宋华琳:跨国公司如何影响中国行政规制政策

选择字号:   本文共阅读 255 次 更新时间:2016-03-16 14:13:06

进入专题: 跨国公司   行政规制   行政法   行政程序   政企关系  

宋华琳  

  

摘要:  跨国公司通过参加座谈会、听证会,直接接触行政官员,接触行政机关及其事业单位,通过对专家及传媒的利用,通过对公益事业的参与,来对政府规制体系施加影响。跨国公司日渐成为中国行政治理网络的一部分。应建构开放、反思、多元的政策形成程序,强化对规制政策的合法性、必要性和合理性论证,规范跨国公司和行政部门的联系。

   关键词:  跨国公司 行政规制 行政法 行政程序 政企关系

  

引言

   自20世纪始,经济、市场、产品和贸易的全球化,使得人类的活动超出了国家的范围,建立起了全球社会,在这个社会的范围内,现有的民族国家构成体仍作为相对独立的结构单位而存在。[1]一国的行政法治,一国的具体行政法律制度,也要受到全球化、全球治理网络的影响。在治理网络中,政府不是高高在上发号施令的角色,而是一个行动者,与其他主体合作,动员和聚合分散的资源,达成共识,形成政策方案,进而实现行政任务。[2]

   在全球规制治理网络和一国政策网络中,跨国公司发挥着极其重要的作用。跨国公司最初的形态产生于1870年至1900年间,当时一些大企业开始在海外设立分部并进行直接投资。进入新世纪之后,随着信息化的发展,可以更快速、便捷地远距离传递数据、文本和图像,使得跨国公司更容易根据市场、资源、效率以及战略性资产等因素,来决定其在全球范围内的生产布局。跨国公司成了全球经济网络的中心,现代经济增长的重要动力。[3]现实是“世界最大的200个经济体中有一多半是企业,而不是国家。通用汽车公司的营业额超过了南非的国民生产总值,丰田汽车公司的营业额则超过了挪威的国民生产总值。”[4]

   跨国公司在研究开发、生产和经营活动中日益认识到,影响政府规制法律制度的创设、修改和实施,对其持续发展具有至关重要的意义。因为设定准入资格条件的宽与严,会影响它们是否能、何时能从事相应活动,将新产品投放上市;政府价格、税收、外贸等领域产业政策,对其业务发展具有实质性的意义。政府规制的法律体系是否统一,政府规制体制是否明晰,规制职能是否交错,规制风格是严厉还是宽松,规制能力是有力还是孱弱,规制程序是透明还是神秘,都直接影响跨国公司的商业环境和经济绩效。

   跨国公司在全球不同国家和地区有着一致的目标。但各国的行政规制体系可能各不相同。公司的行动是跨国界的,公司的行为往往以该公司母国的法律规范为依归,形成了公司的实践规则与内部管理惯例。出于降低合规成本、获得比较竞争优势等考虑,跨国公司会努力影响中国行政规制政策。相对于中小企业而言,跨国公司有相对宽裕的人力和财力资源,掌握经济与技术的专有秘密,他们持有更多激励去参与公共政策议程设定,去努力影响规制政策实体内容的形成。[5]

   中国行政规制法律制度的晚近发展,正日益感受着跨国公司的压力和影响。笔者试图通过能公开搜集到的实证性素材,围绕跨国公司和政府关系这一论题展开写实性的描摹,来分析跨国公司以怎样的组织形态,利用怎样的正式和非正式的途径,如何来影响中国的政府规制体系,又如何从程序面和实体面,来规范跨国公司和行政机关之间的关系,使其走上规范之途。

  

一、跨国公司参与行政规制政策的组织形态

   绝大多数跨国公司努力就政府规制的法律和政策发表自己的见解,施加自己的影响。跨国公司可以通过自身的公共事务部或政府事务部、法规事务部,也可以通过行业协会,来试图影响政府规制法律制度。如果某个问题对同行业内部所有公司都产生影响,这时经济性联合组织就会发挥更大的作用;但如果某个问题只是对某一公司产生了独特的影响,或者将该公司置于和其他公司对立的地位,那么,跨国公司要更倚重自己的公共事务部,来发出声音,表达自己的诉求。[6]

   (一)跨国公司自身

   大多数在华跨国公司都非常关注中国政府规制法律制度的形成、修改与实施。由于在华跨国公司非常关注中国政府规制政策的形成,相当数量的跨国公司选择将地区总部设在北京,即使公司地区总部设在上海、广州、武汉、深圳等城市,公司也会在京设置分公司、办事处等,以便同政府机构发展正式和非正式的联系,了解政府规制政策的动向,影响规则的形成和修改。

   跨国公司的高级管理人员通常会花一半以上的时间来处理公司外部的事务,其中又会有相当的时间来处理有关政府的事务,他们认识到“政府关系和议题管理或许是企业在未来的政治舞台上求得生存的唯一出路。”[7]目前中央部委的正副职领导人一般只会去会见跨国公司的董事会主席、总裁、副总裁和首席执行官,不会去会见跨国公司的中层管理人员。[8]

   今天,跨国公司一般会设有被冠以“政府事务部”、“公共事务部”、“法律及政府事务部”之名的公共事务部,其负责人和工作人员一般有着较好的知识背景,熟悉相应的业务,了解企业所处的法律、政策和商务环境;有着较为相关、较为深厚的工作经验积累。这些公共事务部的行事风格低调,它们的工作在于识别议题,形成公司对特定规制议题的反应策略;利用各种途径向政府表达自己的利益诉求;利用传媒向公众和社会传递公司的情况,发表自己的见解;作为公司经营战略的重要组成部分,去参与相应的公益事业。

