屠振宇:我国宪法修正案技术的反思与重述

选择字号:   本文共阅读 884 次 更新时间:2021-06-30 07:15

进入专题: 宪法修正案  

屠振宇  

摘要:  1988年以来,我国的修宪方式一直被称为宪法修正案技术,却常被质疑为名不副实。其原因在于,我国宪法修正案不像美国宪法修正案那样“保持宪法原文不变”。事实上,中美两国采取宪法修正案技术的根本目的,都是为了维护宪法秩序的稳定,而不是为了保持宪法原文的不变。宪法修正案技术的实质就在于,它代表了一种对宪法秩序影响较小的低强度修宪方式。尽管我国宪法修正案技术在实践形式上采取了一些独特的做法,如其通过方式不是“逐条表决”而是一揽子通过,其表述方式不是独立条款式的而是决议式的,然而,就本质而言,这些带有差异的实践形式只是在不同历史条件下为实现宪法稳定所采取的不同技术方案。多年的修宪实践证明,我国的宪法修正案技术是维护宪法稳定的重要手段,其对修宪内容在实质意义、结构形式以及效力范围上形成了明确的规范意义,正逐渐发展成为一种体现中国实际、具有中国特色的修宪方式。

关键词:  修宪方式 宪法修正案 宪法原文 宪法稳定 宪法修正文本

1982年我国宪法规定的修改程序,并没有明确宪法修改的具体方式。在1988年首次对1982年我国宪法做出修改时,宪法修正案技术作为一种比“过去的修改办法好”的修宪方式,[1]得到确认和推行,继而成为此后四次修宪工作(1993年修宪、1999年修宪、2004年修宪和2018年修宪)所使用的修改方式。然而,在宪法修正案技术经反复实践成为我国修宪惯例的同时,围绕着这一修宪方式的争议也开始显现,不少学者对这种修宪方式是否名实相符提出了质疑。早在1999年,就有学者指出:“我国已经通过的宪法修正案,既像是以‘宪法修正案’的方式修改宪法,因为宪法修正案依附于原有宪法文本之后,并按照通过的年代依次排列,又不像是以‘宪法修正案’的方式修改宪法,因为宪法修正案没有独立适用的作为宪法规范的价值。”[2]类似的指责,在此后的修宪实践中未能得到消解或澄清,反而逐渐演变为学界主张废弃宪法修正案技术的主要理由。2018年修宪后,有学者直言,这种修宪方式“除了它在名称上注明为‘宪法修正案’,以及有着条文序号之外,它与全国人大对1978年我国《宪法》的两次‘决议’修改没有什么较大的不同”, [3]从而“使得采用宪法修正案这一修宪方式的初衷难以实现”,因此“未来我国修改宪法应当以直接修改宪法原文并公布新的宪法文本的方式进行”。[4]这样做“既能使全国人大的修宪行为名实相符,也能带来清晰明确的宪法文本”。[5]然而,这种要求改变当前修宪方式的观点,无疑与长期以来对宪法修正案技术的高度评价之间,[6]形成了鲜明的对比。因此,究竟如何看待和评价我国的宪法修正案技术,亟待作出澄清。尤其是随着中国特色社会主义进入新时代,我国宪法修改方式需要因应这个重大时代课题而做出适当调整,宪法修正案技术今后到底该何去何从,这仍是一个在修宪技术和理论上“需要认真研究的问题”。[7]


一、我国的修宪方式是否名不副实


自1988年以来,我国所采用的修宪方式一直被认为是对美国修宪方式的仿效,[8]其素有宪法修正案技术之“名”,但又缘何被指“不符合宪法修正案的要求”, [9]而有负宪法修正案技术之“名”呢?这固然与我国宪法修正案技术的独特形式密切相关,但归根结底是如何理解宪法修正案技术的问题。


那么,究竟什么是宪法修正案技术呢?无疑,作为宪法修正案技术的发祥地,美国的独特经验对于理解和把握这一修宪方式产生了至关重要的影响。回顾美国首次修宪的历史,其中一场发生在1789年8月间的众议院争论,[10]对宪法修正案技术的创立起到关键性的作用。争论的一方是首次修宪的主要倡议人詹姆斯·麦迪逊(James Madison),他建议的修宪方式是将修宪内容直接植入宪法原文(以下简称:植入方案)。争论的另一方则以众议员罗杰·谢尔曼(Roger Sherman)为代表,他们主张,宪法的修改不能更改宪法原文,而应当在保持宪法原文不变的前提下,将修改内容附加在宪法原文之后发生效力(以下简称:接续方案)。这场争论最终以接续方案获得三分之二多数的支持告终,宪法修正案技术由此获得确立。因为两种方案的争论焦点在于修宪是否应更改宪法原文,所以人们对于宪法修正案技术的理解也就有了一种“刻板印象”,即宪法修正案技术是一种“保持宪法原文不变”的修宪方式。这种“刻板印象”,在我国宪法学界逐渐获得承认并广为流传。例如,在早期关于宪法修正案的讨论中,有学者就明确指出,宪法修正案技术的特点在于,“整个宪法仍然是完整和继续有效的”。[11]此后的著作和论文在论及宪法修正案技术时,大多认可这种观点。如有教材将宪法修正案技术明确定义为:“在不触动宪法原文的情况下,把按照特定程序通过的修正内容按前后顺序分条附于原文之后。”[12]据此,有学者确信:“修正案的方式只在于维护宪法原文的物理性存在,让它保持不变。”[13]也正是基于这一“刻板印象”,学界才有了所谓我国修宪方式名不副实的指责,以及各种使之名副其实的改革方案。[14]其立论的依据就在于,我国的修宪方式在实践中无法真正做到“保持宪法原文不变”。


