杨登峰:合理、诚信抑或比例原则:目的正当性归属之辩

选择字号:   本文共阅读 228 次 更新时间:2021-08-06 19:33:42

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杨登峰  

  

   摘要:  近年来,国内有学者主张将目的正当性增列为比例原则的第一个子原则。由于目的正当性已为合理原则和诚信原则所包含,该说等于“一女三嫁”。在行政法上,基于滥用职权与明显不当审查功能分化的需要以及目的正当性判断的功能属性,将行政目的正当性要求归入比例原则并不妥当。由于比例原则对保护公民权利具有显著优势,包括英国在内的普通法系国家已逐渐舍弃合理原则,改而采用比例原则;我国引入比例原则之后,为更好地保护公民权利,以比例原则取代合理原则应是大势所趋。在此背景下,让目的正当性要求固守在诚信原则中最为妥当,我国人民法院审判实践中的做法也与上述主张相契合。

   关键词:  目的正当性 合理原则 诚信原则 比例原则

  

   一、目的正当性“一女三嫁”之问题

   通常认为,比例原则包括适当性、必要性和均衡性三个子原则。不过,近年来出现了一种新观点,主张将目的正当性纳入比例原则,并将其作为第一个子原则,从而形成四个子原则。这种观点被称为“四阶理论”或者“四分法”。[1]由于“四阶理论”在“三阶理论”基础上增加了目的正当性原则,且将其置于首位,从而实质性地改变了比例原则的内容构成,对于行政行为的适当性审查会产生实质性影响,必须认真加以对待。

   “四阶理论”首倡于德国。1971年,在“石油产品存储义务案”[2]中,德国联邦宪法法院指出,以比例原则作为评价有关执业法律规定合宪性的依据,具有目的的正当性、手段的适当性、必要性以及相关利益的均衡性四个方面的意义。2012年,斯特芬·德特贝克(Steffen Detterbeck)在其新版教科书中再次提出,比例原则的第一阶段应为目的审查(Zweckprüfung), “法院首先应当查明国家活动的目的,……然后再审查这种目的是否合法或违法。……如果国家追求一个违法的目的,就会损害权利,这种国家活动也就不再具有合比例性”。[3]与此同时,“四阶理论”还得到其他国家一些学者的追捧。[4]受此影响,国内行政法学界也开始倡导这种观点,并形成较大影响。例如,2012年,谢立斌在介绍德国“药房案”时就将比例原则的内容分为四个方面,第一个为目的正当性。[5]2014年,刘权则专门撰文提出:“应当完善比例原则的逻辑结构,将目的正当性原则作为比例原则的第一部分,即完整的比例原则应当包括四个部分:目的正当性原则、适当性原则、最小损害性原则和狭义比例原则。目的正当性原则,要求立法者、行政者的公权力行为必须出于正当的目的。”[6]笔者也曾基于上述案例与观点简单地认同“四阶理论”。[7]

   除上述意见,新近国内对“四阶理论”还提出了一种修正意见。这种意见同样主张将目的正当性纳入比例原则,但反对将其作为独立的子原则,而是将其作为一个审查环节并入适当性原则中,即“在确认比例原则需包含对目的论审查的前提下,仅仅保留其作为审查环节的地位”。蒋红珍是这种意见的倡导者。[8]她将“四阶理论”称为“独立位阶说”,自称其观点为“审查环节说”,并认为“审查环节说”的意义在于一旦确认行政行为无法满足目的正当性,就应当中断审查,对该行政行为不必扣以“违反比例原则”的帽子,而是将之评价为“不正当目的”。[9]至于“不正当目的”的法律后果是什么,则未深究。

   可见,不论“独立位阶说”还是“审查环节说”,将目的正当性纳入比例原则是他们的共同立场,其区别仅在于是将其作为独立的审查阶段还是审查环节。但必须注意的是,在上述观点提出之前,我国行政法学界已将目的正当性要求置于行政合理和诚信原则之中。

