到元封元年(前110年)就废去监郡御史。大典本《汉旧仪》说:“元封元年御史止不复监。”到元封五年,就创设十三部刺史,这是进一步采取有效措施来加强对郡国的监察工作。

刺史制度有下列五个特点:

第一,刺史为中央派遣常驻在监察区的监察官,设置固定治所,便于就地监察和吏民检举告发。刺史这个官名,是有来历的。文帝十三年“命丞相史出刺”,这种出刺的“丞相史”也称“丞相刺史”。《汉旧仪》说:“丞相刺史常以秋分行部。”但是,武帝开始设置的刺史,和文帝所设丞相史显然不同。丞相史是丞相的下属,而刺史则隶属于御史大夫府的御史中丞;丞相史在监察区不设治所,而刺史则设有治所。《汉旧仪》说:“初分十三州刺史,假印绶,有常治所。”至于《续汉书·百官志》刘昭注说:刺史“传车周流,匪有定镇”,是错误的。刺史每年八月才出巡,出巡之前该有“治所”。《汉书·朱博传》明确讲到刺史的“治所”,颜师古注说:“治所,刺史所止理事处。”这是正确的[4]。刺史既然有规定的监察区,自应有常驻的治所,以便就地监督和吏民前往告发。当朱博出任冀州刺史“行部”的时候,“吏民数百人遮道自言”,就是拦舆告状,朱博派从事告知大家:“欲言县丞、尉者,刺史不察黄绶(指县丞、县尉职位低而印绶黄色),各自诣郡;欲言二千石、墨绶长吏者,使者行部还,诣治所。”就是说,要告发二千石的大官的可以受理,要等刺史“行部”回去以后,到治所来告发,说明当时刺史“行部”以后要回到“治所”,在治所的时候可以随时受理告发大官的案件。

第二,刺史隶属御史大夫所属的御史中丞,纯为监察官性质,对于所监察的郡守等二千石地方官,没有上下级关系,也没有相关的利害关系,做到了《商君书·禁使篇》所说“监”与“官”的“别其势”,权势各自独立而分开,便于发挥监督和检举的作用。御史中丞专门掌管纠察百官,《汉书·百官公卿表》说:“中丞在殿中兰台,掌图籍秘书,外督部刺史,内领侍御史员十五人,受公卿奏事,举劾按章。”刺史的职责就是要举劾二千石官的违法行为,奏报到御史中丞那里,听候处理。

第三,刺史只是监察官而不是行政长官,它和秦代有兵权、人事权的监御史不同,而且刺史有规定的监察范围。刺史必须按照中央颁布的“六条”规定,进行揭发检举,有一定范围的约束,不准超越,足以防止滥用权力。“六条”中除第一条是纠察强宗豪右的“田宅逾制,以强凌弱”以外,其余五条都是纠察二千石地方官聚敛为奸、刻暴杀人、蔽贤宠顽、放纵子弟、勾结豪强的。原来中央对刺史约束很严,不准超越“六条”,能按此办理的有奖,否则受罚。例如翟方进为朔方刺史,“居官不烦苛,所察应条辄举,甚有威名,再三奏事,迁为丞相司直”(《汉书·翟方进传》)。又如鲍宣为豫州牧,丞相司直劾举他“举错烦苛,代二千石署吏听讼,察过诏条”等等,就被免职(《汉书·鲍宣传》)。

第四,刺史秩卑、权重、赏厚,使便于督察,乐于劾举。刺史秩仅六百石,只相当于低级的县令,但因隶属御史中丞,掌握监察大权,可以劾举二千石大官而无所顾忌。王鸣盛《十七史商榷》卷一四有“刺史权重秩卑”条,列举事例,指出当时“守、相畏刺史如此”;又有“刺史察藩国”条,列举事例,指出“凡居此官者大率皆以督察藩国为事”,有不少诸侯王就因罪被刺史告发或收捕。正由于刺史秩卑而权重,常常因纠察大官的罪行而取得威名,得到重赏,成为进升高位的重要途径。昭帝时魏相为扬州刺史,“考案郡国守、相,多所贬退”,二年后,就升为谏大夫,接着做河南太守,不久又进级为大司农、御史大夫(《汉书·魏相传》)。《汉书·朱博传》记载朱博上奏,称许刺史制度的优点说:“汉家至德溥大,宇内万里,立置郡县。部刺史奉使典州,督察郡国吏民安宁。故事,居部九岁,举为守、相,其有异材功效著者辄登擢,秩卑而赏厚,咸劝功乐进。”看来在实行刺史制度的前期,确实能够在一定程度上起着澄清吏治的作用,成为一些官吏由此登升的阶梯。

