王升平:西方行政理论本土化的形态与逻辑探析——以公共行政主流理论的交融与转化为例

选择字号:   本文共阅读 80 次 更新时间:2020-09-30 07:14:36

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王升平  

   作者简介:王升平,中共广东省委党校教授,硕士生导师。

   内容提要:对西方行政学的引进、吸收与借鉴,是改革开放以来本土行政学理论发展的助推因素之一。但本土行政学对西方理论的引鉴,并非只是进行理论的简单复制,而是针对一些概念、理论、实践、方法等进行了形式多样的本土性转化,这种转化,在新公共管理理论、治理理论、新公共服务等主流理论形态中,都有鲜明表现。总体来看,西方行政理论的本土转化,遵循着实践性逻辑、价值相合逻辑、创造性转化逻辑,对这三重逻辑的遵循,使本土行政学对西方理论的借鉴既做到了符合行政实践发展的需要、又规避了价值上的冲突,并促进了行政学理论的知识增量。本土行政学理论的进一步发展,需要重视对传统行政资源的挖掘、对现实行政理论与实践的总结与创新、对西方理论的转化三重视角。在对西方理论的转化上,要坚持辅助性原则、直接与间接相结合原则及传统与现代相结合原则,以规避理论引鉴中的风险。

   关 键 词:公共行政/本土化/治理/价值

   标题注释:国家社科基金项目“全球化视阈中的本土行政哲学体系构建研究”(编号:14CZZ037)。

  

   一、问题的提出

   20世纪80年代以来的本土公共行政学学科建制与理论发展,走的是一条自我创制与引进、借鉴相结合的道路。其中,对西方行政学的引进、吸收、借鉴,成为改革开放以来本土行政学实现快速发展的助推因素之一。从表现上看,本土行政学对西方理论的引鉴,主要集中在以下四个方面:首先,借鉴西方行政学的基础理论与学科范式。本土公共行政学中一些较为流行的基础理论,如公共选择理论、新公共管理理论、治理理论等,都是从西方源起、经译介而得到国内学者关注的。在学科范式上,本土行政学的设立,立基于西方式的“政治——行政”二分范式,与西方行政学一样,对政治学与行政学之间的理论界分的强调,很大程度上是确立行政学的学科合法性的基础。其次,在概念和话语体系上对西方的借鉴。在本土的行政学学术体系中,包括公共管理、治理、公共产品、公共性、合法性等学科研究的基础概念,很多都是从西方输入的。在研究的关注点上,从西方新引入的行政学概念或理论,部分地成为了本土行政学研究的热点来源、并成为一定时期内流行的行政范式;同时,对西方基础概念的引入,也是本土行政学推动理论创新的灵感来源之一。再次,本土行政学的理论聚焦点与西方的行政理论演进脉络存在对应性。如果将自19世纪末正式诞生以来的西方公共行政学发展归结为传统公共行政、新公共行政、新公共管理、治理理论、新公共服务、整体性政府等不同阶段的话,可以看出,本土的理论研究虽然在时间上有所滞后,但从历时态视角来看,本土公共行政学的关注点与西方的学科演进是存在着逻辑上的对应的:如20世纪80年代初至90年代中后期,我国行政学的学科关注点对应的是西方传统公共行政与新公共行政时期的内容,其主要聚焦于行政组织、行政决策、行政法制、行政文化等议题,相关教材一般也以这些议题为主(尽管在西方,20世纪70、80年代起新公共管理就已兴起);20世纪末以后,源自于西方的新公共管理、治理理论等逐渐为本土公共行政学界所重视,成为学者们关注的主流。这种学术演进上的基本对应性,一定程度上表明早前的本土行政学在理论研究上的整体性滞后。最后,在行政技术与行政价值层面对西方的借鉴。在技术层面上,自21世纪初以来,以授权、民营化、政府购买等为主要内容的行政技术,得到了国内公共管理理论界的高度关注。在实践中,这些技术也得到了较为广泛的应用,在一些地方和特定领域,这些新的技术甚至成为推进行政实践创新的理论引导之一。从价值取向上看,效率、公平、服务等行政价值在国内行政学研究领域相继成为主流,这与西方行政价值观的演变历程亦具有大体的相似性。这些现象意味着,西方的行政学理论不仅影响着我国公共行政学的理论形态,也在一定程度上影响着我国行政实践领域的技术运用与价值选择。

   尽管对西方公共行政学的理论引鉴是我国行政学发展过程中的一种重要现象,但必须指出的是,这种引鉴并非简单的复制,而是针对一些概念、理论、实践、方法等进行了形式多样的本土性转化,从而使一些西方理论呈现出较强的本土性色彩、打上了明显的本土烙印。那么,本土行政学借鉴西方行政学理论的具体形态如何?其有何内在逻辑和规律?对这一问题的反思,既有助于厘清西方行政理论本土化的内在机理,也有助于防止西方理论本土化进程中所可能存在的风险与偏误。

  

   二、西方行政学本土转化的具体形态

   在本文中,我们主要从行政哲学的宏观视角出发,以新公共管理、治理理论、新公共服务理论为核心示例,通过原生理论与其本土运用之间的比照,来对西方行政学理论的本土化形态进行探讨。