   早在1983年,龚祥瑞就提到合理原则,并对不合理的评价标准作了如下描述:“不适当的动机、不相关的考虑(莫须有的罪名),反之,不考虑相关的因素也是不合理的。”[10]受此影响,1988年后,合理原则在我国行政法学教科书中频繁出现,并始终将目的正当性作为其首要要求。早的如1989年罗豪才与应松年两位教授主编的《行政法学》提出三项合理性判断标准,第一项便是“行政行为的动因应符合法律的要求”。[11]晚的如叶必丰在2008年所著《行政法与行政诉讼法》中认为“严重不合理”的考查因素包括“不道德的动机、不相关的考虑、背离法律本来的目的以及专横武断和反复无常”。[12]除了学界观点,我国官方政策文件也将目的正当性置于行政合理原则之中。例如,《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)就明确地将“行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰”作为行政裁量合理的一项基本指标。

   将目的正当性作为行政法诚信原则内在要求的文献始见于2008年。闫尔宝在该年出版的《行政法诚实信用原则研究》一书中认为,诚信原则之善意、真诚要求,对行政机关提出的首要要求是“行政职权的运用须以维护公共利益作为基本出发点和最终归宿”;其次,“要时刻注意维护相对人的利益,顾及相对人的愿望和要求”。[13]同年,赵小芹撰写的博士论文直接将善意作为行政法诚实信用原则的首要要求。她认为,善意意味着政府在行使公共权力过程中,始终要把实现人民的根本利益作为一切行政的目的和初衷,尽量维护公民和社会组织的切身利益,考虑他们的愿望和要求,为他们提供尽可能多的帮助和服务。[14]2014年,周佑勇撰文指出,政府诚信是诚信原则所要求的善意、真诚和守信在行政管理活动中的体现,可具体化为“行政目的正当”“信息真实可靠”和“信赖保护”三个基本要求。其中,“行政目的正当”指行政机关在行政管理过程中,必须出以公心、不徇私情、不谋私利,处处以追求公共利益为目的。既不得假借公共利益之名,谋取个人或单位私利,也不得出于恶意或敌意而假借公共利益之名任意侵犯公民的合法权益。否则,就是目的不正当,违反诚信原则。[15]

   综上可见,我国法学界先后将目的正当性要求委诸行政合理原则、诚实信用原则和比例原则,从而形成“一女三嫁”格局。同时还可以发现,不同学者所指目的正当性内涵具有差异性。比例原则之“四阶理论”的倡导者所讲的“目的正当性”不仅指行政目的,还包括立法目的,而行政合理原则和诚信原则的目的正当性则主要指行政目的。

   简单地看,合理原则与比例原则是合理性判断依据,诚信原则主要是合法性判断依据;合理原则源自普通法系的英国,比例原则源自大陆法系的德国。不同的原则不仅功能不同,各自生长与发生功用的制度环境也不相同。因此,目的正当性的归属关涉法律规范体系的协调性,是一个必须认真加以讨论的问题。同时还应承认,立法目的与行政目的正当性判断具有较大差异性,尤其在我国人民代表大会体制下,立法主体与行政主体地位有很大差异,各自所处的法律环境也有较大不同,不加区别会以偏概全,损及研究结论的科学性。

   基于以上考虑,笔者仅在行政法范围内就行政目的正当性提出以下问题:在已经将行政目的正当性要求归入合理原则和诚信原则的情形下,将其归入比例原则有何必要、是否可行?在合理原则、诚信原则和比例原则中,哪个才是行政目的正当性门当户对的“婆家”?为回答这些问题,本文将在进一步考察目的正当性与合理原则、诚信原则关联性的基础上,审视比例原则之“四阶理论”论证理由的充分性,并从合理原则的发展趋势、目的正当性判断的法律属性以及我国行政审判实践等角度,揭示将目的正当性归入比例原则的不妥当性,提出目的正当性留守诚信原则的意见。

   二、目的正当性作为合理与诚信原则的构成部分

   目的正当性栖身于合理原则和诚信原则,不是今朝今夕的事。

   (一)目的正当性作为合理原则的要素源远流长

   国内行政法学界与《纲要》关于合理原则的思想,即要求“行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰”,不是空穴来风,而是源自英国的合理原则。故探究目的正当性与合理原则之间的关系必须考察它在英国合理原则中的地位。