第五,刺史定期巡行所部郡国,叫做“行部”。通过“行部”可以考察守、相治迹,广泛接触吏民,了解下情,因而对守、相的劾举,往往有事实依据,可以击中要害。《续汉书·百官志》说:“诸州常以八月巡行所部郡国,考殿最;初岁尽,诣京都奏事。”八月正是开始秋收之际,也是编造“上计”用的簿籍的时候,即所谓“案比之时”[5]。刺史这时“行部”,很便于考察一年地方官治理的成果,作出准确的评定。比较精明强干的刺史“行部”时,要先到社会上去采访,了解实情,倾听舆论。成帝时何武为扬州刺史,“行部”时,必先到学宫,访问诸生,“试其诵论,问以得失”;接着进入传舍,就“问垦田顷亩,五谷美恶”,然后会见郡守等地方官。也还要观察囚徒,看是否有冤狱,如果要有所平反,就交给郡守处理,因为刺史没有直接处理司法之权。对于郡守的监察,着重清查有无违法行为。原来九江太守戴圣是个治礼经的大儒,尽管多不法行为,过去刺史多加宽容,及至何武到部,他还看不起这个“后进生”,后来何武查出他的罪行,他才恐惧而自请免职(《汉书·何武传》)。由此可知,刺史的“行部”,通过实地视察,确实便于了解实况,容易纠察郡守的失职以及不法行为。汉代这样推行刺史定期“行部”的制度,确实对于加强监察地方工作的效能起着一定作用。

从上述五个特点来看,设置刺史确是当时比较有效的监察制度。等到这五个特点逐渐消失,它的性质也就改变了。从西汉末年起到东汉时期,由于豪强大族势力的成长,地方割据势力的逐渐形成,刺史原有的五个特点就逐渐消失,首先是监察的权力超出“六条”的范围,逐渐侵取地方官的行政权力,包括人事权、司法权、兵权等等,于是刺史就从原来的地方监察官,逐步变成凌驾于郡以上的地方行政长官了;州也从原来监察区的名称,变为行政区域的称呼了;地方政府也就从郡、县两级制,变为州、郡、县的三级制了。

汉武帝在创设刺史之后十七年,又设司隶校尉。司隶校尉本为督捕诛杀巫蛊而设,后来就督察三辅、三河、弘农,成为类似刺史的官职。武帝也还为临时发生的天灾或事件,派出使者“巡行天下”,先后有四次之多。此后长期沿用这种制度。这种临时派遣的使者所担负的任务,多数属于慰问救济性质,所谓“存问致赐”;或者附带督察吏治,选拔人才,所谓“举贤良”、“举茂材异伦之士”、“举淳厚有行能直言之士”等等;或者着重平反冤狱,例如五凤四年(前54年)“遣丞相、御史掾二十四人循行天下,举冤狱,察擅为苛禁深刻不改者”(《汉书·宣帝纪》)。鸿嘉元年(前20年)“临遣谏大夫理等,举三辅、三河、弘农冤狱”(《汉书·成帝纪》)。这些平反冤狱的使者就带有监察性质。