仅就其论据而言,我国所采取的宪法修正案技术确实难以“保持宪法原文不变”。这是因为我国的宪法修正案没有像美国那样以独立条款的形式进行表述,而是采取了一种决议式的表述形式,即先列明要修改的对象和内容,然后指明变动的方式(增加或更改),最后详细叙述具体内容。如我国宪法修正案第2条规定:“宪法第十条第四款‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。’修改为:‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”这种表述形式虽然具有指向明确的优点,即改什么、怎么改一目了然,但也带来了一个严重的“后遗症”,即无法做到“保持宪法原文不变”。具体来说,这体现在以下两个方面。一方面,我国的宪法修正案尽管按先后顺序排列在宪法原文之后发生效力,但在宪法修正案通过之后,宪法原文事实上已发生变更。这一点在宪法修正案反复修改同一条款时,表现得尤为明显。我国的宪法修正案在引述此前已经宪法修正案修改的宪法内容时,完全不提及宪法修正案的条款,而直接引述宪法原文的条款数并辅以修正内容。[15]这种引述方式客观上表明:对于修宪者而言,宪法原文在宪法修正案颁布之后并不是保持不变,而是实际上已发生相应的改动。[16]另一方面,我国通过宪法修正案之后尽管没有重新公布宪法,但发布了经宪法修正案修改后的修正文本。这种修正文本最初并未得到官方的认可,制作的目的是修宪机构为方便查阅而主动推行(即工作文本)。[17]到 1993年修宪时,修宪小组内部专门就此问题进行了研讨,建议在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来。[18]中共中央采纳了此种意见,并在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》提出:“宪法修改方式,继续沿用1988年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。”[19]“大会秘书处据此印刷了一个标准文本,并由常委会领导批给中国民主法制出版社依此公开出版标准文本。”[20]1999年修宪时,“在出版的文本中按修正案把原文改过来”的要求,再次被明确的写入修宪说明之中。[21]到了2004年,“根据宪法修正案修正的文本”被要求与“一九八二年宪法原文、历次宪法修正案”同时公布,[22]而且在2004年宪法修正案通过的当天,权威官方出版物《全国人民代表大会常务委员会公报》同时刊登了宪法典原文、四次宪法修正案和最新的宪法修正文本。到2018年修宪时,不仅延续了公开刊登工作文本的做法,而且在修宪说明中特别将工作文本命名为“2018年修正文本”。[23]


然而,仅凭无法做到“保持宪法原文不变”这一点,就得出我国修宪方式名不副实的结论,显然是不够严谨的。一方面,到底如何理解宪法修正案技术,仍有待进一步阐明。作为美国修宪经验的直观体现,“保持宪法原文不变”这一特征究竟是宪法修正案技术的全部意义,还是这一修宪方式在美国实践中的具体表征?我国的修宪方式究竟是有负宪法修正案技术之“名”,还是仅仅采取了一种不同的实践形式?另一方面,宪法修正案技术的“名”“实”关系尚无定论。两者是一一对应关系,还是允许宪法修正案技术有多种实践形式?我国所采取的修宪方式尽管不能“保持宪法原文不变”,也有别于美国式的宪法修正案技术,但其究竟是一种全新的实践方式还是对宪法修正案技术的背离?在得出我国修宪方式是否名不副实的结论前,有必要对这些问题给出合理的回答。


二、为宪法修正案技术“正名”


不可否认,前述美国众议院关于植入方案和接续方案的讨论,对于宪法修正案技术在美国的创立具有决定性意义。然而,若单纯以这场争论作为理解和界定宪法修正案的依据,则未免有过于武断和偏狭之嫌。当时众议院的多数意见本就摇摆不定,在前一次表决中还支持植入方案,但又在五天之后以三分之二多数认可了接续方案。[24]这其中的缘由,至今仍缺乏足够的史料给予呈现。因此,要准确把握这场争论对于宪法修正案技术创立的真正意义,仍有待于从更广泛的历史背景中去探究。


从现有的资料来看,美国之所以在制宪后不久开创了这一修宪方式,有其独特的历史原因。1789年的美国刚刚经历了长达一年多的在各州范围内展开的批准宪法大辩论,宪法草案尽管最终获得批准,但是质疑声仍然很高,甚至危及新宪法的正常实施,[25]而多数联邦党人不愿再次卷入这样的困境之中,更不想轻易动摇或变革刚刚建立的宪法秩序。因此,对于当时由联邦党人占据多数的国会来说,较为合理的选择自然是尽快通过对新宪法的局部调整和修改,尽可能地平息反联邦党人的质疑,从而换取新宪法秩序的稳定。这种以“小修”谋求“大稳”的需求,不同于人们通常理解的静态稳定,但正是这种对宪法秩序稳定的需求,促成了美国宪法修正案技术的创立。接续方案最终获得众议院三分之二多数的支持,其主要原因恐怕并不是仅仅因为这种修宪方式能够“保持宪法原文不变”,而更深层次的理由是这种修宪方式能够更好地适应上述修宪需求,最大限度地避免宪法秩序的动荡。首先,以增加宪法修正案的方式实现对新宪法的修改,将大大减少引发争议的可能性。由于各州的议会或宪法会议仅需要对修正案进行投票,即使发生争议,议题也将被限定在宪法修正案内容的范围内,而不涉及刚刚批准的新宪法。通过这种方式修改宪法,实际上将修宪规模限定为小修小补,既限制了修宪讨论的范围,也阻止了对新宪法的不当非议,从而瓦解了反联邦党人借修宪之机推倒重来的企图,有利于实现联邦党人维护新宪法秩序的愿望。其次,宪法修正案以逐条通过的形式降低了修宪门槛,有利于尽快平息反联邦党人的质疑,从而达到稳定新宪法秩序的目的。逐条通过的修改方式可以成熟一条修改一条,不仅可以迅速地回应社会现实需求,尽快消弭一些广受非难的弊病,而且避免了一揽子通过方式可能因个别问题争议过大而久拖不决的局面。事实上,宪法修正案技术所具有的这种维稳特性,在宪法草案批准的争论中就已经由汉密尔顿做过详细的阐述。在《联邦党人文集》的最后一篇中,汉密尔顿敦促尽快批准宪法草案,因为在他看来,“对宪法进行事后修改补充较事前修订远为容易”,所以即使宪法草案存在一些缺陷也不要紧。为此,他特别提到了宪法修正案的重要意义。在他看来,“宪法修正案则一经提出即形成一项新的议案,可作为单独议案提出,因而亦无需与任何其他问题联系,讨价还价。在必要人数的共同意志下即可定案”。[26]因此,美国创立宪法修正案技术的根本原因,恐怕不是为了保持宪法原文不变,而是为了实现宪法秩序的稳定。


