江必新:中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想

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江必新 (进入专栏)  

  

   【内容提要】《行政诉讼法》实施以来,人民法院行政审判工作在保障人民群众合法权益和促进依法行政方面取得了令人瞩目的成绩;但另一方面,现行行政审判体制的内在缺陷也日渐显现。行政诉讼管辖制度的改革实践表明未来设立与行政区划相脱离的行政法院系统具有着现实必要性和可行性。比较各国设立行政法院的三大模式,在最高人民法院之下建立一套受其监督指导的专门行政法院系统最符合我国宪法的规定。该设立模式又有“三级行政法院”和“两级行政法院”两套具体方案可供选择。

   【关 键 词】行政审判/管辖制度/行政法院

   中图分类号:DF74 文献标识码:A 文章编号:1005-0078(2013)04-003-09

  

   党的十八大报告高度强调了全面推进依法治国和加快建设社会主义法治国家的重要意义,并提出了“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”的宏伟目标。近一段时间,习近平总书记就法治建设,特别是公正司法提出了一系列的重要论断,强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;要求支持审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权;提出了“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法工作目标。人民法院的审判工作,特别是人民法院的行政审判工作将在推进依法治国、依法行政、尊重和保障人权等方面承担起更加繁重和突出的任务。多年来,人民法院行政审判工作在保护人民群众合法权益、监督和促进行政机关依法行政、践行依法治国方略、维护社会和谐稳定方面发挥了积极的、不可磨灭的历史作用。但是,我们也要清醒地看到,当前行政纠纷日益复杂、社会矛盾较为突出,行政审判在加强和巩固党的执政地位、保障党的路线方针政策和中央重大决策贯彻实施、化解官民矛盾等方面的职能作用,尚未得到切实和充分的发挥。在各种制约性因素方面,除了法院和法官自身能力建设有待加强外,现行行政审判体制的缺陷可以说是其中最重要的方面。本文拟结合中国行政审判的实际,就行政审判体制的改革特别是中国行政法院体系的设立,提出若干个人的初步设想,供大家参考和批评指正。

   一、现行行政审判体制内在的和深层次的缺陷

   《行政诉讼法》实施以来,行政审判工作在推动实现保障人民群众合法权益和促进依法行政方面取得了令人瞩目的成绩。从《行政诉讼法》施行至今(1990-2012年)的23年中,全国共受理一审行政案件1 912 854件,年均一审收案83 168件。近五年来(2008-2012年),全国各级人民法院共受理一审、二审、再审案件797 894件,审结797 276件,年均审结159 455件。大量的行政纠纷(特别是拆迁、征地、社会保障、企业改制等官民矛盾尖锐的行政领域)通过行政诉讼的合法理性途径得以化解,有效维护了社会和谐稳定。但行政审判中,出现了上诉率高、申诉率高,实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的反常现象。主要表现在:

   第一,大量未经诉讼法定程序的行政案件直接进入信访渠道,行政诉讼呈现局部失效的状况。有学者考证,多数的行政纠纷信访都可以用诉讼的方式加以解决。法院的行政诉讼受案范围与信访案件之间存在“非常可观的重叠”。例如,每年的行政纠纷约有400—600万件,而每年的一审行政案件只有区区10万件。①福建省统计,2012年全省受理的非涉法涉诉信访纯案5.98万件中,其中未经诉讼程序的行政案件3.5万件,占58.6%,而全省当年一审行政案件仅为2 363件。据广东信访部门统计,每年到省政府信访的约5万件,其中3万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决。《行政诉讼法》立法之初预计的大量行政案件涌向法院的情形并没有发生。人民群众出于对“官官相护”的畏惧和对法院能否独立公正办案的疑虑,导致相当多原本可以通过、也应当通过行政诉讼解决的行政纠纷仍然大量涌向上级党委、人大和政府机关。通过行政诉讼等法治化纠纷解决渠道不畅通,感受到冤屈的老百姓只能赴省进京上访甚至以暴力极端方式来表达。