汉代郡对县的监察和视察制度

汉承秦制,设有郡、县两级制的地方政权。当时中央派遣的刺史,按“六条”规定,只监察二千石墨绶的郡、国一级的官;至于千石以下黄绶的县一级的官,则在刺史监察的范围以外。汉代另有一套郡国对县的监察和视察制度。《续汉书·百官志》说:“凡郡国皆掌治民,进贤劝功,决讼检奸。常以春行所主县,劝民农桑、振救乏绝。秋冬遣无害吏案讯诸囚,平其罪法,论课殿最。”就是说,郡守每年春季要“行县”,着重于“劝民农桑”;秋冬则派督邮监察,重点是审理刑狱和评定成绩。所谓“无害吏”即指督邮。汉文帝元年(前179年)赏赐给八九十岁以上的老人米、肉、帛、絮之类,由“二千石遣都吏循行,不称者督之”(《汉书·文帝纪》)。颜师古注引如淳曰:“律说,都吏,今督邮是也。闲惠晓事,即为文无害都吏。”《史记·萧相国世家》集解引《汉书音义》说:“无害者如言无比,陈留间语也。”《汉书·萧何传》注引苏林也说:“无害若言无比。”“文无害”是说文吏中无比者。在居延汉简中,也见有两处讲到“遣都吏循行”的话[6]。都吏即指督邮,所谓“循行”,即是“巡行”。由此可见,当时不但郡守监察县的工作要“行县”,就是郡守所属督邮监察县的工作也要“巡行”。他们和刺史监察郡国的工作要“行部”一样。这是汉代监察地方工作的一个特点,它总是和视察地方结合起来的。因为通过实地视察,可以加强监察工作的效能。

郡守“行县”和刺史“行部”的季节不同。刺史“行部”在秋收之际,着重于检查一年治理的成果;郡守“行县”在春耕之时,着重于勉励一年农作的开始。所以郡守的“行县”,或称为“行春”(《后汉书·党锢传·杜密》、《后汉书·循吏传·许荆》)。因为“行春”,首先要颁布劝农的春令,又称为“班春”。王莽时崔篆为建新(原为千乘郡,王莽改名)大尹(即是郡守,王莽改名),“称疾不视事,三年不行县”,由于属官进谏,才“强起班春”(《后汉书·崔驷传附崔篆》)。“出劝耕桑”是当时郡守“行县”中头等重要大事,也是例行公事。宣帝时,韩延寿为左冯翊,一年多不肯“行县”,属官多次请他“循行郡中,览民俗,考长吏治迹”,没有答应,后来属官认为“方春月可壹(一)出劝耕桑”,他才不得不“行县”(《汉书·韩延寿传》)。汉代的所谓“循吏”,有一个重要的标准,就是看他在“行县”中“劝务农桑”的成果怎样。《汉书·循吏传》载:宣帝时龚遂为渤海太守,“劝民务农桑,令口种一树榆、百本薤、五十本葱、一畦韭,家二母彘、五鸡”,“春夏不得不趋田亩,秋冬课民收敛,益畜(蓄)果实、菱、芡,劳来循行郡中,皆有畜积,吏民皆富实”。值得注意的是,所谓“劝民务农桑”,都是通过“劳来循行郡中”而进行的,“劳来”是劝勉的意思。

郡守“行县”和刺史“行部”一样,主要目标之一就是考察和整顿吏治。但是,因为刺史只是监察官,发现违法的守相,只能向中央劾举;而郡守是个掌实权的地方行政官,发现违法的县官或列侯之后,就可以马上逮捕。宣帝时尹翁归为东海太守,能够“明察郡中吏民贤不肖及奸邪”,每当“课吏大会及出行县”,“时有所取也,以一警百”(《汉书·尹翁归传》)。“取”就是收捕。成帝时翟义为南阳都尉,行太守事,“行县”到宛(今河南南阳),宛的县令刘立因与曲阳侯是通婚的亲家,很是骄横,翟义根据他的罪状加以收缚(《汉书·翟方进传附翟义》)。说明郡守在“行县”中,有权可以收捕犯法的县令。正因为如此,绛侯周勃免除相位,回到封国,每遇河东郡的守尉“行县”到绛(今山西曲沃东北),周勃就“自畏恐诛,常被甲,令家人持兵以见之”(《史记·绛侯周勃世家》)。

