陈光中 兰哲:监察制度改革的重大成就与完善期待

选择字号:   本文共阅读 172 次 更新时间:2018-09-07 19:24:14

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陈光中   兰哲  

   【摘要】 为了将党中央的监察体制改革决定和试点成果通过宪法、法律加以体现和巩固,宪法修正案规定了监察委员会的相关内容。这为制定《监察法》提供了宪法依据,对创建新监察体制、推进反腐败工作具有重大的意义。《监察法》在于宪有据的前提下,明确了监察机关的性质、职责、地位与工作原则等内容,其中规定保障当事人合法权益是重要亮点,并且注意贯彻以审判为中心的精神。但在律师介入、留置后通知亲属等问题上存在不足,有待进一步完善。

   【中文关键词】 宪法修正案;监察法;重大成就;律师介入

  

   2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称“宪法修正案”)并予以公布施行,宪法修正案将监察体制改革作为重要内容加以规定,确立了监察权在国家权力结构与体系中的宪法地位。3月20日全国人大在于宪有据的前提下审议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),从而将党的十八届六中全会确定、十九大进一步提出的反腐败体制改革的顶层设计与重大决策通过立法程序予以固定,保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。[1]

   《宪法》的修改以及《监察法》的制定,对于构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系,实现改革与立法的衔接,意义重大、影响深远。本文从宪法修正案以及《监察法》的角度,探讨我国监察制度改革取得的重大成就,并提出若干进一步完善的建议,以期对监察制度的改革有所裨益。

  

一、监察法制定的重大成就

  

   此次《监察法》的制定是我国反腐败体制改革的标志性成果,是中国特色社会主义法治建设的一项重大成就。具体而言,《监察法》制定的成就主要有以下几个方面:

   (一)制定《监察法》于宪有据

   《宪法》是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,依宪治国首先就要求任何有关设置国家机构的基本法律的制定或者修改都不得与《宪法》相抵触。监察体制改革是涉及国家权力体系的重大变革,将使我国形成人大统摄下的“一府一委两院”的创新国家机构体系,这与原《宪法》所规定的全国人大下的“一府两院”的国家机构体系有重大的区别。因此,制定《监察法》必须要先修改《宪法》。但是,2017年11月7日公布的《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称“草案”)的框架突破了原《宪法》的规定,同时草案第1条规定还根本未提“根据宪法,制定本法”。[2]这直接导致《监察法》草案与原《宪法》存在重大矛盾,学界对此有强烈反响。笔者就曾呼吁:“国家监察立法要于宪法有据,根据宪法制定。并且在立法程序上宪法修改的通过要先于监察法的通过。”[3]“国家监察立法都要于宪法有据,须先行修改宪法,待相关宪法修正案生效,再着手进行国家监察立法。”[4]

   在宪法与监察法的关系上,党中央根据立法合宪的根本原则作出重大决策,先修改《宪法》再制定《监察法》。经过一系列法定程序通过的宪法修正案对我国原《宪法》作出21处修改,其中11条同设立监察委员会有关。宪法修正案第37条规定:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这确立了监察机关作为国家权力体系的一个独立分支。宪法修正案在第三章“国家机构”设专节用5个条文就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作原则等作出明确规定。宪法修正案通过并生效后,《监察法》草案即提交人大审议并通过,《监察法》自此于宪有据,并且《监察法》第1条明确规定了“根据宪法,制定本法”。国家监察体制在《宪法》层面的确立,是监察制度有序建构与合法运行最为重要的基础,并且《监察法》在《宪法》的基础上作了更为具体、细致的规定,这对监察体制的成功改革具有重大且深远的意义。

   (二)监察机关的性质与职责

   关于监察机关的性质,学界原存在争议。有学者将其性质表述为“集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的机关。”[5]也有人认为,检察机关的性质应当归属于政治机关。我国宪法修正案第52条规定,中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关;《监察法》第3条规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。对此,我们完全赞同我国宪法修正案以及《监察法》对监察机关性质的准确规定。监察权的性质应当区别于行政权与司法权,是一项独立的监察权力。“政治机关”的提法并没有错,但由于属于政治机关的国家机构并非独此一家,中国语境下,我国的政法机关例如公安机关、国家安全机关乃至于法院、检察院都不能说是非政治机关。因此,“政治机关”不能体现出监察机关的质的特点。

   需要指出的是,我国监察机关的设立虽然参考了域外国家治理的经验,但并非简单套用三权分立的模式。西方现代法治国家普遍运用三权分立理论阐释国家的权力分配与机构设置的合法性与正当性,但中国在政治体制、法律文化等方面与西方国家存在着重大的差异。我们应当坚持走中国特色监察道路的创制之举,探索新的权力制约形式。[6]我国自古以来即有相当发达且独具特色的监察制度,当下的监察制度建设相当程度上汲取了古代政治体制的智慧,是现代化条件下国家治理文化的传承。[7]因此监察权作为一项国家权力,其特殊性、独立性植根于中华民族传统文化源流,这是新监察体制的重要特色。[8]

