宋智敏:行政判例与近代行政诉讼制度的发展

选择字号:   本文共阅读 110 次 更新时间:2018-02-05 00:00:13

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宋智敏  

   【摘要】 如果说近代行政诉讼法是移植而来的“书本上的法”,那么行政判例则是浸透到社会生活中的“活法”,是行政诉讼本土化的重要方式。民国行政法院通过判例明确了行政诉讼的受案范围,细化了行政行为合法性审查标准和慎用合理性标准,并在司法实践中确认了宪法、法令、判例、解释例、习惯以及行政惯例的法源地位。我们应辩证吸收民国行政法院的有益做法,正确认识指导性案例的价值目标,在宪政体制的框架内寻求提升指导性案例效力的路径,加强指导性案例的选择、编辑、适用等的程序设计,充分发挥指导性案例的灵活性和生命力,更好地促进行政诉讼制度的改革和发展。

   【中文关键词】 行政判例;行政法院;审查标准;法源;本土化

   【全文】

   中国近代行政诉讼法很大程度上是移植西方法制的产物。行政诉讼法律文本如何在司法裁判中获得生命力?司法机关如何将舶来的法律规范用于处理近代官民间纠纷?实践效果如何?民国政府时期的行政法院被认为是中国近代法制较为完备的行政审判机关,[1]其存续期间共审理行政案件1696件,发布行政判例325个,[2]并形成了一套行政判例创制、变更与适用的运行机制,促进了行政诉讼制度的本土化。本文将以1932年的《行政诉讼法》为基础,以《行政法院判决汇编》的裁判文书为中心,对《行政法院判例要旨汇编》中的判例要旨进行实证考察,探寻近代行政判例在受案范围、审查标准、法源种类等方面对行政诉讼法律文本的超越与完善,以其提供可资借鉴的历史经验。


一、行政判例与近代行政诉讼受案范围的型塑

  

   行政诉讼受案范围的大小既关系到司法权监督行政权的广度,也关系到公民权益救济的力度,因而是整个行政诉讼制度的立足点。根据1932年《行政诉讼法》第1条的规定,“人民因中央或地方官署违法处分致损害其权利……得向行政法院提起诉讼”。该条对行政诉讼的受案范围只作了概括性规定,并没有具体列举“违法处分”的情形和“受损权益”的种类。行政机关之违法处分所发生的争讼是否都应该由行政法院管辖呢?法律并没有给出明确的答案。为此,行政法院通过行政判例对可诉“行政处分”进行限定的同时,将行政处分行为类型化,并在审理过程中不断明晰行政法院与普通司法裁判机关的权限。

   (一)可诉“行政处分”的限定

   民国时期,“行政处分”是一个非常重要而颇具争议的概念,既是整个行政法理论的核心,也是行政诉讼的关键。行政法院将“官署基于治权作用,对于各个事实之具体的行为称之为行政处分(Administrative Measure)。”[3]行政处分如有损害人民的正当权利或令其负担不合法的义务,则为违法处分,可提起诉讼,但以下三种行为除外:一是抽象行政行为。如果行政机关发布的具有普遍约束力的规定侵犯了行政相对人的合法权益,行政相对人是否可以提起诉讼?在判例“文慰生等诉四川区税务局”一案中,原告起诉被告根据《矿产税稽征暂行章程》的规定将包征县份一律改为自征并颁布《川省矿产品查验补征暂行办法》的行为是违法苛征,应予以撤销。行政法院审查认为:“税务官署根据法令颁布关于征税之单行章则,并非行政处分”。[4]“纵令此项办法所定征税方法有失平允,原告亦只能呈请原官署或该管上级官署核办,而不能依诉愿程序以求救济”。[5]二是行政自由裁量行为。针对行政机关作出的合法但不合理的行政处分行为,是否能进入司法审查的视野?在1935年第73号判决中,行政法院认为“在现行法令上并无何种限制者即履行行政官署自由裁量之行为仅生适当与否,无违法可言,依行政诉讼法第1条不得就此提起行政诉讼。”[6]显然,近代行政法院对行政自由裁量中的合理性问题表现出了极大的尊重。三是内部行政行为。行政机关根据职权对本机关内部行政事务所作出的行政行为是否具有可诉性?对此,行政法院在1936年的判例中认为“上级官署对于下级官署所为之行政行为,如认为违法或不当,自得依监督权之行使而停止或撤销之……只得提起诉愿”;[7]“主管官署对于所属公务员奖惩之处分与对于人民之处分有别,受处分之公务员不得依行政诉讼程序予以救济”。[8]在1943年的判例中,行政法院又将“区乡疆界等行政区域之划分”归属于“国家内务行政的一种”,“人民不得自由加以变更”。[9]

