派纳:德国行政程序法之形成、现状与展望

选择字号:   本文共阅读 256 次 更新时间:2016-07-26 09:43:43

进入专题: 行政程序   法典化   基本法  

弗朗茨·约瑟夫·派纳  

   作者:弗朗茨•约瑟夫•派纳  译者:刘飞

  

摘要:  行政程序法服务于宪法中的基本性规定,同时担负有实现行政效率的功能。联邦立法者最初所追求的目标是制定一部统一的行政程序法,即以一部统一的法律对联邦、各州以及其他行政机关的行政程序作出规定。然而从立法结果上来说,立法者的上述目标并未达成,联邦行政程序法仅仅实现了行政程序的部分法典化,其根本的原因在于行政机关所拥有的行为方式是多种多样的,无法对之作出统一完整的规定。联邦行政程序法实施至今已有近40年之久,在此期间许多具体问题都已经被行政法院所解决。实践中在两类案件中曾出现了困难,其一是所谓混合合同的法律性质问题,其二是关于说明理由的规定与理由的迟延。此外,在特定领域中也形成了一些新的包含有程序性规范的法律。如果可以参照德国已有的其他法典,对程序性法律进行整合,可以避免出现较大的法律分化,也可以清除许多重复规范,但这一做法是否可以实现却是值得怀疑的。

   关键词:  行政程序,法典化,基本法

  

一、形成:基点


   (一)基本法上的规定

   联邦德国的行政结构极其复杂,其中最为重要的原因在于国家由联邦与16个州组成,且各州都具备国家的性质。因此,全国共有17个自成体系的行政系统。与此同时,行政机关的种类之多是难以计数的。由于行政结构的复杂性,基于这一结构所形成的宪法具有同等程度的复杂性。行政程序法与基本法的关系是从属于行政法与宪法关系的,作为行政法的一个重要组成部分,行政程序法也是“具体化了的宪法(konkretisiertes Verfas-sungsrecht)”。[1]对行政程序法的解释和适用必须在宪法规定的框架内进行,并取决于宪法所确定的立法思想。换言之,联邦与各州宪法的基本规范对于行政程序法中的规范所起到的是决定性的作用,而行政程序法中的规定相对于宪法规范来说起到的是服务性的功能。通常认为,宪法关于行政程序的基本性规定主要体现在以下三个方面:

   1.宪法性的基本原则和制度

   基本法中规定的重要原则与制度有:尊重与保护人的尊严、法治国原则、社会福利国家原则、公民在法律面前平等原则、民主原则、权力分立原则、行政有效与效率原则、对基本权利的有效保护原则以及保障法定救济途径原则等。如何对行政程序进行设定与规范才能实现这些原则,立法者应为此而设定哪些规则(而不是由行政机关自行确定这些规则)以及在何种规范强度上设置这些规则,都是立法时应当考虑的对行政程序的原则性规定。其中,对于行政程序来说尤其重要的是法治国原则,该原则确定了行政合法性原则、捍卫权利原则、法律安全原则与信任保护原则,这些原则均应在行政程序法中得以体现。

   2.通过程序对基本权利进行保护

   宪法对公民基本权利的规定可以大体分为实体的基本权利与程序的基本权利。通说认为,宪法对于这两种基本权利的保护都直接作用于行政程序法。在对基本权利进行保护上,立法者应自行确定行政程序的内容、形成、解释和适用以及其范围和程度。就行政程序来说,不仅由行政机关作出的决定应该与基本权利的规定相协调,而且行政机关作出决定所适用的程序也应被设置为是能够适应于基本权利所提供的有效保护的要求的。[2]

   3.宪法上的程序保障

   尽管宪法对行政程序法有上述两方面的影响,直接通过宪法确定的对行政程序的要求仅局限于基于宪法基本原则以及对基本权利进行保护所必要的一些基本性要求。如果行政程序法以及其他法规对行政程序的规定不在这些所谓的基本性要求的范围之内,则其并非为宪法所提供的程序保障。在后一种情况下,立法者可以自行确定程序性规范。

   然而,服务于宪法中的上述基本性规定,却并不是行政程序法的唯一目标。除此之外,行政程序法还担负有实现行政效率的功能。为实现宪法中的基本性规定,必然要求程序的设置尽可能正式与严格;而体现行政上的效率要求,又指向于程序的简单与“形式自由”。行政程序法如何应对这两方面对于程序设置的不同要求,似乎是一个永远无法得出恰当结论的论题,学界常常称之为行政程序法对于基本权利保护与行政效率之间紧张关系的协调作用。[3]

   由于行政机构的复杂程度,同时也由于行政程序法所处的上述紧张关系,在行政程序法出台之前,有关行政程序的具体规范形成了非常复杂的规范内容。[4]在联邦行政程序法出台之前,有关行政程序的规范主要涉及以下内容:行政机关执行法律的方式与形式,形成公共意志的形式,审查与准备行政决定的方式,相关人的告知与参与,其他行政机关以及审查机构的协作,行政活动收取的费用等。[5]历史上曾出现过多次试图以立法来简化行政程序的努力。[6]

  

   (二)特别法中的规定

   1.全联邦统一的行政程序法

   联邦行政程序法于1976年5月25日通过,该法对于行政决定形成的过程及其控制等问题作出了规定。到目前为止,该法于1998年9月21日作了最后一次修订颁布。[7]

