杜强强:从宪法修正案看我国修宪方式和程序的完善

选择字号:   本文共阅读 998 次 更新时间:2018-06-12 16:06:16

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杜强强  

  

   摘要:  全国人大自1988年以来采用修正案的方式修改宪法。修正案方式的长处在于它能保持宪法原文的不变,但它却也令宪法含义的确定复杂化了。随着宪法修正案数量的增加,这种缺陷将日益凸显。就我国的宪法修改实践而言,全国人大通过的修正案不便于独立援引,而实践中的修正案在实质上依然是对宪法原文的改动,但修改后公布的原文却未经全国人大表决。在这种情形下,全国人大有必要在通过的宪法修正案正文中阐明宪法全文的公布方式,而使修改后的宪法全文成为正式的法定文本,更有利于维护宪法文本的权威。有必要制定《宪法修改程序法》,具体规定宪法修改的审议和表决通过程序以及宪法文本的公布程序等事项。

   关键词:  宪法修改;修正案;法定文本

  

   我国宪法第64条规定了宪法的修改程序,但它并没有规定修改的具体方式。采取修正案的方式来修改宪法,这是1988年宪法修改时所确立的一个先例。自1988年以来,全国人大已经对宪法进行了五次修改,通过了52条宪法修正案,且修改的幅度逐渐增大。2018年3月11日十三届全国人大一次会议对宪法的第五次修改就产生了21条宪法修正案,这也是自1988年以来修改幅度最大的一次。宪法修改的幅度如此之大,这是否已经使修正案的方式难堪其任?本文拟追溯修正案方式的历史渊源,阐述其基本的功能,然后再讨论我国对修正案方式的实际运用,最后再提出完善的方案。

  

   一、修正案方式的功能与代价

   美国宪法不仅是近代世界的第一部成文宪法,而且它最早确立了修正案的方式。1787年美国费城制宪会议提出了宪法草案,这个草案在提交各州宪法会议批准的过程中,人们最多的批评,是它没有权利法案的规定。作为回应,联邦党人承诺当宪法批准生效、联邦政府成立后,国会首要的任务就是提议修改宪法,加入权利法案的规定。[1]当联邦政府成立后,作为国会众议员的麦迪逊即于1789年6月8日向众议院提出了宪法修改案。麦迪逊最初提出了9条修改案,按照他的设计,以及有关委员会按照他的设计而拟定的方案,都是要对宪法的原文进行改动。这个修改案的第一条就要在宪法序言“我们人民”的文字之前增加规定,重申人民主权原则。而后来成为美国权利法案的大多数条款,也即列举人民各项权利的条款,大都被植入美国宪法第1条第9款第3、4目之间;对出版自由和受陪审团审判的权利则被植入第10款第1、2目之间。因为美国宪法第1条第9、10两款也是宪法原文中为数不多的对公民权利的规定,将修改案植入这两处,正符合内容相关性的原则。而宪法第5、6、7修正案的草案,因为与司法有关,则被植入宪法第3条之内,为此还要删除宪法第3条第3款第3目,将其替换为新的内容。而规定未列举权利的第9修正案则要被改为宪法第7条第二款,而第一款则是对分权原则的重申。既然第7条已经有了新的内容,修改案规定要将原来的第7条改为宪法第8条。[2]

   麦迪逊提出宪法修改案后,众议院直至8月13日才开始正式审议这个修改案。当第一条修改案规定要在宪法序言“我们人民”的语词之前,增加“政府的设立是为了人民的利益,而国家权力仅源自于人民”的文字时,谢尔曼(Sherman)马上就对这种修改方式提出反对意见。这一天的讨论就转而集中于对修改方式、而非实质内容的讨论,众议员们对此形成了赞成与反对的两派意见。[3]