至于我国引入宪法修正案技术的目的,尽管在官方记录中没有给出明确的答案,但通常流行的一种看法是,宪法修正案技术有利于维护宪法的稳定和尊严。[27]例如,早在宪法修正案技术被采用之前,就有学者撰文指出,这种修宪方式“对于维护宪法和法律的权威和稳定,健全和加强法制,保证我们国家的长治久安,应当说是有益的和可行的”。[28]1988年我国宪法修正案通过后,宪法修正案技术也因此得到普遍的好评。如有学者认为,附于宪法文本之后的宪法修正案,“保留宪法原来的结构、原则和基本条文”, “使宪法保持其稳定性”,从而避免出现“动辄就另外制定一部新宪法”的局面,因而是一种“比较灵活、有益的好办法”。[29]多数宪法教科书亦将宪法修正案技术的优点总结为:“不需要重新通过或者重新公布宪法,能够保持宪法典的稳定性和完整性。”[30]因此,1988年修宪时之所以改过去的决议式修宪为宪法修正案技术,正是看中了这一修宪方式的稳定功能。[31]从这个意义上讲,我国引入宪法修正案技术,有与美国创立这一修宪方式相近的初衷。1988年的中国面临着类似的历史处境,在总结经验教训、拨乱反正的思想基础上完成的1982年我国宪法,刚刚实施不久。为改变“因为建国后我国宪法文本变动较为频繁,导致宪法实施状况不尽如人意”的局面,[32]必须使宪法保持长期的稳定性和高度的权威性,宪法修正案技术因此成为当时修宪的不二之选。[33]


由此可见,中美两国采取宪法修正案技术的根本目的,是为了维护宪法秩序的稳定,而不是为了保持宪法原文的不变。宪法修正案技术的实质在于,它代表了一种对宪法秩序影响较小的低强度修宪方式。宪法修正案在称谓上就意味着,它是对现有宪法秩序的总体肯定以及对全面修改的一般否定。所谓全面修改,“是指在我国政权性质及其制宪权源没有发生变化的前提下,宪法修改机关对宪法的大部分内容(包括宪法结构)进行调整、变动,通过或批准整部宪法并重新予以颁布的活动”。[34]这种修改方式相当于废旧立新,既可能涉及基本原则和内容的修改,也可能涉及宪法结构的变革,是对原有宪法秩序的重大调整。从理论上讲,仅应在国家政治、经济、文化生活等发生重大变化致使宪法大部分条款不能适用时,方能启用全面修改。与此不同,“宪法修正案技术属于局部的修改,一般仅仅涉及宪法文本中的个别条款,不可能修改其中的较多条款”, [35]更不能触及对宪法总体秩序的改变。因此,宪法修正案技术有别于大规模的修宪活动,是以控制修宪规模和修宪影响等方式实现宪法秩序稳定的部分修宪方式。


三、宪法修正案技术的实践形式


中美两国的宪法修正案皆因维护宪法秩序稳定而得其“名”,但又存在重大差异,最终形成了两套不同的实践形式。这既与两国宪法修正案的表述方式不同有关,也反映出维护宪法秩序稳定这一主旨的复杂性。实现宪法秩序的稳定,往往需要在宪法文本的变与不变之间寻求一种平衡。一方面,宪法秩序的稳定并不是完全静止的形式稳定,相反它要求宪法能够适应社会结构和社会生活的发展变化而适时、适当地做出改变。正如学者所说:“宪法不适应社会结构和社会生活的发展变化,即使不修改也不是稳定的。”[36]另一方面,如果过分强调这种适应性,频繁修改宪法,那么也将因为难以建立起人民对未来的稳定预期而有损于宪法秩序的稳定。因此,宪法秩序的稳定实际上建立在一种复杂的动态平衡之中,这种复杂性导致了宪法修正案在中美两国的不同实践形式。