郡守“行县”的另一个任务,就是传布教令。武帝时文翁为蜀郡守,提倡教育,每次“行县”,都带同学官的诸生、明经,传布教令,吏民引以为荣,因而“争欲为学官子弟”(《汉书·循吏传·文翁》)。又如任延为会稽都尉,每次“行县”,总是慰勉孝子,“就餐饭之”(《后汉书·循吏传·任延》)。

因为郡守是行政长官,有用人之权,选拔人才又是“行县”的目标之一。昭帝时田延年为河东太守,“行县”到平阳(今山西临汾西南),亲自召来故吏五六十人,叫他们自报有文才或武才,尹翁归自报文武兼备,功曹(主管郡吏升降和赏罚的官)认为他倨傲不敬,却为田延年所赏识,录用为卒史,带回府中(《汉书·尹翁归传》)。说明郡守在“行县”中,随时发现人才就可录用。东汉光武时会稽太守第五伦“行春”到山阴(今浙江绍兴),一见郑弘,便以为奇才,署为督邮(《后汉书·郑弘传》)。

郡守掌管刑狱,因而在“行县”中可以接受告状和平反冤狱。成帝时王尊为京兆尹,出“行县”,居民郭赐诉冤,谓许仲家十多人杀死其兄,公然回归,吏不敢捕(《汉书·王尊传》)。昭帝时嶲不疑为京兆尹,每次“行县”,审查囚徒回来,他的母亲总要问他:“有所平反,活几何人?”如果多所平反,母亲就喜笑;如果没有什么平反,母亲就怒而不食(《汉书·嶲不疑传》)。从此可知,当时有些郡守确是有通过“行县”审查囚徒而平反冤狱的。在当时地方官滥用刑罚的情况下,更有个别郡守能够平反大批冤狱的。王莽时崔篆为建新大尹,每到一县常见监狱填满,深叹用刑不当,“遂平理所出二千余人”,属吏因此叩头劝谏,认为不能“独为君子”。崔篆说:“如杀一大尹,赎二千人,盖所愿也”,遂称病辞去(《后汉书·崔驷传附崔篆》)。

总之,这种郡守通过“行县”来对属县进行督察的制度,如果执行得好,可以对管理农业生产、整顿吏治、选拔统治人才、平反冤狱发生一定的作用。

郡守除了在春季亲自“行县”以外,还派所属的督邮在其他季度对属县进行监察。督邮原为督邮掾或督邮书掾的简称,原来职司督送邮书,因为掌管送递属县的文书,成为郡守了解属县的耳目,便兼督察属县之责[7]。郡守用来监察属县的督邮,如中央用来督察郡国的刺史一样,是分部的。田延年为河东太守,分所属二十八县为两部,汾北和汾南分别由一个督邮监督(《汉书·尹翁归传》)。东汉时代的郡有分为三、四、五部督邮的,如鲁国、巴郡、会稽郡都分三部,汝南郡分为四部,北海国分为五部[8]。这种“部”就是督邮的监察区。督邮不在太守府办公,在其监察的“部”中另有官舍。东汉和帝时何敞为汝南太守,到立春日,常召督邮还府(《后汉书·何敞传》),可知督邮经常不在太守府办公。东汉明帝时郅寿为冀州刺史,因属郡所住封王的宾客放纵不检,便派部的从事专住在王国内,“又徙督邮舍王宫外”,就地侦察(《后汉书·郅恽传附郅寿》),可知督邮在“部”中设有官舍,以便就地侦察和监督。督邮在“部”中设有官舍,如同刺史设有“治所”一样。督邮要通过“行县”来进行察访,也如同刺史要通过“行部”来进行察访一样。