   (二)行业协会

   行业协会是因行业、产品等共同特征组合起来的共同体。行业协会会密切关注在立法机关、

   行政机关和社会生活中发生的事件,关注政府规制的进展,关注未来会出台怎样的法律法规,改革发展的趋势是怎样的,并在涉及跨国公司利益的方面,与政府官员接触,鲜明地表达自己的立场。很多跨国公司愿意参加一般性的或行业性、专业性的协会,从而依靠团体的力量和专职人员的努力,来促进它们在政府事务中的利益。[9]

   以中国美国商会的组成和运行为例,中国美国商会是由在华美国企业组成的非赢利性机构,总部设在北京,拥有近2700名企业及个人会员。中国美国商会自1999年起,每年以对会员的调查为基础,发布题为《美国企业在中国》的白皮书,这是它每年发布的最为重要的年度政策性文件,该文件被广泛分发给中美政府官员作为参考。白皮书就美国在华企业的商务环境,围绕具体省市的问题,围绕健康、安全、环境、知识产权、标准、税收等商务环境问题,农业、食品、银行业、资本市场、建筑、工程设计、医疗、信息和通讯技术、保险、法律服务、制药业、运输和物流等特定行业的问题,发表直接、尖锐的意见。中国美国商会对中国《反垄断法》的出台、2008年进行的机构改革,都发表了自己的见解。同时它还于2008年12月9日和河北省商务厅、安徽省商务厅等十省市商务部门签署了战略合作协议,[10]它还去游说美国政府改革相关对话政策。

   此外,跨国公司还乐于参与反映特定行业和利益的协会。以中国外商投资企业协会(CAEFI)的药品研制和开发行业委员会(以下简称 RDPAC)为例,它的前身是始于1995年的“研制开发制药企业协会”,它于1999年在北京正式设立代表处,于2004年11月正式获得民政部的批准。 RDPAC 有会员公司38家,包括礼莱、史克、杨森、罗氏等大部分知名的跨国制药公司。作为追求跨国制药企业间共同利益组成的共同体,RDPAC 颁布《药品推广行为准则宣言》,来对跨国药业进行自律性规制;RDPAC 新任主席会去拜访国家食品药品监督管理局;RDPAC 会借助媒体发布对药价政策、药品专利政策、药品许可政策、医疗保险制度的见解;[11]RDPAC 也会组织公益性活动,RDPAC 及下属的38家跨国药企在2008年汶川地震后捐赠了价值1.2亿元的现金和药品。[12]

   同时,跨国公司在其母国也会加入相应的企业协会,这些协会通过发表见解、来华拜访中国政府官员,也可能会影响政府规制议程的设定。例如,国家食品药品监督管理局官员于2005年会见了瑞士药品研发企业协会(Interpharma)代表团、日本汉方生物制剂协会会长风间八左卫、美国先进医疗技术协会(AdvaMed)主席史蒂芬•乌博;于2006年会见了国际制药企业和协会联盟(IFPMA)秘书长白宏伟博士、药品安全协会(PSI)执行总监托马斯•丘比克先生、国际药用辅料协会(IPEC)美国委员会主席戴夫•斯科内克(Dave Schoneker)先生、日本制药业企业协会(JPMA)理事长市川和孝先生率领的代表团、美国电气制造商协会(NEMA)代表团。[13]这些企业协会都试图对中国政府规制法律制度的形成、修改和实施施加影响。

  

二、跨国公司参与中国行政规制政策形成的途径

   跨国公司可能会对立法机关和行政机关施加影响,但更多时候,它们选择去影响行政规制机构。这是因为:

   其一,在中国,法律的制定和修改往往是由部委机关启动的,这些行政规制机构会拟就法律的蓝图和框架;

   其二,行政规制机构是技能、知识和资源的集散地,它聚集了大量具有专业知识的人员,持续地处理类似的问题,它拥有技术上的明显优势、丰富的规制经验,以及作为支撑的基础设施,因此,它们注定在规制政策形成中发挥更大作用;[14]其三,行政规制机构能够搜集和掌控大量有关社会生活的信息,这构成了它们制定规则、作出决定的基础;

   其四,行政规制机构不仅要制定规则,还在事实认定、法律适用和程序选择方面,具有相当的裁量权。在西方国家,行政规制机构是游说者们的金矿,在中国,跨国公司也将用力点放在了政府规制机构身上。以下笔者将对跨国公司影响中国政府规制的途径加以剖析。

   (一)座谈会

   座谈会是一种圆桌讨论会议,通常由五六人至十余人乃至数十人聚集在一起,在一个主持人的引导下对某一主题进行深入讨论。由于是多人讨论,在主持人的主持和引导下,受访者互相之间发生互动作用,一个人的反应会成为对其他人的刺激,这种互动作用会产生比同样数量的人做单独陈述时能提供更多的信息。

   2003年3月10日,十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案,撤销对外经济贸易合作部和国家经济贸易委员会,组建商务部。

   商务部的职责包括宏观指导全国外商投资工作、拟订外商投资政策和改革方案并组织实施。[15]商务部作为与跨国公司联系最为密切的中央部委,经常组织由跨国公司参加的座谈会。例如,商务部组织每年一度的“跨国公司座谈会”,例如时任国务院副总理的吴仪在2006年5月9日主持召开“2006跨国公司座谈会”,有84家跨国公司和中国美国商会等单位负责人及代表约140人应邀出席了座谈会。[16]此外商务部内设的外国投资管理司等相关司局也会组织相关的跨国公司座谈会,一般会按国别分布邀请十余跨国公司代表参加座谈会。

   (二)听证会

行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2016年第1期

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