   第二,一审行政案件的数量出现逐年下降的反常趋势,行政审判职能在一些地方发生异化。目前,行政案件占法院全部案件中的比重逐年下降,由10年前的2%降到2012年的1.3%。过去10年,行政案件数量仅增长不过20%。这一增长比例不仅远低于《行政诉讼法》实施后的第一个10年增长10倍的增幅,而且明显低于近年来人民法院其他案件的增长速度。一些年份行政案件还呈现大幅的下滑态势。2012年一审行政案件比2011年减少6 770件,下降幅度达5%。考虑到行政管理和公共服务领域不断拓宽的背景和行政行为数量激增的态势,行政案件比例不升反降,说明相当数量的行政纠纷未被纳入行政诉讼渠道。与此形成鲜明对比的是,行政机关申请人民法院强制执行的非诉讼案件却呈现井喷态势。以福建省为例,2008—2012年全省审结行政诉讼案件18 193件,同比下降1.40%,相反,行政机关申请强制执行的非诉案件45 332件,同比上升了76.34%。行政诉讼案件数量下滑,而行政机关要求法院强制执行行政相对人的拆迁、拆违等非诉案件激增,说明现行行政审判体制从某种程度上讲已经由监督制约政府蜕化成为行政机关的“执行工具”。在调研中,一些人大代表和政协委员批评说,人民群众对目前的行政审判体制已经基本丧失信心。

   第三,未进入实体审理的案件比例畸高,立案难问题十分突出。2012年,全国法院以裁定不予受理和驳回起诉等程序方式结案的数量,占到一审行政案件结案总数的7.7%,是民商事案件的7倍以上。20多年来,行政诉讼“告状难”从来就没有获得真正解决。在最高人民法院开通的民意沟通信箱中,行政案件“受理难”问题名列前茅,人民群众对法院不依法受理行政案件意见极大。个别省份的数据显示,当事人提起的行政诉讼的案件只有三分之一能够成功立案。还有很多地方为了防止官民矛盾公开化,采取“捂、堵、盖”的方式,公然实行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。据某省高院反映,2010年至2012年,辖区行政案件受理率分别只有32.85%、39.12%和35.19%,有高达17 282件案件以“三不”方式处理。行政审判“告状难”问题的原因是多方面的,根据调研发现,其中最主要的在于人民法院在人财物等方面受制于地方,缺少有效抵御地方党政机关干扰的免疫力。

   第四,行政管理相对人胜诉率逐年下降,司法公信力受到质疑。原告胜诉率已从早期的30%左右降到目前的不足10%。2009年至2012年,原告一审胜诉率逐年下降,分别为12.07%、11.18%、9.89%和9.87%。2012年,人民法院直接判决被告行政机关败诉的案件仅占全部一审行政案件的9.87%,而江苏法院仅为2.48%,有的地方行政机关败诉的案件甚至为零。如此低的败诉率,与人们对行政机关执法水平的认知有明显差距。原告胜诉率低而作为掌管司法机关人财物的行政机关胜诉率逐年上升的态势,直接引发公众对行政审判司法公正的质疑。

   第五,上诉率、申诉率不断攀升,案件质量问题不容小视。2012年,行政案件上诉率为70.06%,而同期刑事案件上诉率为11.27%,民事案件上诉率28.51%,行政案件上诉率分别是刑事、民事的6.2倍、2.5倍。2012年行政案件申诉率为8.38%,而同期刑事案件申诉率为1.04%,民事案件申诉率为1.11%,行政案件申诉率分别是刑事、民事的8.1倍和7.5倍。2012年浙江省行政案件数量占全部案件不到0.62%,但行政申诉案件占到所有申诉案件的12%。在部分地区,几乎所有一审案件都引起上诉,所有二审案件都引起申诉,行政案件的质量距离“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的要求非常遥远。引发上诉和申诉的一个重要原因,就是下级法院不能依法裁判和案件质量存在问题。