《汉官仪》(《后汉书·张驷传》注引)说:“督邮、功曹,郡之极位。”说明督邮在郡的属吏中地位很高。他们受命郡守担负监察县官及豪强之责,如同刺史受命中央担负监察郡官及豪强之责。成帝时孙宝为京兆尹,在立秋日任命侯文为东部督邮,敕曰:“今日鹰隼始击,当顺天气取奸恶,以成严霜之诛。掾部渠(讵)有其人乎?”侯文答道:“无其人,不敢空受职。”孙宝问:“谁也?”侯文又答:“霸陵杜稚季”。杜稚季原是“大侠”,和卫尉淳于长、大鸿胪萧育都有交通,听到传闻,就杜门不出,不敢犯法(《汉书·孙宝传》)。从这一事例,说明当时负责诛除“奸恶”的督邮确是威风凛凛的,连和朝廷大官相交通的大侠也有所畏惧。又如张俭为山阳郡东部督邮,住在“部”内防东县(今山东单县东北)的宦官侯览家“残暴百姓,所为不轨”,他就举劾侯览及其母的罪恶,请诛杀,因此与侯览结仇(《后汉书·党锢传·张俭》)。可知督邮还有举劾所部居住亲贵犯法之权。

督邮主要监察的是属县长官,需要经常把县官治迹上报郡守,所谓“督邮分明善恶于外”(《汉书·韩延寿传》)。平帝时卓茂为密县(今河南密县东南)县令,各地发生蝗灾,恰巧“独不入密县界”,被督邮作为好的治迹上报(《后汉书·卓茂传》)。督邮也常揭发县官罪状报请查办处理。昭帝时尹翁归为河东郡汾南部督邮,据说“所举应法,得其罪辜,属县长吏虽中伤,莫有怨者”(《汉书·尹翁归传》)。又如苏谦为右扶风的督邮,“部”内美阳(今陕西扶风东)县令李暠与宦官具瑗勾结,“贪暴为民患”,过去监司都不敢纠问,苏谦到“部”,就“案得其臧(赃),论输左校”(《后汉书·苏竟传》)。督邮又有检举县官老病而请求罢免的。宣帝时黄霸为颍川太守,所属许县(今河南许昌东)的丞“老病聋,督邮白欲逐之”(《汉书·循吏传·黄霸》)。也有郡守因所属县官无能,派出督邮查验而报请免职的。东汉顺帝时王堂为汝南太守,因“属多暗弱”,便选派四部督邮“奏免四十余人”(《太平御览》卷二六二引钟岏《良吏传》)。又有郡守因所属县官有罪,派出督邮前往收捕的。元帝时冯野王为左冯翊,因池阳(今陕西泾阳东北)县令(名并)贪污,派督邮赵都前往收捕,县令拒捕,被赵都杀死。县令家上告被冤杀,赵都因而自杀(《汉书·冯奉世传附冯野王》)。东汉光武帝时第五伦为会稽郡守,因乌程(今浙江吴兴西南)县长有罪,派督邮谢夷吾前往收捕,谢夷吾见县长,断定他在一两月内将死去,没有收捕(《后汉书·方术传·谢夷吾》)[9]。这些事例都是因为特殊而被记录下来的,看来当时收捕有罪县官是督邮的经常工作。

督邮也还奉命收捕重要罪犯。建宁二年(169年)大肆收捕所谓“党人”,派督邮吴导到范滂所在的县去捉拿,吴导不忍执行,“抱诏书,闭传舍,伏床而泣”,范滂听得这个消息,就自投狱中(《后汉书·党锢传·范滂》)。督邮还奉命押送囚犯。例如“马援为郡督邮,送囚至府”,“哀而纵之”(《东观汉记·马援传》)。这些事例也是因为特殊而被记录下来的,看来追捕罪犯、押送囚犯都是督邮的经常工作。督邮又参与催索租赋的工作,《九州春秋》记载东汉献帝时孔融做北海相,“租赋少稽,一朝杀五部督邮”(《三国志·魏书·崔琰传》注引)。这也因为是特别的事例而被记录下来的,看来奉命追逼交纳租赋又是督邮的经常工作。