在美国,由于宪法设定了一道严格的修宪程序,宪法修正案对于维护宪法秩序稳定的意义就在于,降低修宪门槛,更好地满足宪法的适应性;而在我国,因为宪法规定的修宪程序不够严格,有学者甚至认为我国宪法“呈现为一种柔性宪法”, [37]所以为维护宪法秩序稳定而生的宪法修正案,此时符合这一目标的实践形式应更多地表现为增加修宪难度,以减少修宪频次。在我国,由于很长一段时间里不重视宪法的稳定性,而片面强调宪法的适应性,曾采取过大开大合的修宪方式,如1975年我国宪法取代1954年我国宪法、1978年我国宪法取代1975年我国宪法。频繁的、大规模的修宪活动影响了宪法的稳定性。基于对历史教训的总结,在1982年我国宪法制定之时,时任宪法修改委员会副主任委员的彭真就从保持宪法稳定的角度出发,提出“不要轻易修改”的主张。他指出:“鉴于‘文化大革命’的教训,应当保持宪法的稳定,这是国家稳定的基础。今后宪法的修改,只对必须修改的条文作修改,可改可不改的不改,能用宪法解释的就作宪法解释,整个宪法不作修改,这样有利于宪法稳定,有利于国家稳定。”正是出于“维护宪法的权威性和稳定性”, [38]1982年我国宪法设置了更为严格的修宪程序。从我国宪法修改程序的发展演变来看,1975年我国宪法和1978年我国宪法都没有规定宪法修改程序,1982年我国宪法是一个重要的里程碑——不仅恢复了1954年我国宪法的修宪程序规定,而且增设了修宪提案程序,规定“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”, “以表明宪法修改议案的提出权专属全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表”, “使宪法的修改程序更为严格”。[39]


正是由于上述原因,拿美国宪法修正案的实践形式来要求我国,是不妥当的。在美国行之有效的实践形式,未必适合于我国的情况。以宪法修正案的通过方式为例,究竟是采取“逐条表决”还是“一揽子”通过的形式,关键取决于一国维护宪法稳定的实际需要,不必拘泥于统一的模式。作为一国政治力量对比关系集中体现的宪法,每项改动必然是“牵一发而动全身”,触及不同阶层、群体和团体的根本利益。对于同一项改动,不同阶层、群体和团体的成员完全可能因为立场和观点的不同,而采取完全不同的立场。因此,如果采取“一揽子”的通过方式,将多项宪法变动的诉求放在一个宪法修正案中或者将多条宪法修正案集中在一起一并提请审议和表决,那么其结果很可能是,属于不同利益群体的选民或代表因为“赞成其中一部分内容、反对另一部分内容而在表决时处于两难的境地”, [40]从而大大增加修宪的难度、抬高了修宪的门槛,使原本可以轻松过关的修宪内容,可能因为他项内容的重大争议而迟迟无法修改。相反,若采取“一条一事”和“逐条表决”的形式,争议不大的修宪内容就能够尽早得到通过,快速回应社会的现实需求,也可以在一定程度上收到稳定宪法秩序的效果。如前所述,美国首次修宪正是因为采取了这种形式,才使得国会提案中的大部分内容很快得到通过,起到缓和争议、稳定宪法秩序的作用。然而,这种实践形式放在我国的国情之下,则难以实现宪法修正案的稳定功能。尽管有学者认为,“一条一事”和“逐条表决”的形式有利于选民或代表真实意愿的清晰表达,[41]但从我国实现宪法稳定的实际需要来看,“一揽子”的通过方式因为大大抬高了修宪的门槛,增加了因纳入争议过大的修宪条款而导致修宪工作无法达成的风险,所以反而可以减少和约束不理性的修宪活动,有利于促使修宪者审慎行事,从而保持宪法秩序的长期稳定。


再看宪法修正案的表述方式,是否采取独立条款的形式表述宪法修正案,也必须考虑一国稳定宪法秩序的实际需要。独立条款的表述形式之所以适合于美国,其根本原因就在于,它与美国适度降低修宪门槛、维护宪法稳定的现实需要相适应。如前所述,宪法修正案以独立条款表述修宪内容,能够有效地简化修宪工作,从而减少修宪的阻力,尽快完成修宪任务。当不直接对宪法原文进行改变、将宪法修正案作为一个相对独立部分时,修宪工作相应地也就无需考虑宪法原文的体系结构,而只须保证宪法修正案条文中的规范性即可。“至于所带来的规范之间的冲突和逻辑结构的不协调,则留给宪法解释去解决,从而简化了宪法修改的工作。”[42]以美国宪法修正案第13条的制定为例,其修宪的目的是要废除奴隶制度。因为美国宪法原文中相关的条款有十多处,所以若一一做出修改和调整,则无疑是一项不小的工程。然而,美国宪法修正案第13条仅仅用几十个字就完成了任务。[43]独立条款式的宪法修正案对于修宪工作的简化,可见一斑。相比而言,我国宪法修正案所采取的修正式表述方式则有使修宪工作更为繁复和艰巨的可能。由于这种方式所修改的对象是一部逻辑严谨、结构匀称的规范体系,修宪时不仅要考虑修宪内容如何遣词造句、保证清晰明确,而且要兼顾其与原有条款之间的协调统一,以免在逻辑结构上发生不必要的冲突和抵触。以我国第五次修宪中增设关于监察委员会的条款为例,因为其涉及的内容不仅包括新设监察委员会自身的性质地位以及组成、职权等,而且涉及国家机构体系的变化和国家机关之间关系的调整,所以,为实现增设监察委员会的修改目标,此次修宪动用了十一条宪法修正案,涉及十五个宪法条款。相反,如果采用独立条款式的宪法修正案,那么修宪工作肯定会简化很多。[44]然而,对于一个需要减少修宪频次以维护宪法稳定的国家来说,简化修宪工作却不一定是一件好事。保持修宪工作的适度繁复性,不失为一项避免修宪者一时兴起而进行修宪的有效措施,它有助于修宪者对修宪内容做反复的推敲和审议,从而保证整个修宪过程是深思熟虑的。从这个意义上讲,我国宪法修正案所采取的决议式表述方式,尽管降低了其可被援引的独立规范价值,但是较好地适应了我国宪法实践的实际需要,是宪法修正案技术在我国的历史条件下实现其稳定功能的一种适当形式。


