杨登峰:行政程序法定原则的厘定与适用

选择字号:   本文共阅读 177 次 更新时间:2021-07-19 08:48:17

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杨登峰  

   摘要:  行政程序法定化是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的明确要求。我国法律界虽已提出和应用着行政程序法定原则,但对这一原则缺乏正确认识,从而与正当程序原则、合理原则(比例原则)、法的安定性原则相混同。行政程序法定不仅指行政程序应由法律法规规定,更指行政机关不得在成文法规定的程序之外自行增加程序。站在行政相对人的立场上,行政程序可划分为权利性程序和义务性程序两类。只有权利性程序和义务性程序的限制与排除须遵循法定原则,权利性程序则遵循正当程序原则。“违反法定程序”应从两个方面来界定,对权利性程序而言,系指违反正当程序原则;对义务性程序而言,系指违反程序法定原则。对权利性程序、义务性程序条款的限制与排除条款的解释,应遵循有利解释规则。对于改革实践中先行取消或简化义务性程序的行为,应依据程序权利保障原则加以判断,只要改革试验没有减损行政相对人的程序性权利或者增加行政相对人的程序性义务,就可以评价为合法。

   关键词:  行政程序;权利性程序;义务性程序;义务性程序法定

   序言

  

   在我国行政法律文件中,“法定程序”是经常使用的法律概念。例如,《行政处罚法》第3条第2款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”《行政许可法》第4条和《行政强制法》第3条规定,实施行政许可和行政强制,“应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。在一些地方人民政府制定的行政程序规定中,行政机关“按照法定程序实施行政行为”或“按照法定程序行使行政职权”几乎成为标准表述。[1]此外,《行政复议法》第28条和《行政诉讼法》第69条、第70条规定,行政行为符合法定程序的,可以驳回请求;违反法定程序的,可以撤销或者部分撤销。可以说,这些法律条文构成了行政主体遵守法定程序的义务和违反法定程序的责任的规范体系。但是,欲使这些法律规范真正落到实处,就必须准确理解和界定“法定程序”或“违反法定程序”这个核心概念。

  

   准确理解和界定“法定程序”或“违反法定程序”这个概念或许面临诸多问题,但其中一个至关重要的问题是,“法定程序”是否意味着“程序法定”?换言之,行政程序是否遵循法定原则?如果遵循法定原则,是所有的行政程序都遵循法定原则,还是其中的一部分?如果是其中一部分,是哪一部分?可以说,这个问题是划定“法定程序”的范围和认定“违反法定程序”的基石。这是因为,如果行政程序遵循法定原则,必须于法有据,那“法定程序”就应当理解为成文法(尤其是法律和授权的行政法规)规定的程序,行政主体不能对成文法规定的程序自行增减;“违反法定程序”就应当理解为行政主体增加或裁减了成文法规定的程序,其实施的程序与成文法的规定不一致。反过来讲,如果行政程序不遵循法定原则,无须于法有据,则行政主体就可以对成文法规定的程序予以增减,“违反法定程序”也就不能等同于行政主体实施的程序与成文法规定的程序不一致。

  

   目前,我国官方文件关于行政程序法定原则的表述还不很具体。2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为……行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”从这一规定可看出两点:第一,行政程序要“法定化”,也就是要确立行政程序法定原则;第二,行政法定原则主要适用于“减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。但尚不能确定者也有两点:第一,“减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”中的“权益”和“义务”是否包括程序方面的;第二,增加公民、法人和其他组织程序权益或者减少其程序义务的决定,可否排除在法定原则适用范围之外。因此,《决定》的规定虽为行政程序法定原则的确立提供了一定指导,但它的应用还有待进一步解释,在怎样的意义上确立行政程序法定原则仍面临艰巨的论证任务。

  

   基于以上考量,本文将对行政程序法定原则的基本问题展开讨论,并在此基础上就其适用围绕“违反法定程序”的界定作一些探讨。

  

   一、行政程序法定原则的提出与认知迷失

  

   应该说,行政法学界和法律实务界已经提出了行政程序法定原则并在一定程度和范围应用着这一原则。在讨论这一原则之前,先对相关研究与应用予以考察很有必要。

  

   (一)行政程序法定原则在法学界的提出与讨论

  

   行政法学界关于行政程序法定原则的研究最早可追溯到1998年。[2]不过,迄今仅有个别文章探讨这一问题。[3]考察这些文献可以看出,行政法学界关于行政程序法定原则的研究主要聚焦于确立行政程序法定原则的必要性、基本要求等方面,其观点可概括为两点:第一,确立行政程序法定的必要性在于实现行政法律关系主体之间的公平性。有学者提出,在行政权行使过程中,行政权行使主体和行政权行使对象处于不平等的地位。作为行政权行使主体的行政机关处于主导地位,而作为行政权行使对象的行政相对人处于被动地位。这种不平等造成了行政机关和行政相对人实体权利义务的不平衡。如果不对行政程序加以法的规定,那就意味着具体的行政程序可以由国家行政机关任意决定,其结果会使行政机关和行政相对人地位更加不平等、不平衡。[4]第二,行政程序法定的主要要求在于公正性。有学者指出,“法定的行政程序必须反映公正性要求”,具体包括:其一,法定的行政程序必须体现相对一方对行政权运行过程的参与性。其二,法定的行政程序必须避免行政决定带有任何偏见,以免相对一方当事人遭受不公正的待遇。其三,法定的行政程序应当保障相对一方当事人的救济权利,建立程序上的纠错制度。[5]还有学者更具体地指出:“行政程序法定必须确定的基本制度至少应包括行政公开制度、听证制度、职能分离制度、说明理由制度、不单方接触制度、回避制度、时效制度等。”[6]这些论述,就数量而言,少得可怜。就观点而言,则值得讨论。在行政法基本原则中,行政程序的公正性实际上是程序正当原则的要求,将其置于程序法定原则之下,二者之间的关系与边界便变得模糊起来。

