马岭:政体变化与宪法修改:监察委员会入宪之讨论

选择字号:   本文共阅读 1082 次 更新时间:2017-11-17 11:49:58

进入专题: 国家监察体制改革   监察委员会     政体     宪法修正案     修宪程序  

马岭 (进入专栏)  

  

  

   [提  要]  政体变化是指政体中的基本板块和非基本板块发生变化,又有板块的增减和大小调整之分。政体变化一般应以修宪为前提,但修宪不一定都涉及政体变化。我国54宪法后政体没有发生根本性改变,但有过多次板块的增减和调整,涉及修宪的有四次(75宪法、78宪法、82宪法、04宪法修正案)。设立监察委员会是在我国政体内新加了一系统,需要修宪;但宜采用修正案的形式而不必全面修宪。修宪不仅要符合法定程序,而且应遵循先例,如“全民讨论”应作为具有中国特色的修宪程序予以继承。我国历次修宪的经验教训值得总结,如不可操之过急、讨论中要有不同声音、涉及相关制度的理论探讨要尽量深入。

  

   [关键词]  监察委员会  政体  宪法修正案  修宪程序

  

   一、通过修宪变更政体的四种模式

  

   一个国家的政体可能在实践中发生变化,一个国家的宪法文本也可能在实践中发生变化,这二者是什么关系呢?一般来说,政体变化应以修宪为前提,在我国这样宪法解释制度很不发达、宪法不能进入司法领域的国家,就更是如此。但修宪不一定都涉及政体的变化,如我国1954年宪法颁布后经历了三次大修(全文修正)、六次小修(修正案),其中有的涉及政体的修改,有的并不涉及。在现行宪法的四次局部修改中(共有31条修正案),[1]其中大多数是对序言、总纲部分的修改,[2]涉及国家机构的修改仅有6条,其中和政体有关的仅有1条。[3]

   有些疑似涉及政体的修宪,仍然只是对政体某一板块中内部关系的调整,并不涉及政体结构的变动。如1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》,对1978 年宪法确认的权力体制做了四个方面的局部修改,但还上升不到政体的层面:将文革中1975宪法确认的地方各级革命委员会改为地方各级人民政府,但这只是名称的变动;[4]将1978年宪法确认的检察院上下级之间的监督关系恢复到1954年宪法规定的领导关系,这是检察系统内部关系的调整;县以上地方各级人大“设立”常委会虽是一项新举措,但这也只是人大内部结构的变动;选民直接选举的范围由原来的乡级扩大到县级,是民主选举制度的重大进步,但并没有对国家政体的要素进行改变,因此1979年的修宪没有涉及国家政体的变动。

   那么,国家权力的哪些变化才算是政体的变化呢?笔者认为,政体中有关板块的变化才是,这些变化大体有基本板块(如立法、司法、行政、国家元首)的变化和非基本板块(立法、司法、行政、国家元首以外的板块)的变化;二者又都可以分为板块的增减和板块的大小之调整两类。如在基本板块的变化中,一是国家政体基本板块数量的增加或减少,这是根本性改变,如取消司法机关或将其附属于行政权,将立法权与行政权合并(议行合一),不再设国家元首,等等,法国、意大利等国家的宪法将“共和政体”列入修宪禁区,[5]即是禁止做这类政体的修改,即不得把共和政体修改为专制政体。二是改变政体内基本板块的大小,进而改变政体的结构,譬如由总统制改为议会制(如1912年的《中华民国临时约法》),议会制改为半议会制(如法国1958年宪法)等,这类改变并没有在原有政体内增加或减少基本板块,但在各基本板块之间对权力格局做了重新配置,如议会制和半议会制的基本板块是相同的,但总统的权力以及与议会的关系有了很大改变,进而形成了不同的政体类型;总统制与议会制的基本板块也是相同的,只是总统制下的总统是实权的,议会制下的总统(元首)是虚权的,由此形成了不同的政体。在国家政体的非基本板块的变化中,也涉及非基本板块的增减及其大小调整两方面,但这些都是局部性改变,非基本板块的增减是在现有政体内部基本板块不变的情况下,增加或减少某些非基本板块,从而使政体的内部结构发生一定变化,如许多国家二战后在原有政体内新设宪法法院,我国1982年宪法增设中央军委等(如果在国家机构中增设监察委员会也属于此类改变)。二是政体内部非基本板块大小的调整,这也是局部性改变,但力度更小一些,没有增减非基本板块(更没有增减基本板块),而是通过改变原有非基本板块的大小来调整彼此之间的关系,从而导致国家政体的内部结构发生变化,如赋予法院违宪审查权从而将议会和法院之间原有的单向监督关系变为互相制约的双向关系,等等。

   政体变化的类型如图所示:

  

  

   总之,如果是涉及政体内部板块的改变(板块数量的增减或板块大小的调整),即是政体发生了变化,这种改变需要修宪;如果只是政体某板块的内部改变(如议会内部新增专门委员会、司法机关上下级之间关系的调整、政府内某些部委的增减或合并、包括由合议制改为首长制等等),则不能视为政体的变动,一般修法即可。

  

   二、我国涉及政体变化的四次修宪

  

   从我国54宪法后的历史来看,虽都是人民代表大会制,政体没有发生根本性改变,但涉及政体内部板块的增减和调整、从而使政体局部发生变化的情况是有的,其中涉及修宪的有四次。[6]

