程琥:行政案件跨行政区域集中管辖与行政审判体制改革

选择字号:   本文共阅读 545 次 更新时间:2017-01-09 00:07:52

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程琥  

   【中文关键词】 行政案件,跨区域管辖,行政审判,专门法院

   【摘要】 行政案件跨行政区域集中管辖改革试点已经在全国法院全面铺开,各地改革试点路径和做法有共性也存有较大差异。推进行政案件跨区域集中管辖涉及审判质效、两便原则、审判队伍、司法保障、司法权威、区域治理等关键问题。推进国家治理体系和治理能力现代化,有必要依托行政案件跨区域集中管辖改革探索建立跨区域行政审判专门法院。

   【全文】

   党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和党的十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”的改革要求,新《行政诉讼法》18条第2款作出关于“跨行政区域管辖行政案件”的规定,最高人民法院为此制定《关于人民法院跨行政区域管辖行政案件的指导意见》,指导部分高级人民法院根据本地实际,确定若干法院跨行政区划管辖行政案件。目前行政案件跨行政区域集中管辖改革已经在全国部分法院铺开试点。本文拟分析和总结行政案件跨行政区域集中管辖的基本做法、取得成效、面临问题以及发展趋势,为进一步推进行政案件跨行政区域集中管辖改革提供参考。

  

一、当前全国法院开展行政案件跨区域集中管辖改革试点实践

  

   新《行政诉讼法》18条第2款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。上述规定为行政案件跨行政区划集中管辖提供了明确的法律依据。据统计,按照新《行政诉讼法》18条第2款规定,目前全国有将近一半的高级法院已经获批在辖区范围内开展行政案件跨行政区域集中管辖改革。[1]由于各地情况有所不同,一些法院在推进改革试点时也有较大差异。

   (一)试点地区分布广泛

   此次纳入行政案件跨行政区域集中管辖的法院从地域分布看,东部、中部、西部地区分别都有一些法院参与此项改革试点工作。改革试点法院中,既有东部地区,比如江苏、浙江、福建、广东等地法院;也有中部地区,比如安徽、湖南等地法院;还有西部地区,比如甘肃、青海等地法院。如果再加上新《行政诉讼法》实施之前,一些地方法院根据最高人民法院下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》要求,已经开展的行政案件相对集中管辖试点工作,可以说,行政案件跨行政区域集中管辖改革已经在全国法院全面铺开。

   (二)试点方案和样式相对较多

   从获批推进此项改革的法院看,主要有全部试点、局部试点、类案试点三种形式。

   第一种样式是全部试点,即在整个辖区范围内中、基层法院全面开展改革试点,其中以安徽、福建、山西为样本。安徽改革试点步伐迈得最大,根据《安徽省法院关于行政案件集中管辖制度的改革方案》,探索行政诉讼案件集中交叉管辖,在皖中、皖南、皖北分别指定1个中院及下辖1个基层法院集中交叉管辖全省一审和一审上诉行政诉讼案件。根据《福建省高级人民法院关于部分行政案件实行跨行政区划管辖的公告》部署要求,在中级法院一审行政案件跨行政区划管辖分工上,把全省9个设区市划分为3个司法管辖片区,各片区范围内的原属各中院管辖的以市、县(区)二级政府为被告的一审行政案件,统一指定给片区内其他中院管辖,且不对应交叉管辖。在基层法院行政案件相对集中管辖分工上,在全省8个设区市的基层法院实行相对集中管辖,除龙岩外,在8个设区市确定2至4个基层人民法院为集中管辖法院,集中管辖指定范围内原属其他基层人民法院管辖的一审行政案件。根据《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》部署要求,山西将全省分为4大片区,实行中级法院一审行政案件相对交叉管辖,2至4个中级法院为1个片区。基层法院行政案件实行相对集中管辖。在中级人民法院司法管辖区内,各中院根据本地区实际,确定2至3个基层法院为集中管辖法院,管辖原由其他基层法院管辖的一审行政诉讼案件。集中管辖法院原则上不再管辖本地行政机关为被告的一审行政诉讼案件,而由其他集中管辖法院审理。