  

   (二)行政程序法定原则在行政诉讼实践中的应用

  

   相较而言,行政程序法定原则在我国人民法院裁判文书中的出现和应用比较晚。以“程序法定原则”为检索词在最高人民法院“中国裁判文书网”上全文检索可以发现,“程序法定原则”这一概念在我国人民法院裁判文书中最早出现于2014年。截止2019年底,共有48篇行政裁判文书使用了“行政程序法定原则”或者“程序法定原则”。[7]在这48篇行政裁判文书中,有的是原告或者诉讼第三人(即行政相对人或者行政第三人)在其“诉称”中使用的,有的是被告(行政机关)在其“辩称”中使用的,有的是人民法院在其裁判理由中使用的。原告、诉讼第三人以及被告所使用的,多出自其代理律师的“手笔”,体现的是律师的认知;人民法院在裁判理由中的应用则反映了法官对这一原则的看法。二者共同构成了法律实务界的基本看法。进一步分析这些案例可以看出,不论是律师还是法官,均没有对这一原则及其内容或要求形成全面、清晰的认识。这主要表现在以下几点:

  

   第一,没有关于行政程序法定原则的明确定义,使用比较随意。在所有裁判文书中,大多都直接使用行政程序法定原则这一用语,没有对这一原则的含义和内容加以界定。即便结合上下文来看,也不明确,看不出该用语与案件有关联。例如,在“赵绪宝诉章丘市公安局公安行政处罚案”[8]中,原告诉称,行政机关“在调查过程中,违背程序法定原则,调查程序违法”,该处罚决定应认定无效。[9]在“潘彩君诉台州市公安局开发区分局、台州市公安局行政处罚案”[10]中,被告辩称,“上诉人伤情已经两次鉴定,且意见一致,上诉人两次申请重新鉴定不符合程序法定原则”。在“瑞安市鑫盛无纺辅料厂诉瑞安市环境保护局行政处罚案”[11]中,被告辩称,其“作出的行政处罚经立案程序、调查程序、拟作出处罚程序、告知程序、听证程序、作出处罚决定程序与送达程序等,符合行政处罚程序法定原则”。这些案件虽都提到了程序法定原则,但通篇研读其内容会发现,当事人在提出或者使用程序法定原则这一用语时,基本上无因后无果,这一原则的含义是什么,与案件事实有什么关联,对行政行为合法性判断有何意义,都未做必要说明和论证。在这里,程序法定原则似乎只是个无准确内涵的用语。这种情形在人民法院的裁判理由中也存在,如在“铜仁市碧江区林业局、龙建军非诉执行审查案”[12]中,人民法院认为,“申请执行人以需要完成法定程序为由,提出撤回强制执行申请符合程序法定原则”。但联系上下文实在看不出申请撤回强制执行申请是如何符合程序法定原则的。

  

   第二,针对同一案件事实,当事人或者人民法院会同时不加区别地把程序法定和正当程序等原则作为共同评价依据。例如,在“黄石坤宝房地产开发有限公司诉黄石市国土资源局案”[13]中,原告指出,被告“没有遵循行政行为的程序法定原则和程序正当性原则,因而,被告作出该行政行为程序违法”。在这里,原告没有指出行政行为有哪些违法情形,其中哪些违反了程序法定原则,哪些违反了程序正当原则,因而也就无从知晓他们所指称的程序法定原则与正当程序原则之间的关联与区别。在“李红案”[14]中,原告认为,被告做出的房屋搬迁行政裁决书“是在未公示、未送达、原告毫不知情的情况下出台的。严重违反了行政程序应当遵循(的)程序法定原则、相对人参与原则、程序公正原则”。在这里,当事人列举了行政行为的违法情形(未公示、未送达、未告知),但三者之间的关联无从理清。这种现象同样在人民法院裁判理由中也有所存在。例如,在“张某某诉曲阜市交通运输局整改通知纠纷案”[15]中,人民法院认为,“被告作出的《整改通知书》既未载明适用的法律依据,也未告知原告享有陈述权、申辩权及救济途径、方式和期限,违反了正当程序及程序法定原则,被告行政程序违法”。这同样是将同一类违法情形置于两个原则之下。

  

第三,以行政程序法定原则为单一评价依据,却赋予其以正当程序原则的内容。换言之,人民法院或当事人将行政程序正当性作为行政程序法定性的基本要求。这方面的案例很多,占了所检索案例的大多数。例如。在“上海誉迅教学仪器有限公司诉上海市松江区九亭镇人民政府案”[16]中,原告诉称,被告“在作出被诉强拆决定之前未充分听取原告的意见,未保障原告的陈述和申辩权利,被告作出的《限拆催告书》《强拆决定书》等也未依法送达原告,不符合程序法定原则要求。”在“陈彪、陈灿玲等诉北海市国土资源局案”[17]中,原告诉称,被告作出行政行为时,“未告知当事人有陈述、申辩或申请听证的权利,行政程序违背听证制度的立法意愿及目的,严重违反行政许可、行政登记、行政决定的程序法定原则”。这种现象在人民法院裁判理由中也大量存在。例如,在“王瑞红诉贵州省锦屏县人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理案”[18]中,人民法院认为,“当事人对于行政机关作出涉及其权利义务的行政处理决定,依法享有陈述权和申辩权。行政机关在作出涉及其权利和义务的行政处理决定前,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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