   这些异常的数据和反常的事例已经表明,现行行政审判体制中“行政诉讼管辖权范围与行政区划完全对应”的设置存在着严重的制度性缺陷,已经导致行政诉讼制度面临生死存亡的危机。《行政诉讼法》第17条规定:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”,这一规定直接造成当地的法院要审理当地行政机关的案件。地方法院与当地行政区划对应设置,司法管辖区与行政管理区完全重合。由于地方法院赖以运转的人、财、物完全受制于地方政府,行政机关为避免败诉,往往利用人事任免、物资分配等手段对法院、法官施加压力,不让受理案件,受理后也不能判决政府部门败诉。法院已经成为行政案件的“利益攸关方”,法院不敢受理、不敢下判、违心下判的情况普遍存在,直接导致人民法院对地方政府机关难以有效监督。可以说,人民法院不能或者不敢依法裁判行政案件,不但导致法院矛盾化解者、纠纷裁决者身份逐步丧失,最终损害宪法、法律的权威,损害党和国家的权威。如果不从制度上设立“行政诉讼管辖权范围与行政区划”相分离的行政审判体制,保障法院独立行使行政审判权,“县法院审不了县政府”乃至“县法院审不了乡政府”就只能是一种常态,行政审判也必将持续处在十分困难甚至危亡的状态中。

   二、现行行政审判体制下的改革探索与成效

   如前所述,《行政诉讼法》赋予人民法院化解行政纠纷和官民矛盾的职能无从发挥,与司法管辖区与行政管理区完全重合的体制直接相关。这一问题也引起了中央的高度重视,并要求加快行政诉讼管辖制度的改革。2006年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发[2006]27号)中明确要求:“积极稳妥地推进行政诉讼改革,通过探索完善行政案件管辖制度改革等措施,保障人民法院依法独立公正地行使审判职能”。这成为人民法院推进行政诉讼管辖制度改革的基本依据。之后,最高人民法院在行政诉讼管辖制度改革方面,推行了交叉管辖、指定管辖和集中管辖三个方面的改革举措。实践中发现,这些改革探索的成效和问题如下:

   1.交叉管辖。浙江省台州中院从2002年开始试行异地交叉管辖,统计数据表明,人民群众对行政诉讼认同感逐渐上升,行政案件数量逐年增加,行政机关败诉率明显上升。异地管辖案件原告的胜诉率为35.14%;而同期由当地法院管辖案件的原告胜诉率仅为13.95%,异地审判案件原告胜诉率是本地审判案件的2.52倍。这些事例说明,通过交叉管辖,可以在一定程度上破除地方的干预。人民法院《二五改革纲要》提出:“改革和完善行政案件管辖制度,从制度上排除干预行政审判的各种因素”。2008年1月4日,最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》,根据《行政诉讼法》的规定,确定了指定管辖为主、提级管辖为辅的基本原则,管辖制度改革正式上升为制度性规定。与此同时,实践中发现,交叉管辖改革所带来的成效也是极其有限的。一些法院反映,交叉管辖无法避免行政机关相互之间帮忙打招呼,从而使被告问接地、事实上地对管辖法院施加压力。以台州中院为例,该院试行异地管辖初期,行政机关败诉率曾经达到50%,排除干扰效果十分明显,但由于行政机关天然的隶属关系等原因,时间一长,新的干预、拐弯说情又会出现,行政机关败诉率回潮至6%,甚至远远低于全省行政案件平均败诉率的水平。

2.相对集中管辖。2010年浙江省丽水市中级法院出台了《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》,将全市九个基层法院行政案件相对集中地指定由辖区三个基层法院管辖,集中管辖制度使得审理法院远离了被告行政机关的地域影响,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政法学研究》(京)2013年4期第3~11页

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