   (二)“行政处分”行为的类型化

   行政处分行为涉及面广,内容庞杂,由此引发的行政争议也纷繁芜杂。在法律并不健全的情况下,对行政处分行为进行归类,总结审判经验,为日后审理类似案件提供指引,已成为近代行政法院面临的重要课题。笔者查阅《近代行政法院判例要旨汇编》发现,近代行政法院并没有以行政处分的内容为标准,将行政处分分为行政处罚、行政许可、行政契约等种类,而是按照民众所熟悉的行政处分作用的对象将行政处分分为土地行政、水利行政、寺庙行政、仓储行政、商标行政等16类。以商标争议案为例,民国虽然制定了《商标法》、《商标注册条例》等商标法律法规,但仍无法满足现实生活中商标纠纷解决的需要。为此,行政法院发布了一系列判例,使商标法律条文更加明确具体。如在“大中华橡胶厂兴业股份有限公司与邓禄普橡皮有限公司商标争执案”中,因大中华公司所注册的商标遭邓禄普公司异议而被撤销,被诉至行政法院。本案双方争论的焦点是近似商标的评判问题。在民国法律没有对“近似商标”明确规定的情况下,行政法院通过判例指出“构成商标之圆形文字有主要部分和附属部分。若以主要部分从隔离观察确与他商标有所近似,其附属部分虽呈互异之外观,仍不得不谓为两商标之近似”。[10]事实上,行政法院在运行期间,共发布商标争议方面的判例就有28个,内容涉及商标争议中在先权利的保护、近似商标的评判、诉讼时效的起算点等问题。行政处分行为类型化,为今后审理同类案件提供了指引。

   (三)行政法院与普通法院的权限界分

   民国行政法院难免会与普通法院发生权限争议。民国法律既未明确权限争议的解决方式,也无法国那样的权限争议法庭。为此,行政法院发布了近50个行政判例,不仅建立了行政审判权限的形式标准—行政官署的行为,还逐渐发展了行政审判权限的实质标准—“公共权力”标准。在形式标准上,行政法院规定行政审判只限于行政官署的行为,不包括人民间的争议。在实质标准上,“行政机关的活动包括公权力的活动和事务的活动。前者以命令为基础,乃优越的意志所产生,乃行政机关之特别活动,应受特别法律规则之支配,属于行政法的范畴。因此,管辖属于行政法院”。[11]“后者的活动,其性质与私人的活动相同,如人民与国家因买卖、租赁、借贷、赔偿工伤等引起的争议以及人民或团体相互间因请求分担公共建筑费用而发生的纯粹私法上的争议,都属于私权之争执,系民事诉讼范围,应由普通法院依法裁判,而非行政官署所能以强力迳为处置”。[12]

  

二、行政判例与近代行政诉讼审查标准的确立

  

   行政诉讼审查标准是指行政法院针对不同行政处分行为进行审查并作出裁判结论时所遵循的基准。近代各国逐渐通过判决的类型化将行政诉讼审查原则从合法性向合理性甚至合目的性演进。[13]1932年《行政诉讼法》第1条蕴含了合法性审查的基本原则,但对是否适用合理性原则并未明示。行政法院结合当时行政与司法功能的差异以及司法介入行政的能力等因素,通过判例细化了合法性审查标准,对合理性审查标准表现出了必要的克制。

