江必新:拓宽行政审判职能 推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考

选择字号:   本文共阅读 59 次 更新时间:2021-06-26 21:44:04

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江必新 (进入专栏)  

  

   随着我国经济社会的迅速发展和社会矛盾的日趋多元,加强社会建设,创新社会管理越来越成为中国特色社会主义建设中的一项重大课题。党的十六大以来,胡锦涛总书记多次在党的代表大会上着重强调社会管理创新的重要意义。〔1〕社会管理创新是党中央准确把握我国发展的阶段性特征,深刻总结党的执政规律和现代化建设经验而作出的重大战略决策,是人民法院当前和今后一个时期的中心任务之一。社会管理本身语境宽泛,学理上通常指政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。〔2〕从管理主体的多元性角度出发,社会管理可概括为“以维系社会秩序为核心,通过政府主导、多方参与,规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险,为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动”。〔3〕它是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分。其核心内涵在于“维系社会秩序”,其基本任务在于“规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险”,其主要目的在于“为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐”。

   社会管理是通过多种方式实现的,创新是对传统管理模式、方法的改造和变革,是社会发展的源动力。从国家产生后,人类社会的管理模式经历了由行政权绝对主重要的作用。在法治条件下,司法是国家运用法律管理社会的重要渠道和有效手段,人民法院在社会管理中具有不可替代的重要作用。人民法院的每一项审判工作,都是社会管理的重要内容,是通过司法手段、通过对司法事务的管理,实现对社会的管理。积极参与社会建设和社会管理创新,既是司法审判工作的一项重要内容,也是司法机关承担的一项重要社会责任。就人民法院行政审判工作而言,准确把握行政审判在社会管理创新中的角色定位,需着力在以下方面取得实效。

   一、积极开展行政审判工作,当好社会管理创新的参与者

   (一)行政审判通过化解“官民”矛盾,直接参与社会管理

   行政审判本身是一种独具特色的社会管理手段,是社会管理职权体系中针对行政权的规制而形成的制度设计,是人民法院积极参与社会建设的有效方式。当前,虽然一些讨论社会管理创新的观点多集中于行政机关、社会组织和社会成员的关系问题,似乎与审判工作关系不大,但无论从社会管理的核心内涵在于“维系社会秩序”出发,还是从政法机关推进“三项重点工作”的责任出发,行政审判都直接参与了社会管理创新,发挥着极为重要的作用。其作用的方式和途径主要表现为,一是通过案件裁判活动化解现实纠纷,修复被破坏的法律关系,维护社会正常秩序;二是通过制定司法解释或司法政策指导审判活动,确保法制的统一和裁判的正当性、合法性。正是通过解决纠纷活动,行政审判引导和规范着社会主体的行为,使宪法和法律的规定得以具体化。从这种意义上讲,行政审判通过有效参与,形成和维护社会秩序,实现社会管理目标。在整个社会管理的大系统中,官民关系是最重要的社会关系之一,行政审判调整官民关系,发挥特有的裁判职能,其本身构成社会管理机制的重要组成部分,是更高层次、更高质量的社会管理。从长远角度看,行政审判制度的改革和创新与行政体制改革乃至政治体制改革密切相关。应当说大有文章可作,大有潜力可挖。

   作为社会管理创新的有效参与者,行政审判的优势体现在,它直接对政府行为的合法性、正当性作出判断,影响着政府管理活动的有效性,体现司法权对行政权的有效监督。它以化解官民矛盾为职责,以国家司法强制力为后盾,裁决具有终局性,这种强有力的外部保障监督机制,较之于内部监督和其他社会管理手段有着独特优势。同时,行政审判作为一种长效监督救济机制,基于法律的稳定性、程序的严格性和审判权的相对独立性,能够更持久地对行政权的行使发挥影响,对公民权益提供救济。行政审判的自身特点决定其在加强社会建设、创新社会管理中具有不可或缺的重要地位,是社会管理创新的重要参与者。行政审判工作的创新,就是社会管理创新的重要组成部分。