   作为行使国家监察职能的专责机关,监察委员会对所有行使公权力的公职人员(以下简称“公职人员”)进行全覆盖的监察。中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中强调,监察体制改革要扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。[9]《监察法》第1条关于立法目的的规定也明确:“为深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖……。”对于“全覆盖”的范围,根据《监察法》第15条规定,监察机关对六大类行使公权力的公务人员与有关人员进行监察。[10]在国家监察体制改革前,实行的是党内监督;同时,按照《行政监察法》规定,行政监察对象限于行政机关及其工作人员。因此,监察法规定的监察对象的范围是相当广泛的,监察对象的人数也较此前大幅增加。[11]

   根据宪法修正案与《监察法》的规定,监察调查的范围分为两类:职务违法与职务犯罪。[12]职务违法包括违反党纪和行政法规的违法行为,职务犯罪则是需要承担刑事责任的职务违法行为。其中对前者,监察机关可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、记过、开除等政务处分措施;后者则是由监察机关将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。

   为保证监察全覆盖工作的顺利开展,《监察法》第11条规定,监察委员会有监督、调查与处置3项基本职责,并且赋予监察机关14项具体的调查职权,即谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、技术调查与通缉等,此外还包括限制出境等措施。通过法律的明文规定,监察委员会的权力运行范围得以明确下来,以此保证实现监察的全面覆盖,实现打击腐败违法犯罪的目的。

   (三)明确监察机关的地位

   宪法修正案与《监察法》均明确了监察机关的地位,首先厘定了其与人大的关系。人民代表大会制度是我国的政权组织形式。我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其他国家机关都由人民代表大会产生、对它负责、受它监督。对于监察机关与人大关系的问题,宪法修正案第52条规定:国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常委委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。《监察法》第8条、第9条也有相应的规定。[13]因此,关于监察机关同人大的关系即是“由它产生、对它负责、受它监督”的关系。至于人大如何监督监察委员会,《监察法》有具体的规定。[14]

   其次,厘清了监察机关同行政机关、审判机关与检察机关的关系。在《宪法》的体例编排上来看,宪法修正案将国家监察委员会列入第三章国家机构中作为独立一节即表明,在国家机构的地位中,监察机关是与行政机关、审判机关以及检察机关并立的地位。同时,宪法修正案第52条与《监察法》第4条明确规定了“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。”由此可见,监察机关应当是与政府、人民法院、人民检察院并列的国家机构,同时都必须接受人大的监督,对人大负责。而监察机关在办理案件的过程中,同相关国家机关则是“互相配合、互相制约”的关系。

   (四)确立监察机关独立行使职权的原则

   根据宪法修正案第52条与《监察法》第4条的规定,监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这同宪法中关于审判机关独立行使审判权以及检察机关独立行使检察权的表述相一致。

   为什么监察机关必须独立行使职权?这是由监察机关的性质、地位、任务与职能决定的。监察机关对所有公职人员实行监督,具体办理职务违法和职务犯罪两类案件。而在具体办案过程中,由于监察对象的特殊性,其往往是掌握一定权力的官员,可能拥有复杂的人际关系,对其实现监察监督难度较大。这就要求监察机关拥有足够的能力最大限度地排除外力的干预、秉公执法,要求监察权具有独立性,以保障权力权威、公正、有效地行使。因此,无论基于立法规定抑或执法公正的要求,监察机关都应当具有办案的独立性。

   当然,监察机关的独立并非不受任何约束,它必须接受党的领导,要处理好依法独立监察与党的领导的关系。监察机关还必须接受人大的监督以及社会舆论的监督,虚心听取各方的批评与建议,这样才有利于改进工作,更好地履行职责。

   (五)保障人权有所进步

   我国《宪法》第33条规定:“国家尊重和保障人权。”这是一项非常重要的宪法原则。我国任何国家机关行使职权都应当遵循《宪法》所规定的尊重和保障人权原则,监察委员会也不例外。

   《监察法》第5条规定了一系列指导监察工作的原则,其中“保障当事人的合法权益”是《监察法》重要的工作原则之一,也是《监察法》的一个重要亮点。结合《监察法》的内容来看,监察机关中的大部分调查措施可能对公民的人身、财产等宪法权利进行限制甚至剥夺,这就必须对当事人的权利予以保障,实现惩罚腐败与保障人权相结合。只有以此作为原则指导办案工作,才能保证反腐败的办案质量,最大限度地防范冤错案件的发生。

需要指出的是,作为唯一一次出现的“当事人”的表述,《监察法》对于其含义并未明确解释。按照《刑事诉讼法》第106条规定,“当事人”是指被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人。但《监察法》不能套用《刑事诉讼法》的规定。应当对《监察法》中“当事人”的范围作出新的界定,这不仅关系到公民的人权保障,也关系到监察权力的规范运行。我们认为,《监察法》中的“当事人”首先是指职务违法与职务犯罪案件中的被调查人,其次是指渎职、侵权等职务违法或犯罪中的被害人(贪污、受贿案件中一般没有被害人)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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