   (一)合法性审查标准的细化

   根据近代行政法理论,“行政权之作用不得与法规相抵触”,“行政机关对于人民,有遵守法规之拘束;人民对于国家之行政作用,有要求依照法规而行之权利。”[14]行政法院作为行政裁判机关为此必须围绕“合法性”展开审查。那么,合法性具体应包含哪些内容呢?对此,行政判例从三个方面进行了具体化。

   一是行政处分是否具有法律、法规依据。在“浙江旧台属杨社诉浙江省政府”案中,行政法院查明,“原告杨社由私人捐集,经以公益公款补助,以法人登记在案,不得不认为私法人之存在”。官署将杨社交“公款公产保管委员会及教育局接管办理”无法律依据。行政法院在判决中认为“杨社原出于临海县各界民众之自由意思,不能以其事属公益,即认为非私法人。纵有以公产公款拨给之事实,只不过是官署对于公益团体经费之补助。既经补助,即为有特定目的之独立财产,不能任意处分。”[15]行政法院强调“主管官署对于受设立许可之法人固有监管之职权,然非依据法令不能任意解散而收归公有。”[16]在此后判例中,行政法院进而重申“行政处分不但不可和法律相抵触,并且要始终以法规为根据”。[17]

   二是行政处分是否超越权限。“行政机关是法律的产儿”。[18]行政职权既要来源于法,也要受制于法,否则即为违法的权力,构成一种越权行为。在“南昌市洋货驳运业职业工会诉江西省政府”一案中,被告在答辩中认为,“行政官署既然为人民设定权利,则变更或废除,也惟行政官署有处分之权”。[19]行政法院审理认为:“行政官署以行政处分为人民设定之权利,事后非具有法令上之原因或本于公益上之必要,不得超越职权任意撤销。”在“安吉商行因烟类营业牌照补税处罚事件起诉案”中,行政法院根据《烟酒营业牌照税暂行章程》第3条关于“甲级每季纳税银100元”的规定,认为被告任意变更税率,令原告补税按每季300元计算是超越职权的行为,应依法予以变更。[20]

   三是行政处分是否符合法律程序。传统意义上的行政处分程序合法包括符合法律规定的方式、法定的顺序、法定的期限和法定附款。[21]“程序合法”是不是民国行政法院进行合法性审查的一个刚性条件呢?在1937年的一个判例中,行政法院强调“关于公共水利及交通事业,行政官署因公益上之必要固可适当之处置,但需用人民私有土地时应依照土地法所定征收程序办理”。[22]在此后的行政审判中,行政法院固化了程序正当的理念,明确了行政官署程序上的要求。如“王则时等诉永嘉县政府”等案件中,行政法院承袭以往判决,明确指出“因国家公共利益的需要,固可征收私有土地,然需依照土地法规定之土地征收程序,始得为之”。被告行政官署征收原告土地,“并未依照法定征收程序办理”,“自属于法有违”[23]而应予以撤销。这在轻程序、重实体的传统中国,是难能可贵的。

   (二)合理性审查标准的慎用

行政处分虽必须以法规为依据,但往往也有自由裁量的余地。因为法规只能是抽象的、概括的,而行政事务却千变万化,对固定的法规必须有自由解释和适用的权力,使其能适合各种特定的事件。但自由裁量并不是没有限制,不仅不能违反法规,还要适合公益,更要为实现行政目的最有益的条件。因此,国外在司法审查的实践中逐渐发展了行政合理性审查标准以规制行政自由裁量权。近代行政法院是否在审判中发展了该原则?通过实证考察,行政法院在对待行政官署的自由裁量权的问题上表现出谨慎的态度。一般情况下,行政法院对于行政官署作出的事实裁定有合理的证据支持时,选择尊重行政主体的结论,[24]除非行政处分明显不当导致相对人权利受损。如在1942年的一个判例中,行政法院强调“关于公用道路之关闭废止与变更,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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