   最高人民法院王胜俊院长经常强调,人民法院审理每一起案件,出台的每一个司法解释和司法政策,都是参与社会管理的具体实践,都要从有利于弘扬良好风气、有利于树立正确导向、有利于维护稳定和谐出发,研究采取切实可行、行之有效的工作方式方法,使人民法院的审判活动成为教育群众遵纪守法、维护良好社会管理秩序的生动实践。

   (二)行政审判发挥“参与者”作用的着力点

   针对行政审判实践面临的突出问题,行政审判作为社会管理创新的“参与者”,应着重在以下几方面开拓创新、取得突破。

   一要进一步加大诉权保障力度。“告状难”是长期困扰行政诉讼的突出问题,体现为当事人“不愿告”、“不敢告”、“不能告”、“不会告”。造成此种现象的原因多种多样,对社会的危害也显而易见:一些行政纠纷法院若不依法受理,其他非法不正当手段就可能会大行其道,影响社会安定。2009年11月,最高人民法院颁布了《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》,并借助各种方式多次强调,但从全国法院一审受案情况看,并无太大改观,有的基层法院甚至几年没有受理过一起行政案件。各地法院要结合本地实际,认真查找分析原因,切实解决有案不收、有诉不理的问题,提出科学的改进和创新举措,力求短时期内取得阶段性突破。

   二要进一步降低行政案件申诉率。与一审案量偏低形成强烈反差,行政申诉上访案件呈现激增态势。2010年5月在广东召开的专题会上,统计数据显示,2009年全国法院行政案件收案总数不足所有案件收案总数的2%,但行政申诉上访案件却占至全部来京申诉上访案件的18%,而今年上半年更是超出25%,绝对数已经超过了刑事和执行,形势逼人!各级人民法院要摸清情况,逐案应对,避免以创造违法先例为代价平息纠纷。我认为,当前最迫切的问题是:要探索协调立案庭与行政庭的审查衔接机制;要强化各高院的审查义务,实现重心下移。最高人民法院不久前刚颁布了《人民法院涉诉信访案件终结办法》,各地要认真落实,不断完善相关措施。

   三要进一步促进行政纠纷实质性解决。行政审判追求实质正义与形式正义的统一,力求实现案结事了。纠纷实质性解决的重要表现是当事人服判息诉。而要达到这一要求,需要在多个方面作出改进和创新,如优化庭审程序、增强诉讼活动的透明度和公信力;扩大司法公开范围、拓宽公开渠道,实行庭审直播、裁判文书上网等方式;增强裁判文书的针对性和说理性;注重法官释明权的运用;审判活动可以探索适当增强职权主义色彩等。值得一提的是,在审查标准上,可在合法性之外尝试审查行政行为的正当性,规范行政裁量权的行使,通过创设典型案例增强裁决结果的说服力和可接受性。

   四要进一步抓好协调化解工作。实践证明,行政案件通过协调和解,有利于化解矛盾、促进和谐。各级人民法院要创新形式,积极探索把行政案件的协调化解纳入到中央推动的“大调解”工作格局和“多元化解行政争议”框架之中,努力推进此项工作的规范化建设。特别要注意处理好协调和解与依法裁判的关系。对没有协调余地的案件,或者当事人明确表示不接受协调的,也要当断则断,不能久拖不决或者强迫当事人接受协调和解。不能片面强调协调和解而放弃对行政行为的合法性审查,不能把是否同意和解当作立案受理的条件或门槛,更不能以协调和解之名损害国家利益、公共利益和他人合法权益。