   反对者的基本立场,就是对宪法的修改不能更改宪法的原文,因此其适宜的方式,不是将修改案植入宪法的原文当中,而是将其附加在原文之后,这就是修正案方式。谢尔曼指出,不应当将修改案植入原文,因为这将毁掉整个的结构,我们不能把法律像黄铜生铁和粘土一般掺和成一个混杂物。他还质问说,我们是否有权利来提出这种形式的修改案?因为宪法是人民制定的法律,它应当保持完整;而修改案不过是各州政府所制定的法律。斯通(Stone)也指出,如果将修改案纳入宪法的原文当中,则除非人们参阅国会档案,否则看起来就像是华盛顿等制宪会议的伟大人物签署了一份他们从未想到、也从未见过的文件(因为美国宪法的正文末尾有制宪会议成员的签名)。他还指出,这次修宪可能并不是对宪法的最后一次修改,因此就应当更加慎重一些,以免这个修改宪法的先例可能在动荡不安的时代使整个宪法陷入混乱。其他反对植入模式的议员甚至将这种方式拔高到重新制宪的高度,例如利弗莫尔(Livermore)就认为,原文植入具有摧毁整部宪法的风险;而斯通也认为,国会没有权力废除整部宪法,宪法的修改程序只是授权我们去提出修改案,不能将其解释为它还授权我们去制定一部新的宪法。

   谢尔曼就修改方式首先发难后,麦迪逊马上做出回应,力陈这种植入模式的好处。他认为,植入模式的好处就在于它的简洁和适当,整个宪法保持着统一和完整,人们不需要援引和对比其他条款就能确定宪法条款的含义。而修正案方式则多有不便,因为在附加修正案后,人们必须在把两个文件前后对比后方能确定宪法的含义。史密斯也指出,修正案方式导致宪法由若干文件组成,这会妨碍人们对宪法的认识。他建议仿效南卡罗来纳州的宪法修改方式,也即直接修改原文,而不是在原文之后附加修正案。维宁(Vining)认为,原文植入的方式简单明了,易于理解,而修正案方式可能使宪法像一封草草写就的信件,在写完后又添加了很多附言。他指出,宪法是一个伟大而重要的作品,应当有一统的外观,清晰且明确。格里(Gerry)也反对修正案的方式,他认为美国宪法第5条甚至明确规定了原文植入式的修改方式。他指出,如果采用修正案的方式,我们现在给宪法附加了修正案,将来可能要在修正案之后再附加修正案,照此下去将会使宪法像一个错综复杂的迷宫,恐怕很多人都得花一两周时间方能确定宪法的含义,此极为不便。哈特利(Hartley)赞同格里的观点,认为宪法修改案必须简明完整,以使州议会能毫不迟疑作出决定。

   在经过了一整天的争论后,众议院表决否决了谢尔曼的提议。第二天众议院即转入对修改案实质内容的讨论,但在经过连续5天的讨论后,谢尔曼在8月19日再次提出了修正案的方式,众议院对此又展开了类似的讨论(没有具体记录),但在表决时众议院却以三分之二的多数赞成谢尔曼的提议。[4]之后众议院就是按照修正案的方式来讨论对宪法的修改了,之后国会正式通过、以及各州议会批准的,也是这种附加在宪法正文之后的修正案,这就是所谓的修正案方式。从其产生过程中的争论,以及美国宪法现有修正案的情况看,修正案方式的特点有三个:一个不在宪法原文中进行改动,而都附加在原文之后依次排列;二是修正案不提及宪法的原文,例如第12修正案虽然是对宪法第2条总统选举方式的改动,但该修正案却没有提及宪法第2条。正因为它不提及宪法原文,所以修正案本身就是一条独立的宪法规范,方便援引。三是修正案虽然在内容上替代了有关的宪法原文,但从形式上看宪法原文依然保持完整未变。