从上述督邮的职掌来看,它所起的作用有两个方面:一是监察“部”内的县官和豪强,打击了某些残暴贪污的县官和横行不法的豪强,罢免了某些老弱无能的官吏;一是充当封建官僚内部争夺财富和权力斗争的工具,甚至成为统治阶级用来加强剥削和压迫人民的手段。前一方面的作用,有助于整顿吏治,这在汉王朝走上坡路的时候比较显著;等到汉王朝走下坡路的时候,后一方面的作用就越来越突出了。而且有不少督邮的工作,表里很不一致,表面上假装“摧破奸凶”,实质上是在“朋党构奸”。例如东汉光武帝时汝南太守欧阳歙在宴会上称赞西部督邮繇延“天资忠贞,禀性公方,摧破奸凶,不严而理”;当场功曹郅恽就起来反驳,指出繇延“资性贪邪,外方内员,朋党构奸,罔上害人,所在荒乱,怨慝并作”(《后汉书·郅恽传》)。东汉时代的督邮,普遍对人民的为害是越来越严重了。东汉明帝时汝南太守鲍昱因郡境大旱,往问方士高获,高获说:“急罢三部督邮,……雨可致也。”(《后汉书·方术传·高获》)说明当时讲究“天人相应”的方士,已把天灾的发生归咎于督邮的人祸了[10]。东汉和帝时汝南太守何敞为了“以宽和为政”,到立春日,常把督邮召回府中,而另外分遣大吏“案行属县”(《后汉书·何敞传》)。说明这时当权者也已认识到督邮是残暴的官员,是“宽和为政”的对立物。由此可见,前后三个汝南太守所属督邮,所造成的祸害是越来越大了。这三个汝南太守,欧阳歙出任在光武帝建武中叶,鲍昱在明帝永平末叶,何敞在和帝永元初叶[11],正当东汉的“盛世”,督邮为害已经如此,那末,到东汉后期的“乱世”,其为害就不堪设想了。

总论汉代监察地方制度

总的说来,汉代监察地方制度有四大特点:第一,从中央到地方有一层层的监察官,中央通过刺史监察郡国,郡国又通过督邮监察属县,分层监察,职权分明。刺史分部出刺,督邮亦分部督察,有一定的监察区,范围明确。同时县又通过廷掾监察所属的乡,也是把所属的乡分成部,分别派遣廷掾进行监察的。《续汉书·百官志》讲到县“各置有诸曹掾史”下有注说:“诸曹略如郡员,五官为廷掾,监乡五部,春夏为劝农掾,秋冬为制度掾。”这是说,县设有类似郡的五官掾的廷掾,把乡分为五部,负责监督,春夏的重点在于劝务农桑,秋冬的重点在于整顿制度。第二,采用定期实地视察方法来加强监察工作的效能。刺史每年八月“行部”,视察所部郡国;郡守每年春耕时“行县”,视察所属县邑;督邮又于秋冬“行县”。视察都有其一定的目的和范围。第三,监察官和地方行政长官职权分明,监察官只有监察和劾举之责,要报请上级处理,或者奉命加以处理。这样职权各自独立,使不发生利害关系,便于发挥监督作用。第四,监察官秩卑而权重,便于纠察地方官。顾炎武称赞这种制度的优点说:“夫秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制、内外相维之意也”,“秩卑则其人激昂,权重则能行志”(《日知录》卷九“部刺史”条)。赵翼又说:“官轻则爱惜身家之念轻,而权重则整饬吏治之威重。”(《陔余丛考》卷二六“监司官非刺史”条)正因为有这样四个特点,西汉“盛世”所推行的监察制度,能够监督地方官按照当时的政治标准,在一定范围内奉公守法,维护纪纲。东汉末年蔡邕上奏,希望重整监察制度,他指出:“夫司隶校尉、诸州刺史,所以督察奸枉、分别白黑者也。”但是当时“纪纲弛纵,莫相举察,公府台阁,亦复默然”,因此需要恢复这种“善政”,“使吏知奉公之福,营私之祸,则众灾之原,庶可塞矣”(《后汉书·蔡邕传》)。可知当时统治阶级所以重视监察制度,正是为了维护封建统治的纪纲,因为他们已经从实际经验中,深深认识到官吏的“营私之祸”,就是“众灾之原”,将要动摇他们的统治。