以此观之,中美两国的宪法修正案技术尽管在实践形式上有着显著的差异,但是并不能简单地肯定一种实践形式而否定另一种实践形式。事实上,两种实践形式都是为了实现宪法秩序的稳定,两者的差异只是宪法修正案技术在不同历史条件下所采取的不同具体形态而已。我国的修宪方式尽管还存在一些不够完善的地方,但其与宪法修正案技术所体现的维护宪法秩序稳定的本质要求之间并不存在实质性的冲突,因此所谓“名”“实”不符的指责并不成立。


四、初步结论:我国宪法修正案技术的重述


多年来的修宪实践证明,我国目前的修宪方式在维护宪法秩序的稳定上是成功和有效的,其实践价值和意义不应被简单地否定或忽视。我国的宪法修正案技术凭借其独特的实践形式,对修宪内容在实质意义、结构形式以及效力范围上形成了明确的规范意义,正逐渐发展成为一种体现中国实际、具有中国特色的修宪方式。


首先,我国的宪法修正案技术为修宪内容设定了实质性限制——“只对必须进行修改的条文做修正”。[45]全国人大常委会委员长会议在1988年2月27日研究修改宪法案时,彭真委员长明确指出,“今后修改宪法,只对必须进行修改的条文作修正”, “整个宪法不作修改,这样有利于宪法稳定,有利于国家稳定”。[46]也正是在这一讲话中,彭真强调这种修正案方式“比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好”。[47]在这里,宪法修正案技术与修宪内容的实质性限制建立了明确的联系。彭真之所以认为修正案方式比1978年我国宪法曾采用过的修宪决议方式更好,其原因恐怕就在于,这种修改方式具有对修宪内容的实质性限制,“只对必须进行修改的条文做修正”。因此,1988年修宪在正式确立宪法修正案技术的同时,也将对修宪内容的实质限制纳入修宪活动。与宪法修正案技术的这一实质性限制相适应,全国人大常委会最终决定将法工委所提七处修宪建议中“两处必须修改”的内容,列入宪法修正草案的议案之中,使“这次修改只限于现实已突破法律而必须修改的部分”。[48]这种实质性的修宪限制与宪法修正案技术之间的密切联系,在此后历次采取宪法修正案技术的修宪说明中被反复提及。例如,中共中央在1993年3月14日提交全国人大的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出:“这次修改宪法不是作全面修改,可改可不改的不改,有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”与此相对应,“宪法修改方式,继续沿用1988年的修正案方式”。[49]又如,田纪云在《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》(1999年3月9日)中指出,因为“只对需要修改的并已成熟的问题作出修改,可改可不改的问题不作修改”,所以“这次宪法修改,继续沿用1988年和1993年的修正案方式”。[50]再如,王兆国在介绍2004年宪法修正案(草案)的形成时中强调:“这次修改宪法不是大改,而是部分修改,对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改,可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。”[51]王晨在2018年3月5日所作《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》中指出:“通过历次宪法修改实践,已经形成了符合宪法精神、行之有效的修宪工作程序和机制。”此次修宪“严格依法按程序”,其中也包括继续沿用宪法修正案技术,在内容上“坚持对宪法作部分修改、不作大改”,以“保持宪法的连续性、稳定性、权威性”。[52]这些阐述都从不同程度上表明,宪法修正案技术在修宪内容的实质性限制上具有重要意义,是贯彻落实以“非改不可才改”和“可改可不改的不改”为内容的“绝对必需”原则的独特载体。[53]


其次,我国的宪法修正案技术包含了一种对修宪内容的结构性限制,它要求修宪内容和条款数量不能过多,更不能大幅度地对宪法原文的篇章结构进行调整和改变。事实上,在以往的讨论中,学者就曾对宪法修正案技术是否会导致修改功能的限制提出过疑虑。有学者指出:“这样的修改宪法技术可能只限于对现有的宪法条文进行变更,而无法增补或者废止某个宪法条文。这就很容易限制宪法修改技术的运用。”[54]在采取相似修改方式的我国刑法修正案中,[55]对于其修改功能的限制,学者也有类似的看法。[56]当然,因为在第五次修宪工作中,宪法修正案第52条成功地在我国宪法原文第三章增设了一节和五个条文,所以对这种功能“缺陷”的疑虑似乎可以消除。然而,从规范的角度看,我国的宪法修正案“能否修改宪法的文本结构”与“如何调整宪法的条文序号”等结构性限制问题,[57]仍有进一步研究和明确的余地。在我国,宪法修正案依然采取按照历史年代的顺序,单独排列在宪法原文之后的形式。这种排列形式不只是“可以完整反映宪法的发展历程”, [58]有助于民众全面地认知宪法的历史变迁,更重要的还在于,它明确地表达出宪法修正案与宪法原文的关系,即宪法修正案只是对宪法原文的继承与发展,不能动摇或颠覆宪法原文在国家法治秩序中的主体地位。因此,尽管宪法修正案第52条的“突破”打破了此前四次修宪仅对原有内容修改调整的惯例,但是这并不意味着宪法修正案技术可以对宪法原文的结构和形式作出不受限制的改变。坚持宪法修正案技术,本质上就是要坚持1982年我国宪法的主体地位,因而依据这种修改方式进行修宪活动,无论在内容还是形式上的调整和优化,都不能动作过大、增删过多条款。如果未来制定一部《宪法修改程序法》, [59]那么应当考虑对宪法修正案技术对修宪内容的结构性限制作细化规定。其具体内容包括:(1)可以规定宪法修正案条文数目的上限,以及修改和增加宪法原文条款的数量上限;(2)可以规定修改规模达到一定程度,应当启动全面修改或部分修改的准备工作,成立修宪小组,以期在五年到十年内完成修宪;(3)可以规定增加或删除章节或条款应当履行的特别程序,设定对宪法原文章节体例所作调整的界限;等等。