   第二种样式是局部试点,即中级法院一审案件管辖维持不变,在中级法院司法管辖区内推动基层法院行政案件相对集中管辖。根据《衢州市中级人民法院关于基层法院行政诉讼案件跨行政区域集中管辖试点工作实施方案》,确定衢州市柯城区人民法院为衢州市基层法院行政诉讼案件集中管辖法院,管辖原由衢州市各基层法院管辖的行政诉讼案件。柯城法院不宜管辖的案件,可以报请衢州市中级人民法院确定管辖。

   第三种样式是类案试点,即推动某种类型案件向某一法院集中管辖。根据《天津市高级人民法院关于指定部分行政案件施行跨行政区域管辖的公告》,天津市高级人民法院指定部分一审行政案件施行跨行政区域管辖,以天津海关及各隶属海关为被告提起诉讼的行政案件由天津市第二中级人民法院管辖;以市级行政机关为被告提起诉讼的行政案件由天津市和平区人民法院管辖,但因不动产提起诉讼的案件和因市级行政机关复议维持原行政行为作为共同被告的案件除外;环境保护行政案件由天津铁路运输法院管辖。

   上述三种改革样式中,目前已经启动的改革试点地区采取第二种样式的居多。

   (三)充分利用铁路法院现有资源开展试点

   经过多次改革创新,目前全国现有17个铁路运输中级法院,59个铁路运输基层法院,遍布全国25个省、自治区,4个直辖市。在全国34个省份中,除西藏、海南和特区未设铁路法院外,铁路运输法院基本涵盖全国。铁路法院2012年改制移交地方统一管理后,除与铁路有关的少量案件外,普遍存在案件少,编制、人员和场所闲置的问题。此次推进行政案件跨行政区域集中管辖改革,地方法院积极依托铁路法院开展改革试点工作。目前以下法院依托铁路法院开展改革试点。

   一是依托铁路运输法院设立跨行政区划法院。北京四中院、上海三中院均是依托铁路运输中级法院设立的跨行政区划法院,集中管辖特殊重大行政案件。

   二是依托铁路两级法院开展改革试点。从目前已经开展的改革试点看,利用辖区内的铁路运输中级法院、铁路运输法院两级法院开展行政案件跨行政区域集中管辖。比如,广州、西安、太原、兰州。这些地方均是采用把辖区内其他基层法院行政案件集中到铁路运输法院管辖,如不服铁路运输法院作出的一审裁判则上诉到铁路运输中级法院。同时,把辖区内其他中级法院管辖的一审行政案件集中到铁路运输中级法院管辖。这样铁路两级法院在集中管辖行政案件上形成相对独立完整的管辖体系。

   三是依托铁路运输法院与普通中级法院形成相对完整的管辖体系。比如,天津、南京、徐州、西宁。均是依托铁路运输法院集中管辖辖区内其他基层法院管辖的一审行政案件,如铁路运输法院作出的一审裁判则上诉到普通中级法院。