   从这三个方面看,修正案方式的基本功能,并不是着眼于宪法的稳定,而是着眼于宪法原文的不变。因为法律的“特质在于它既非物理,亦非心理上的存在,毋宁是精神的存在”。[5]所以任何宪法修改行为,无论其形式如何,都会影响作为精神现象的宪法的稳定。但宪法文本却是一种物理性的存在,因此修正案的方式只在于维护宪法原文的物理存在,让它保持不变。尽管这样的维护也可能出于某种精神的作用,就像美国众议院在讨论修宪方式时杰克逊所指出的那样,“人民批准和创立了联邦宪法,这个立法神圣不可侵犯。如果我们想要去改进它,那就改进吧,但不要破坏和损害它的原文。”[6]修正案方式维护了宪法原文的不动,但它的确令对宪法含义的确定复杂化了。正像麦迪逊后来所阐述的那样,这种修改方式会催生不少的含混之处,因为宪法原文在多大程度上被或者没有被附加在后的修正案所替代,这样的问题经常会出现且难以解决。[7]由于修正案不改动、也不提及被修改的原文,使得人们只有在前后比较后方能确定宪法的含义,而这种比较在很多时候并非易事。[8]这是修正案方式的代价。

  

   二、新中国宪法修改方式的演进

   我国自1954年宪法制定以来多次修改宪法,从总体上说是由早期的全面修改发展到后来的局部修改,而在局部修改的方式上采用了修正案的方式。以下简述一下我国宪法修改方式的历史发展。

   (一)全面修改

   第一次全面修改,是1975年全国人大对1954年宪法的修改。实际上这次宪法修改早在1970年就启动了,“修改中华人民共和国宪法起草委员会”于1970年7月17日成立,[9]1975年1月13日,四届全国人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》,17日全国人大通过了修改之后的宪法,1月20日公布了修改之后的宪法全文。第二次全面修改,是1978年对1975年宪法的修改。这次宪法修改,也成立了“修改宪法委员会”,并由这个委员会来起草修改草案。[10]1978年2月26日五届人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》,3月5日全国人大通过了修改之后的宪法,3月8日公布了宪法全文。第三次全面修改,是1982年对1978年宪法的修改。1980年9月10日五届人大三次会议通过《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,1982年11月26日五届人大五次会议听取了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,12月4日全国人大通过了修改之后的宪法,12月6日公布了宪法全文。

   1954年之后的这三部宪法,虽然有关的正式文件都说它们是“新的宪法”,[11]但从理论上说,因为制宪权主体并未发生变动,所以这三部宪法实际上都是对1954年宪法的修改。且从形式上看,每次修改都成立的都是“修改”委员会,而非如1954年制宪时成立“宪法起草委员会”,[12]且有关宪法修改的报告均屡屡提及宪法修改,所以它们都是对1954年宪法的修改。只是因为这三次宪法修改的幅度都很大,且每次修改之后都公布宪法全文,在形式上类似于重新制宪,所以人们才形象地将其称为“新的宪法”,这三次修宪也被称为“全面修改”。

   (二)决议修改

   在1980年启动对1978年宪法的全面修改前,五届人大二次会议于1979年7月1日通过《关于修正<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》。这个《决议》总共有8条,涉及1978年宪法的19个条款,它将地方革命委员会改为地方政府、决定县级以上人大设立常委会、县级及县级以下人大改为直接选举,并将检察机关的上下关系改为领导关系。1980年9月10日,五届人大三次会议通过《关于修改<中华人民共和国宪法>第四十五条的决议》,取消了该条中规定公民“有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”。这两次宪法修改的幅度都比较小,且每次修宪都未成立宪法修改委员会,而是基于全国人大常委会的修宪议案,且宪法修改之后只公布了修改宪法的《决议》,并未重新公布修改之后的宪法全文。[13]因此它与前述“全面修改”不同,而被称为“部分修改”或者“局部修改”。

这两次“局部修改”虽未重新公布宪法全文,但就是修改方式而言,它依然属于对原文的修改。因为它每次都提到要将1978年宪法的原文改为新的内容。例如1978年宪法第二章第三节的标题为“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”,而1979年修正《决议》的第1条即规定:“第二章第三节的标题修改为:‘地方各级人民代表大会和地方各级人民政府’。”还比如1978年宪法第35条是对地方人大的规定,1979年的修正《决议》不仅修改了第35条第二款的内容,将县级以下人大改为直接选举,且在这一条中增设了地方人大常委会的规定,(点击此处阅读下一页)

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