最后,我国的宪法修正案在效力上带有一定的局限性,这一点也是中美两国宪法修正案技术的根本区别所在。美国宪法修正案通常不指明要修改的对象,每条修正案就是一条完整的法律条文,所以它们有点不太像是在“修改”什么,反而更像是在建立一种“新”秩序。在这种修改方式下,宪法原文与宪法修正案类似“原合同与补充合同之间的关系”, [60]修改内容依据新法优于旧法的解释规则填补或者更改宪法原文中的规定。这么做的好处是,能够保证宪法原文在整体上的效力,同时也“为宪法解释了提供较大的空间”。[61]然而,其缺点也是明显的,它使宪法修正案的效力带有一定的不确定性,可能偏离修宪者的修宪目的。[62]例如,美国宪法修正案第9条关于宪法未列举权利的规定,其目的是防止联邦权力对州权的侵犯,但实践中美国联邦最高法院却曾以此条款为据推翻侵犯未列举权利的州法,使这一条款的效力反过来约束州权而不是联邦权力,由此导致了修正案方式在效力上的“溢出”。又如,美国宪法修正案第14条第1款关于“合众国公民的特权和豁免权”的规定,修宪者最初的目的是要推翻1833年的巴伦案,使《权利法案》(美国宪法修正案前十条)整体适用于各州,[63]但是美国联邦最高法院在“屠宰场系列案”中的狭义解释,使这一条款的适用范围仅仅限于州际旅行权等内容,导致了其效力的缩减。[64]也就是说,美国宪法修正案由于过度“依赖宪法解释”, [65]其效力实际处于一种不确定的状态,既可以被扩大解释而产生修宪者意料之外的修改,也可能被限缩解释而导致修宪目的的部分落空。相反,我国的宪法修正案技术因为修改内容有明确的指向性和唯一性,所以不会带来不确定性,宪法修正案的效力有明确的约束——既不会溢出也不会缩减。也正是这种明确性,使我国的宪法修正案技术不能实现以一条修正案修改多处宪法条款的功能。例如,在我国第五次修宪中,尽管宪法修正案第52条通过增设条款明确规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”,但这一条款并不能产生“溢出”效力,足以影响和改变宪法原文其他条款中国家机关的权限职责。为防止权限冲突,我国第五次修宪不得不另以宪法修正案第条和第51条,分别改变和调整国务院和县级以上地方各级人民政府的职权范围。


效力明确性的另一个后果是,依据宪法修正案直接输出宪法修正文本成为可能,而无须再通过比对宪法原文和宪法修正案内容来了解宪法含义,从而很大程度上缓解了美国宪法修正案技术带来的可读性不足问题。我国自1993年修宪以来,就开始尝试公布经过宪法修正案修改之后的宪法修正文本。尽管一些学者对这种文本的正当性以及是否会带来宪法文本的不统一和援引困难等问题提出质疑,[66]但并非无法解释。其一,对于修正文本的正当性来说,因为我国宪法修正案技术具有明确的指向性和唯一性,所以根据公布的宪法修正案就直接能够输出相应的宪法修正文本,而未必需要额外的法律授权。这个过程几乎完全是按照修宪者的意愿完成的,没有输出者的主观意识参与。宪法修正文本的生成过程可能因为具有确定性和唯一性,而被归入事实行为的范畴,以决议或决定等法律形式发布修正文本反而显得有些多余。其二,对于宪法文本不统一的问题,则未必有想象的那么严重。事实上,在合同法领域,存在多种合同文本的情况并不少见,如持有合同文本和备案合同文本,又如同一合同的中文文本和英文文本,等等。如果把宪法看作一份契约,那么存在两种宪法文本也并非不可接受,两者之间严格的对应性不会导致内容上的偏差,即使发生冲突也有清晰的解决规则——宪法原文和宪法修正案的组合文本作为正式文本,显然优于宪法修正文本的内容。其三,关于援引困难的问题。由于存在两个宪法文本,援引上的混乱和困难是客观存在的,但是借助明确的援引规则,这种混乱和困难又是完全可以避免的。建议可以仿效最高人民法院司法解释关于修正前后刑法条文的表述规则,[67]由释宪机关出台明确的援引规则来规范宪法条文的援引问题。例如,对于引用最新的宪法修正案文本的第×条,可以表述为“现行宪法第×条”;对于引用宪法原文中的第×条,则可以表述为“1982年宪法第×条”;对于引用被前一宪法修正案修改后、后一宪法修正案修改前的宪法第×条,可以表述为“1982年宪法(经××××年修正)第×条”。


注释:

[1]刘政:《我国现行宪法修改的原则、方式和程序——1988年、1993年和1999年三次修宪回顾》,载《中国人大》2002年第21期。

[2]胡锦光:《我国宪法修正案的技术性与规范性评析》,载《法商研究》1999年第6期。

[3]杜强强:《从宪法修正案看我国修宪方式和程序的完善》,载《政治与法律》2018年第6期。

[4]孔德王:《宪法修正案运用中的技术问题》,载《南海法学》2018年第6期。

[5]同前注[3],杜强强文。

[6]如有学者指出,以宪法修正案方式修改宪法,“符合我国改革进程逐步推进、宪法制度分阶段逐层次完善的实际需要,也是对外国有益宪政经验的合理借鉴”, “有利于维护宪法的稳定和尊严”,能够清晰真实地记录宪法制度的前后变化和历史演进,是我国宪法修改技术的进步。参见董和平:《宪法修改的基本经验与中国宪法的发展》,载《中国法学》2012年第4期。