   (一)1975年宪法对国家政体的局部修改

   75宪法取消了国家主席的设置、在地方实行“议行合一”的革命委员会(人大和政府合一),是对54宪法确立的人民代表大会制度的一次大手术。

   在中央的国家机构中,75宪法取消了国家主席这一事实上的元首设置,使54年宪法确认的人民代表大会制度在结构上发生了很大的变化,虽然政体仍然是人民代表大会制度,但由此形成了我国历史上两种不同类型的人民代表大会制度,即有国家元首的人民代表大会制度和没有国家元首的人民代表大会制度。1970年3月毛泽东在提出召开四届人大和修改宪法的意见的同时,提出了关于改变国家体制、不设国家主席的建议。[7]“不设国家主席”之所以意味着“改变国家体制”,是因为在国家政体内部减少了一个基本板块,并由此改变了其他国家机构的职权,对原来属于国家主席的许多职权做了重新分配。如把54宪法赋予国家主席的部分外交权分配给了全国人大常委会,[8]最高行政权分配给了总理——虽然75年宪法对国务院的领导体制没有做任何规定,但由于取消了国家主席及其最高国务会议,实际上等于把54宪法中国家主席的最高行政权给了总理;还有的职权直接给了执政党,如统率军队权以及中央政府成员的提名权;[9]甚至一些原来属于国家主席的职权没有分配给任何机构或人员,等于落空了,[10]可见75年宪法不设国家主席确实“改变了国家体制”,局部性地改变了国家政体。

   在地方上,75宪法将54宪法规定的地方各级“人民委员会”(政府)改为地方各级“革命委员会”,这不仅是名称的改变,而且其体制也有明显的变化。54宪法第62条规定:“地方各级人民委员会,即地方各级人民政府,是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。”即地方各级政府是地方各级人大的“执行机关”;而75宪法第22条第1款规定:“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府。”即革命委员会的性质是双重的,它既是立法机关(各级人民代表大会的常设机关),又是行政机关(地方各级人民政府),集人大、政府权力于一身,等于合并了地方人大和政府,是地方权力框架的格局性改变。在地方各级革命委员会建立的过程中,许多地方为夺权发生武斗,砸烂公检法,踢开党委闹革命,引起了极大的混乱,是在和平年代以非和平方式改变政体的一种特殊现象。

   (二)1978年宪法对国家政体的局部修改

   从表面上看,78年宪法对75年宪法的政体结构似乎并没有做出调整,如两部宪法在“国家机构”一章中都设五节,五节的顺序也一样,[11]都没有恢复国家主席的设置,等等。78年宪法对75年宪法的改变似乎主要是政体结构内部的具体制度,如增加了全国人民代表大会及其常务委员会的职权,[12]在第20条规定全国人民代表大会的性质时,改变了75年宪法中规定全国人大是“中国共产党领导下的”最高国家权力机关的写法,规定:“全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这些改变使得国家机构中某一板块的内容或更充实、或更完善、或更科学,但并没有增减政体内部的板块或改变板块之间的关系。

   有争议的是,78年宪法是否恢复设立了检察机关系统?从宪法文本上看,75年宪法仍然设有“审判机关和检察机关”一节,说明它在宪法上是承认“检察机关”的存在及其合法性的;但75年宪法第25条第2款又规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”,这等于架空了检察院,使其事实上徒有虚名。笔者认为,75年宪法并没有“取消”检察机关的设置,只是形同虚设,但“形同虚设”也是“设”,和“不设”、取消设置还是不能划等号,因此,认为当时“检察机关终于从宪法上消失”的观点,[13]值得商榷。75年宪法并没有“取消”检察机关,78年宪法也就谈不上“恢复”设立检察机关,两部宪法在此的区别是,75年宪法规定的检察机关只是空有其壳,而78年宪法则对检察院的功能、体制、地位做出了具体规范(虽也只规定了1条)。[14]检察机关由空洞无物到拉起队伍,从而使国家政体的内部关系也发生了变化(如法院要接受检察监督),可以说,检察机关在75年宪法中是空的、死的,在78年宪法中是实的、活的,这使得78年宪法关于检察院的规定确实具有再造检察体制的意义,进而有完善政体的意义——调整了政体内部结构,使人民代表大会制度内部的“一府两院”之一的检察院不再是空壳而是有了一套基本框架并开始运作。因此78宪法对政体是有改变的,但不属于增加某一板块而是充实某一板块的改变。[15]

   (三)1982年宪法对国家政体的局部修改

   82年宪法对国家政体有明显改变,主要表现在两方面,一是设立国家主席,这是恢复54宪法的设置,但其板块有所缩小,把54宪法中“形虚实实”(形式上是虚的实际上是实的)的国家主席改为虚权元首,[16]这是汲取文革中领袖个人过于集权专断的历史教训而进行的政治体制改革。二是新设中央军事委员会,这是82宪法的新构建,是将长期以来党的中央军委领导国家武装力量的“以党代政”模式修改为“党政一体”模式(党的中央军委和国家的中央军委“两块牌子、一套人马”),是把军权纳入宪法以实现国家化的初步尝试,二者都是政体意义上的变革。

因此,与75宪法、78宪法中的“国家机构”一章设有五节不同,82宪法“国家机构”一章设有七节,依次是“全国人民代表大会”、“国家主席”、“国务院”、“中央军委”、“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”、“民族自治地方的自治机关”、“人民法院和人民检察院”。但82宪法在“总纲”中关于政体的表述却只有人大和“一府两院”,其第3条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”[17]那么,判断我国政体的构成要件时是以“国家机构”的章节安排为准,还是以“总纲”的规定为准?按说“总纲”关于政体的规定更具有概括性、根本性,(点击此处阅读下一页)

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