   立法者最初所追求的目标是制定一部统一的行政程序法。[8]这意味着以一部统一的法律对联邦、各州以及其他行政机关的行政程序作出规定。所谓其他行政机关即其他承担公共行政任务的主体,包括乡镇机关、公法上的社团、设施和基金会等。[9]至于这些机构所承担的是何种具体行政任务,则在所不问。立法者当时之所以如此考虑,主要原因是希望达成法治统一,而“统一”具有以下优点:首先,每一位行政公务员适用的都是同一部程序法,因此其正确适用该法而不犯错误的可能性就会大大增加;与此同时,正是由于同一部法律的适用成为了日常工作内容,因此公务员可以集中精力于实体问题的处理。质言之,统一法律具有较大的减负作用,行政机关可以更快处理事务。统一法律对于公民的益处是,其仅需要了解这一部法律之后,就可以知晓行政机关是否在依法开展工作。因此,公民可以更快获得行政决定,并更快地实现其权利。其次,如果只有一位立法者可以制定行政程序法的话,就可以避免将来形成法律规范的分化(例如在联邦和州的层面形成不同的行政程序法),这样就排除了出现不好的法律状况的可能性。

   但联邦立法者的上述目标并未达成。[10]其失败的原因在于三个方面:首先,联邦立法者仅有为联邦行政制定程序法的立法权,为州行政制定程序法的立法权属于各州立法者(基本法第70条以下并第86条以下)。州行政机关仅在特殊情况下需要适用联邦法律,此即所谓联邦的委托行政,也即联邦在立法上的附属权能。但出现上述特殊情况的可能性是极小的,因为通常情况下州必须为其行政任务的达成制定州行政程序法。[11]其次,特别行政领域要求保留专门的行政程序法。最后,联邦并未能废除存在于实体性法规中的程序性规范,即其并未能在立法上完全和清晰地实现程序法与实体法之间的区分。这样就使得更多特别规范陆续出现了,例如适用于(街道、河流等)基础设施的规划法,在该规范中所适用的法律制度是计划确定程序。[12]

   基于上述情况,目前形成的行政程序法的现状为:有一部联邦的行政程序法,以及16部州行政程序法。[13]州行政程序法可以被区分为三种类型:第一类是州行政程序法指示适用联邦行政程序法;[14]第二类是州行政程序法为所谓“完整法”,即其在相当程度上逐字重复了联邦行政程序法中的规定;[15]第三类是仅存在于石勒苏益康一荷尔斯泰因州的特别类型,该州行政程序法是程序法与实体法的混合体。除了上述适用于一般行政程序的法律以外,特别行政领域中还有一些特殊的程序性规定,例如税务行政法、社会法典第1部和第10部、工业设施法(工厂法)、[16]核能设施法[17]等。对此,《联邦行政程序法》在其第2条中作出了部分列举。[18]

   这一结论是非常具有消极性的,因为对于联邦而言仅仅实现了行政程序的部分法典化。但由于联邦与各州的法律在规范内容上具有相当程度的一致性,因此又部分地抵消了这一消极性。这就是所谓并行立法。[19]此外,在一般行政程序法与作为特别行政程序法的社会法与税法之间,同样也在规范内容上存在着相当程度的一致性。当然,这些并不能改变联邦仅实现了部分法典化的事实。

   但从其他理由上看,部分法典化又是正确的。首先,行政机关所拥有的行为方式是多种多样的。如果对此作出一个不完整的列举的话,[20]至少包含有具体行政行为、公法合同、不具有具体行政行为性质的意思表示(结算、放弃、寻求职务协助、许诺)、事实行为(例如行政机关的警告)、以行政私法形式作出的行为、颁布章程与规章等,但行政程序法仅对其中的具体行政行为与公法合同作出了规定。其次,依据行政程序法第1条第2款对于该法适用范围的规定,在特别行政法中已有规定的所有程序性事项中,都不能适用联邦行政程序法中的程序规范,这就是所谓补充性原则。《行政程序法》第1条第1款还规定,该法仅在州法没有作出相应规定的情况下才可适用,而这种情况已经不再可能出现了。再次,该法完全没有规定行政机关的内部行为。最后,联邦行政程序法之所以是不完整的,还在于该法有意识地包含有规范漏洞。该法第62条第2款规定,应援引民法来弥补其规范漏洞。

   行政程序法领域已经实现的是所谓“三支柱理论”所表述的状况:[21]即由联邦和各州行政程序法组成的“一般”行政程序法为第一支柱;行政程序法意义上的社会法与税法分别为第二与第三支柱。之所以出现这样的分立,是由于社会法和税法领域的特殊性决定了需要为其制定特别法。但同样可以确定的是,社会法和税法领域的特殊性并未如此之重要,以至于不可能在一部单一的法律中对其作出规定。[22]

   另一对于联邦和州的行政程序法同样很重要的内容是,行政程序法不仅包含程序规范,同时也包含有被称为附属性内容的实体规范在内。[23]这些实体规范主要有:职务协助、职务公证、具体行政行为的概念、附属规定的适法性、具体行政行为内容上的确定性、承诺、裁量、具体行政行为的自始无效与再解释、具体行政行为的撤回与废止、对公法合同作出的基本规定等。

   2.对行政程序法的内容限定

   其一是宪法中的限定。

   一般行政法是宪法的具体化。[24]这一论断也适用于行政程序法。[25]基本法中的基本决定与一般规范思想以及从中推论而出的其对于一般法律规范的要求,决定了应如何对联邦行政程序法以及其他行政程序规范作出解释和适用,也决定了应如何援引民法来弥补规范漏洞。[26]因此从结果上而言,行政程序法起到的是在公共行政中实施宪法及其规范原则的作用:[27]一方面,行政程序法赋予了行政活动以合法性;另一方面,利益相关人以及公众也因此而认可行政活动的合法性。

   宪法在两方面作用于程序法:一方面是规定了行政程序法的形成、解释与适用。另一方面是确定了立法者必须自行在何种规范强度上、对哪些事项作出规定。易言之,对于这些规范对象,立法者不应允许行政机关拥有自行处置的权力。[28]

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本文责编:陈冬冬
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