[7]苗连营:《宪法如何被修改——关于我国宪法修改方式之反思》,载《人大建设》2005年第1期。

[8]依据时任全国人大法律委员会委员刘政的回顾,1988年2月27日,当第六届全国人大常委会委员长会议研究由全国人大常委会向第七届全国人大第一次会议提出修改宪法案时,彭真委员长提出:“这次对宪法的修改采取修正案的方式,这是美国的修宪方式,比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。彭冲副委员长和王汉斌秘书长对实行这种修宪方式作了说明。采取这种方式,得到了委员长会议和常委会会议全体组成人员的赞同。”同前注[1],刘政文。时任全国人大法律委员会主任委员杨景宇也曾撰文指出:“修改宪法的方式,在当年制定宪法时就慎重研究过,确定采取宪法修正案的方式,这是借鉴美国修改宪法的办法。”顾昂然、杨景宇:《中华人民共和国宪法讲话》,法律出版社2005年版,第79页。

[9]同前注[2],胡锦光文。

[10]关于这场争论的主要内容,参见前注[3],杜强强文;邹奕:《我国宪法修正案的性质检视:宪法文本的组成部分抑或修正指南》,载《四川师范大学学报(社会科学版)》2019年第3期。

[11]梅培华:《关于宪法和法律修改方式问题的探讨》,载《法学杂志》1985年第2期。

[12]参见徐秀义、韩大元:《宪法学原理(上)》,中国人民公安大学出版社1993年版,第125-128页;李步云主编:《宪法比较研究》,法律出版社1998年版,第232页。

[13]同前注[3],杜强强文。

[14]学者们在此基础上提出的改进建议无非是,要么放弃宪法修正案之名,采取适合我国修宪实践的称谓;要么规范宪法修正案的内容设计,使之符合宪法修正案之名。有学者认为:“我国宪法修改不适宜采用修正案的方式。”参见蔡定剑:《从宪法文本谈修宪方式》,载《法学》1999年第12期。又有学者指出:“在我国目前的国情下,以‘决议’方式修改宪法更为理想。在已经采用宪法修正案方式修改宪法的情况下,首先应当研究什么是宪法修正案,按照严格的宪法修正案方式修改宪法。”同前注[2],胡锦光文。还有学者主张:“作为改进的方案,可以设想在将来进行宪法修改时,全国人大在拟定宪法修正案的条文时,在条文的末尾附加一句:‘中华人民共和国宪法根据本修正案对有关内容作相应的修正,全文公布。’”同前注[3],杜强强文。

[15]例如,我国1982年宪法第98条规定:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”1993年通过的宪法修正案第11条对此进行了修改,2004年通过的宪法修正案第30条又对此进行了修改。

[16]参见前注[3],杜强强文。

[17]参见王汉斌:《王汉斌访谈录:亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第141页。

[18]当时,宪法修改小组办公室提出,在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来并加注,注明修改的日期。胡绳同志(他是宪法修改小组成员)写信表示赞同按修正案把原文改过来,同时提出:“似不宜插入修改日期的注解。经修改后的全文即现行宪法,这是一个完整的宪法。如插入注解反而破坏了完整性,且造成误解:这种注解是现行宪法中必备部分吗?任何情况下引用宪法都必须连带加上这种注解吗?再者,加上注解,也不知道修改的是什么(这要看后面附录的修正案才知道)。”宪法修改小组专门讨论了这个问题,确定在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来,不必在修改之处加注解。参见前注[1],刘政文。

[19]中国共产党中央委员会:《关于修改宪法部分内容的建议的说明》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(三)》,中国民主法制出版社2015年版,第901页。

[20]同前注[14],蔡定剑文。

[21]田纪云:《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(三)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第1081页。

[22]王兆国:《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(四)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第1241页。

[23]王晨:《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年特刊,第98页。

[24]谢尔曼的提议在经过了一整天的争论后,被众议院表决否决。第二天众议院即转入对修改案实质内容的讨论。然而,在经过连续五天的讨论后,谢尔曼在8月19日再次提出了修正案的方式,众议院对此又展开了类似的讨论(没有具体记录),在表决时众议院却以三分之二的多数赞成谢尔曼的提议。参见前注[3],杜强强文。

[25]美国宪法草案从形成之日起就受到质疑和批评,以乔治·梅森(George Mason)为代表的多名制宪会议代表对于美国宪法草案的许多方面持有异议甚至提出了尖锐的批评。即便是在39名签名赞成的制宪代表中,也有相当一部分人对草案的部分内容有所保留。当该草案经制宪会议通过以后,个别代表还要求对其再行修订和表决。而在各州批准宪法草案的过程中,持反对意见者亦为数不少,他们对于宪法原文的若干规定始终耿耿于怀,意欲改之而后快。参见邹奕:《徘徊于我国宪法的两个文本之间——对宪法文本正当性和实用性的检视》,载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。

[26][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆2010年版,第438页。

[27]王汉斌在其访谈录中明确指出,采取这种修宪方式的原因在于,“这种修宪方式有利于维护宪法的稳定和尊严”。参见前注[17],王汉斌书,第141页。

[28]同前注[11],梅培华文。

[29]王向明:《谈谈七届全国人大一次会议关于修改宪法的问题》,载《法律适用》1988年第10期。

[30]本书编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2011年版,第41页。

[31]如有学者指出,宪法修改方式的改变,显然是考虑到“决议”方式的缺陷和弊端,也表明了党中央和国家提高宪法地位、权威,保持宪法尊严的决心。参见前注[2],胡锦光文;许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第688页。