   (四)确定案件管辖范围标准相对务实多样

   从试点地区看,目前对于确定集中管辖行政案件类型标准主要有以下几种。

   一是将一审行政诉讼案件进行集中,把非诉行政执行案件仍留在原管辖法院审查。目前多数试点地区采用这种集中方式。

   二是将部分一审行政诉讼案件进行集中,其他一审行政诉讼案件及行政非诉执行案件仍由原管辖法院办理。比如,杭州法院正在试点部分行政诉讼案件跨区域集中管辖,规定除市、区两级人民政府复议维持当共同被告的案件集中到杭州铁路运输法院管辖外,原由其他基层人民法院管辖的其他一审行政诉讼案件及行政非诉执行案件的管辖法院保持不变,如起诉市、区两级人民政府工作部门或其派出机构的案件仍由各属地基层法院管辖。又如,贵州省黔南州中级法院在对本州行政区域内基层人民法院的一审行政诉讼案件管辖法院及管辖范围予以调整时规定,集中管辖案件是按照新《行政诉讼法》规定原属各基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件(不含涉及环保行政案件,以及新《行政诉讼法》82条第1款第1、2项规定的被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额2千元以下的,可以适用简易程序审理的一审行政诉讼案件)。非集中管辖法院原则上不再办理上述集中管辖的行政诉讼案件,主要负责审理辖区内属于新《行政诉讼法》82条第1款第1、2项规定的被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额2千元以下的,可以适用简易程序审理的一审行政诉讼案件;审查办理辖区内的非诉行政执行案件等有关工作。

   三是将一审行政诉讼案件和非诉执行案件全部实现集中。比如,四川省眉山市开展行政案件相对集中管辖试点工作,将其他法院原管辖的一审行政诉讼案件和行政非诉讼执行案件审查向集中管辖法院集中。四是集中管辖法院办理除一审行政诉讼案件和非诉执行案件外的其他案件。比如,山西省在全省范围内实行行政案件跨行政区域集中管辖时,将对全省各中院生效的行政案件不服的再审申请和申诉案件由太原铁路运输中级法院管辖。

   (五)坚持尊重当事人程序选择权与提供释明指导相统一

   从试点地区看,对于如果当事人仍然坚持要求在原管辖法院提起行政诉讼的,处理标准也不一致。主要有以下几种处理方式。

   一是仍由原管辖法院审理。比如,福建省在全省范围内实行部分行政案件跨行政区划管辖时,起诉人向原管辖法院提起诉讼,经释明后仍坚持要求由原管辖法院管辖的,原管辖法院原则上应予登记立案。《陕西省高级人民法院关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市行政案件的规定》明确提出,当事人坚持选择向当地人民法院起诉的行政案件,仍按原管辖规定办理。

   二是向当事人释明,指导当事人到集中管辖法院提起诉讼。比如,浙江省衢州市中级法院在基层法院行政诉讼案件跨行政区域集中管辖试点工作实施方案中规定,由基层法院管辖的一审行政诉讼案件,当事人应当向柯城法院提起诉讼。当事人向其他基层法院递交起诉材料的,该法院应当对行政诉讼案件集中管辖的相关规定进行释明,指导当事人到柯城法院进行诉讼。当事人以邮寄方式递交起诉材料或坚持向当地法院递交的,当地法院应注明接收时间,并在两个工作日内转交柯城法院。因此,即便当事人仍坚持在原管辖法院起诉,原管辖法院也不审理该案件。目前,多数地区试点方案均有类似规定。

   三是由上级法院决定管辖法院。比如,宁夏固原市中级法院开展行政案件相对集中管辖试点工作方案规定,当事人向其他法院提起诉讼的,应当告知其向集中管辖法院起诉,或者在收到起诉状3日内将相关材料移送集中管辖法院,当事人坚持要求原管辖权法院受理的,原管辖权法院应当依法报市中级法院决定。当事人对集中管辖案件提出管辖异议的,由受理法院上报市中级法院,市中级法院按规定指定本辖区内其他基层法院管辖。

   (六)注意在行政诉讼案件集中管辖中加强便民服务和协助配合

   主要体现在以下三个方面。

一是在立案环节,有的试点地区为当事人提供“跨域”立案服务。比如,福建省在推进集中管辖试点时,起诉人向原管辖法院提起诉讼的,原管辖法院应当告知其向有管辖权法院起诉;原管辖法院具备“跨域”立案服务条件的,可依起诉人的申请,为其提供“跨域”立案服务;尚不具备“跨域”立案服务条件的,经起诉人同意,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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