   五要进一步改进和完善便民利民举措。行政审判根植于人民,服务于人民,满足人民群众需求,回应人民群众期待,是审判活动的立足点。在便利群众行使诉权、参加诉讼方面,各级法院尤其是基层法院有着发挥作用的广阔空间,要积极创造条件,减轻群众讼累,如实行巡回审判、借助电子工具完成相关程序,推行德国式“圆桌审判”经验等。最高人民法院出台了《关于适用简易程序审理行政案件的若干意见》,这是便民利民的重要改革创新举措。

   六要进一步强化新类型案件的审理和研判。人民法院要大胆探索受理新类型行政案件,使审判活动介入新的管理领域,调处新类型纠纷。如近年来,有关金融证券管理、电信管理、互联网管理、信息公开等新类型的案件不断涌入法院,需要加以统一规范。又如,最高法院审查的一起死者家属诉民政局的案件,暴露了目前我国在无主尸体火化后骨灰保管方面的管理漏洞。对于新类型案件,人民法院要认真研究,妥善处理,适当时机形成司法解释或指导性意见。当前,在涉及社会组织管理、特殊群体保护(如被征地农民、流动人口,下岗职工、残疾人等)以及群体性事件应对等方面引发的行政诉讼,要有针对性地及时总结行政审判经验,科学制定预案,形成创新性成果。

   二、依法支持行政机关改进管理行为,当好社会管理创新的推动者

   (一)行政审判有力推动了政府主导的社会管理创新活动

   从前述社会管理的定义与任何国家、地区现实情况看,无论从管理的广度、深度、手段的多样性还是对社会秩序产生的客观效果,政府在社会管理中的影响力都远远大于法院或其他机关。与刑事、民事审判活动不同,行政审判的一方当事人是直接从事社会管理的行政机关,行政审判与行政机关的联系更为直接和紧密,在以政府为主导的社会管理大体系中,行政审判以其自身特点,更强有力地推动了行政机关的社会管理创新活动。具体而言,行政审判一方面通过司法程序对合法的行政行为的效力进行确认和维持,为合法行政行为提供法律支撑,维护和保障正常的行政秩序,对良性的社会管理创新举措起到鼓励和促进作用,推动了行政机关有效发挥各项社会管理职能。另一方面,行政审判通过对违法行政行为予以撤销、变更或者对行政不作为判定履行职责等,有效监督和纠正行政机关的违法行为,对其负面的社会管理创新举措起到警戒和抑制作用,促使行政机关依照法定权限管理社会事务,认真履行社会管理和公共服务职能。此外,行政审判的推动作用还体现在对其他社会管理主体的地位及其自治性规范的认可和认定,对其他社会矛盾纠纷化解方式提供帮助和支持。这是行政审判拓展其影响力的时代潮流。

   可见,行政审判通过化解官民纠纷,也规范着行政机关的社会管理行为,行政审判的过程实质上是对行政机关的社会管理活动进行评价、规范和引导的过程。行政审判介入到对行政决策效力的判断过程中,对公共政策的形成与实施产生了深远影响。就社会管理大系统而言,党的十七大报告指出,“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,基于政府在很大程度上发挥着社会管理的主导作用,行政审判对于社会管理大格局的形成和完善,具有推动和保障作用,从这种意义上说,行政审判是以政府为主导的社会管理创新活动的推动者,在司法权行使过程中,既要注重交流互动,也要把握好适当限度,切实推进符合国情特色的政府主导的社会管理大格局的尽早形成。

   (二)行政审判发挥“推动者”作用的着力点

   行政审判要发挥好这种推动作用,须秉持能动司法理念,积极加强人民法院与行政机关的良性交流互动,同时,注意把握必要限度。从实践创新看,交流互动的主要方式有以下几种。

1.建立工作联络机制。近年来,随着能动司法、依法行政、建设“服务型政府”、“法治政府”等理念不断深入人心,许多地方法院和地方政府积极采取措施,加强良性交流互动,创设了一系列工作联络机制。不少地方法院与行政机关建立了资源共享机制、工作交流机制。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法律适用》2011年第3期

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