[32]孔德王:《论作为法律修改方式的法律修正案》,载《四川师范大学学报(社会科学版)》2017年第6期。

[33]这一修改方式也表达了执政党希望通过保持宪法的稳定性而保证宪法的权威性的一种愿望;这一修改方式与1982年宪法所规定的宪法地位和表达的宪法精神是一致的。参见胡锦光:《中国现行宪法修改方式之评析》,载《法商研究》2012年第3期。

[34]同前注[03],本书编写组书,第41页。

[35]韩大元、屠振宇:《宪法条文援引技术研究——围绕宪法修正案的援引问题展开》,载《政法论坛》2005年第4期。

[36]刘茂林:《转型社会的宪法稳定观》,载《法商研究》2004年第3期。

[37]田雷:《超越文本:“八二宪法”框架内的宪法变革——从“八二宪法”有过多少次“修改”谈起》,载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2012年第5期。

[38]李伯钧主编:《中国宪法新释》,中共中央党校出版社1999年版,第34页。

[39]蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2004年版,第290页。

[40]同前注[2],胡锦光文。

[41]不少学者建议将表决方式改为逐条进行。参见曾萍:《宪法修改问题研究综述》,载《人大研究》2003年第9期;前注[33],胡锦光文。

[42]同前注[35],韩大元、屠振宇文。

[43]美国宪法修正案第13条规定,在合众国境内受合众国管辖的任何地方,奴隶制和强制劳役不得存在,但作为对于依法判罪的人的惩罚除外。国会有权以适当立法实施本条。”

[44]事实上,我国第五次修宪前就有学者从简化修宪工作的角度提出,“相应的宪法条款的修改以采用可以独立适用的条款为宜”。参见胡锦光:《论国家监察体制改革语境下的宪法修改》,载《北京行政学院学报》2017年第5期。

[45]同前注[1],刘政文。

[46]同前注[1],刘政文。

[47]同前注[1],刘政文。

[48]同前注[93],蔡定剑书,第105页。

[49]中国共产党中央委员会:《关于修改宪法部分内容的建议的说明》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(三)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第901页。

[50]同前注[21],田纪云文。

[51]同前注[22],王兆国文。

[52]同前注[23],王晨文。

[53]同前注[37],田雷文。

[54]莫纪宏:《应当重视对修宪技术的研究》,载《法学研究》1999年第3期。

[55]有学者指出,刑法修正案内容并不独立于刑法典而存在,发布后就属于刑法典被修正部分的内容,成为刑法典的一部分,取得与刑法典一样的效力。刑法修正案是在不改变刑法典总条文数的前提下对刑法典进行修正,因而形式上与刑法典中被修改的有关条款是同一的,即虽然刑法修正案对刑法典的有关内容进行了修改,以修正案内容代替刑法典被修改的有关内容,但形式上刑法典被修改的有关条款依然保留并且适用。刑法修正案颁布之时即失去其独立性。刑法修正案与刑法典之间的关系在内容上是相互替代的,在形式上是同一的。参见黄京平、彭辅顺:《刑法修正案的若干思考》,载《政法论丛》2004年第3期。

[56]有学者指出,刑法修正案不能被用来增加那些无法纳入刑法典分则已有罪名体系的新犯罪行为。参见上注,黄京平、彭辅顺文。刑法学界常常将修正案的这种形式限制,视作一种“缺陷”。如有学者指出,刑法修正案也并非无可挑剔。刑法修正案的模式可能会破坏刑法条文严谨的逻辑结构。如果该新的犯罪行为所侵犯的客体已经超出了现有刑法典犯罪分类的客体体系的范围,而将其强行纳入现有刑法典分则体系的某一章节及其该章节的条款中,就会造成刑法法条逻辑关系的混乱。参见郭泽强:《从立法技术层面看刑法修正案》,载《法学》2011年第4期。

[57]同前注[4],孔德王文。

[58]同前注[53],韩大元、屠振宇文。

[59]同前注[3],杜强强文。

[60]同前注[53],韩大元、屠振宇文。

[61]同前注[35],韩大元、屠振宇文。

[62]麦迪逊曾指出,这种修改方式会催生不少的含混之处,因为宪法原文在多大程度上被或者没有被附加在后的修正案所替代,这样的问题经常会出现且难以解决。参见前注[3],杜强强文。

[63]在美国宪法第十四修正案的文本和相关解释中,第三十九届国会的议员们清楚地表明,《权利法案》中的权利和自由必定适用于各州。参见[美]阿希尔·阿玛尔、莱斯·亚当斯:《<权利法案>公民指南》,崔博译,北京大学出版社2016年版,第184页。

[64]参见张千帆:《美国联邦宪法》,法律出版社2011年版,第177页。

[65]宪法修正案发挥作用必须依赖宪法解释,当初美国国会通过以宪法修正案方式修改宪法的决议后,麦迪逊就写信给杰弗逊指出,这种模式将使司法权在整个国家政治中变得日益重要。参见前注[35],韩大元、屠振宇文。

[66]参见前注[41],蔡定剑文;前注[52],邹奕文;童之伟:《我国宪法原文与修正案的组合问题》,载《中国法学》2003年第3期。

[67]为规范、统一裁判文书中所引用的修正前后刑法条文的表述,最高人民法院发布的《关于在裁判文书中如何表述修正前后刑法条文的批复》(法释[2012]7号)明确规定:“有关刑法条文在1997年10月1日后未经修正,或者经过修正,但引用的是现行有效条文,表述为‘《中华人民共和国刑法》第××条’。”

作者简介:屠振宇,法学博士,南开大学法学院教授。

文章来源:《政治与法律》2021年第6期。



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本文责编:陈冬冬
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