   英国合理原则至少在16世纪就已确立。1598年的“卢克案”[16]被视为其源头。此后,这一原则一直得到坚持。[17]尽管英国人长期坚持合理原则,对其内涵的表述却一直比较笼统。[18]直到1948年的“温斯伯里案”, [19]这一原则才得到经典阐述。该案中,格林法官指出:不合理“通常是指不应当做的事。例如,一个被授予裁量权的个人必须正确地指示其自己依法办事,他必须让自己注意他应当考虑的因素,他必须拒绝考虑与他必须考虑事情无关的因素。如果他没有遵从这些规则,那么他将被认为或经常被认为是不合理的行为。同样,有些事情如此荒谬,以致具有一般理智的人都不认为行政机关在正当地行使权力”。[20]由于这一阐述具有经典性,得到普通法系国家的普遍认可,英国法上的合理原则也被称为“温斯伯里原则”“温斯伯里不合理性”或“温斯伯里理由”。[21]

   值得注意的是,“温斯伯里原则”与国内行政法学界所阐述的行政合理原则既有相同之处,也存在一定差异。相同之处在于二者均将“相关考虑”和“不相关考虑”作为衡量行政合理性的标准;不同之处在于国内学者强调目的正当性,而“温斯伯里原则”没有提及目的正当性。那么,英国人在评价行政裁量权的合理性时是不是根本不考虑行政目的的正当性,国内学者所讲的合理原则的目的正当性属于无源之水、无本之木?

   其实不然。英国著名行政法学家威廉·韦德指出,合理原则“涵盖了防止权利被滥用的数项规则。这些规则首先包括要求作出决定者考虑所有相关因素而将所有不相关因素排除出考虑范畴的规则。其次,包括要求权力应出于正当的目的而不能出于不正当的目的而行使的规则”。[22]彼得·莱兰在分析“温斯伯里原则”时也指出,目的不正当、相关与不相关考虑、恶意具有很多相似性,但并不完全相同,它们构成了不同类型的不合理情形。“判例法已确立的规则是,所有这些因素共同构成了一般性的不合理,而且当事人可以这些因素中的一种因素或综合多种因素为由向法院提出诉讼。”[23]这种观点在一系列案例中也得到印证。在1959年的一起案件中,兰德法官写道:“‘裁量权’必然意味着在履行公职时应秉持善意;任何一项立法都有一个其运行其中的背景;任何与立法的路线或者目的明显背离的行为都应如同欺骗或者腐败行为一样遭到反对。”[24]在1982年的一起案件中,格里菲斯(Griffiths)法官也指出:“毫无疑问,议会在任何时候都不能被认为会授予某个法定机构恶意行为或者滥用职权的权力。当法院说如果某特定机构恶意实施行为,其将予以干涉的时候,这仅仅是相应权力并未在议会授予的法定权限范围内行使的另一种表达方式。”[25]

   从上述文献可以看出两点:第一,我国行政法学界提出的合理原则与英国合理原则基本相同,前文提出的我国行政合理原则是从英国借鉴而来的判断其来有据。第二,在英国,善意或目的正当性是判断行政裁量合理性的重要指标之一,它与其他要求(如“温斯伯里原则”)一道成为判断行政裁量权行使适当与否的重要标准。

   (二)目的正当性作为诚信原则的要求根深蒂固

诚信原则发端于古罗马。在罗马法中,与目的正当性类似的善意已经成为诚信原则的核心要求。古罗马法诚信原则被表述为“bona fides”。其中的“bona”和“fides”分别表示“善”和“信”的意思。徐国栋认为,罗马法中的诚信分为主观诚信和客观诚信两个方面。主观诚信可以说是对“善”的表达,是勿害他人的内心状态,可以是不知,也可以是错误,还可以是对其行为符合法律或者道德的个人确认。客观诚信则主要是对“信”的表达,或者是无害他人甚至有益他人的行为,或者是忠实地履行自己义务的行为。(点击此处阅读下一页)

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