尽管到西汉后期和东汉时期,由于社会和政治的原因,这种监察制度,或者性质发生变化,如刺史从监察官变为地方官;或者逐渐败坏,如督邮越来越为害人民;但是西汉“盛世”作为“善政”的这种制度,依然对后代封建政治制度有着深远的影响。隋代大业初年废除州制,设置司隶台,派遣刺史十四人分察畿内诸郡,按六条巡察。唐代贞观年间多次遣使分行四方,贞观二十年遣使二十二人“以六条巡察四方”,神龙二年设十道巡察使,以六条督察州郡。后来又改称为按察使、采访处置使、观察处置使、黜陟使等。同时御史台所属监察御史也出巡州郡,秩只八品,一般多带着君主敕命,主办较大案件。元代行御史台所属御史以八月出巡。明代都察院所属监察御史巡按地方,秩只七品,秩卑而权重。所有这些监察制度,分明都是在汉代原有的基础上作了进一步的改革和发展。

(原载《社会科学战线》1982年第2期)

[1] 参看拙著《战国史》(增订本)第六章第一节“年终考绩的‘上计’制度确立”一段。

[2] 《战国策·韩策三》记载:“安邑之御史死,其次恐不得也,输(鲍注:安邑里名)人为之谓安邑令曰:‘公孙綦为人请御史于王,王曰:彼固有次乎?吾难败其法。’因遽置之。”吴师道《鲍校注》引吕祖谦曰:“《前汉·百官表》,监御史,秦官,掌监郡。此策云云,六国已遣御史监掌矣,非独秦也。”

[3] 《峄山刻石》:“亲巡远方。”《泰山刻石》:“亲巡远黎。”《之罘刻石》:“皇帝东游。”《琅邪刻石》:“东抚东土,以省卒士。”《会稽刻石》:“亲巡天下,周览远方。”《东观刻石》:“皇帝春游,览省远方。”

[4] 前人或者以为刺史无治所,都是为刘昭“匪有定镇”一语所误。全祖望《经史问答》已指出:“刺史行部必以秋分,则秋分以前当居何所,岂群萃于京师乎?”王鸣盛《十七史商榷》卷一六有“刺史治所”条,曾举出《汉书·朱博传》和《汉旧仪》证明刺史有治所。

[5] 《后汉书·安帝纪》元初四年诏:“方今案比之时”,注引《东观记》曰:“方今八月案比之时,谓案验户口,次比之也。”《周礼·地官·小司徒》:“及三年则大比”,贾疏:“汉时八月案比而造籍。”

[6] 《居延汉简》二一三、二一五:“母(毋)得贳卖衣财物,太守不遣都史循行□,严教受卒,长吏各封臧□。”见劳幹《居延汉简考证》乙“都史”条(《劳幹学术论文集甲编》第294—297页)。《居延汉简》一四、四○:“□阁谨以文理遇士卒,毋令冤失职,稍称令意,且遣都吏循行廉察不□,太守府,书后,幸无忽,如律令。掾熹、属寿、□□广明。”见劳幹《从汉简所见之边郡制度》(《劳幹学术论文集甲编》第178页)。

[7] 沈钦韩《汉书疏证》说:“韦昭《辩释名》曰:‘督邮书掾者,邮,过也。此官不自造书,主督上官所不过之书也。’刘昭《舆服志注》:‘东晋犹有邮驿共置,承受旁郡县文书,有邮有驿,行传以相付,县置屋二区,有承驿吏,皆条所协书,每月言上州郡。’《风俗通》曰:‘今吏督书掾,府督邮职掌此。’案督邮本以主邮书为职,固得纠劾长吏耳。”

[8] 严耕望《两汉郡县属吏考》列有督邮表,《中国文化研究汇刊》第二卷,1942年9月出版。

[9] 《三国志·魏书·董卓传》注引《谢承书》:“伍孚少有大节,为门下书佐,其本邑长有罪,太守使出孚教使曹下督邮收之,孚不肯受教。”

[10] 《后汉书·方术传·戴封》载:“迁西华令,时汝颍有蝗灾,独不入西华界。时督邮行县,蝗忽大至。督邮其日即去,蝗亦顿除。”这条记载,同样把天灾和督邮的“行县”联系起来,把天灾的发生归咎于督邮。

[11] 见严耕望辑《两汉太守刺史表》第121页和第127—128页。

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