   (一)新公共管理理论及其本土化

   如前所述,20世纪70、80年代起,西方行政学理论的发展便进入了新公共管理时期。从宏观视角上看,新公共管理理论的核心特质,大体包含以下三个方面。其一,在关系与交往维度上,将政府与社会的关系理解成企业与顾客的关系。在新公共管理的视域中,政府是提供公共产品的企业,而公民则是消费公共产品的顾客,相对于统治型行政与管理型行政而言,它有效弱化了公共行政的权力色彩和“主体中心主义”理念,而开始“关注政府实施的各种计划、项目的有效性,表现出了一种目标导向的趋势”,使行政权力真正成为一种工具性存在①;从动力逻辑来看,新公共管理强调政府的动力来源于社会与市场的反向施予。“管理市场化取向的维护者相信,在市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平”②,政府要通过“各种形式引入竞争机制,增强成本意识,提供优质服务”③。其二,强调授权与责任的自我承担。在新公共管理的视域中,公共产品的供给主体是多元化的。这种主体的多元化,主要通过授权、放松管制、撤资、委托、替代等民营化路径④来实现。授权、放松管制及民营化等的本质,是责任的重新分配、是职能的重新界定。根据新公共管理的责任分配逻辑,政府的责任重心在于“掌舵”、在于进行宏观层面的把控,而具体的实践操作,则主要经由市场与社会的自我力量而实现。其三,在价值取向上,强调效率的提升与顾客需求的最大满足。在新公共管理的视域中,“3E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)是其所追求的重要目标之一⑤。效率是新公共管理追求的核心目标,但相对于传统的公共行政体系来说,新公共管理的效率追求有两方面的特质:一是基于综合性的成本控制逻辑来推进效率的提升。传统公共行政的效率更多地是通过对人的潜能的激发而实现的,它是一种基于主体行为改善而实现的主体型效率。而新公共管理则主张通过全方位的成本压缩而防止行政成本的自我扩张,具有较高的综合性。二是强调效率的方向性。传统公共行政对效率的强调带有一定的机械性色彩,对效率的强调往往导致对其他价值的忽略,而使其陷入价值冲突与治理困境之中。而新公共管理则强调效率必须是一种能够满足顾客需求的正向效率,对效率的方向性的强调,提升了新公共管理的交互性,使政府成为一种更具亲和力和社会融入性的政府。

   新公共管理理论提出之后,自20世纪90年代末开始在国内产生了较大的影响。首先,它促进了新的学科范式在国内的兴起与传播。公共管理理念的引入,使公共管理学成为各高校行政管理专业的主流课程之一,从国内相关教材的内容来看,其主要也是集中了西方新公共管理研究的一些最新成果。在学科体系中,公共管理被设定为包含行政管理等专业的一级学科。其次,在理论与实践领域,绩效管理、民营化、政府购买等新公共管理的话语体系与实践经验被广泛借鉴,产生了十分重要的影响。但是,本土行政学在借鉴西方新公共管理理论的同时,也在理论的本土化方面进行了一些尝试和努力。具体来看,这种本土化尝试大体包含如下两个方面的内容。

   首先是强调理论借鉴上的“中体西用”。如前所述,西方的新公共管理理论将政府与社会的关系理解为企业与顾客的关系,这是西方新公共管理理论对政府的公共交往关系的本体论预设,也是西方新公共管理开展理论推衍的逻辑前提。而在本土的行政学体系中,这样的本体论预设虽然也为学界所关注,但其更多地是作为公共管理理论的一个基本构件或特质而被加以引荐的,在实际的理论研究中,很少有学者刻意将这样的本体论预设当成一种理所当然的前提、或作为公共行政理论研究的普遍准则;在实践层面上,这样的理论预设也没有得到实质性的关注、更没有成为政府的行政价值前设。无论是在理论层面还是实践层面,本土公共行政的价值逻辑仍然是马克思主义的或传统式的,其基本假定在于,行政生活是基于自身的生产力状况及政治与文化逻辑而生发出来的,它是服务于社会、服务于人民、服务于政治的一种工具性、衍生性存在,政府与人民之间的关系也不是一种企业——顾客式关系,而更倾向于是一种“委托——代理——服务”式关系。本土对西方新公共管理的理论借鉴,更多地集中于技术层面,如绩效管理技术、民营化技术等,其本质目的在于提升公共产品的供给效率,并借由西方的治理技术来助推本土行政价值逻辑的实现。这是一种典型的“中体西用”逻辑。

   其次,对理论的扩充化理解。这主要有两个方面的表现:一是对价值内涵的扩充。西方的新公共管理奉行管理主义范式,其主要强调的是以效率为核心的“3E”价值。在西方式的行政价值中立预设之下,价值本身并不是西方新公共管理所关注的重点,这与西方的立宪主义行政范式形成了明显的区分。而在本土语境中,公共管理则更倾向于是一个价值的综合体,其既包容了西方新公共行政理论与新公共服务理论所强调的公平、正义、服务等价值,也包容了本土政治体系所强调的一系列核心价值,如人民性、发展性、解放性⑥、共同富裕等。总体来看,本土公共管理的价值与本土政治体系的价值是同步和同质的,其具有明显的时代性、演进性、多元性和系统性。二是管理手段的扩充。以管理主义范式为基础,西方的新公共管理所关注的管理手段主要是技术主义的,其所采用的分析工具主要是实证主义的,无论是在管理工具还是分析工具的选择上,其都带有明显的可量化性和技术导向色彩。而在本土语境中,公共管理则更多地被认为是一种综合运用各种治理工具(包括经济工具、法治工具、权力工具、价值工具、技术工具等)来实现管理目标的过程,在手段与分析工具上,其包含了定性与定量两个维度,具有更强的体系性。

   (二)治理理论及其本土化

   在西方语境中,治理理论具有较为丰富的内涵。根据斯托克的理解,治理主要可总结为如下五种观点:治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者;治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点;治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖;治理是指行为者网络的自主自治;治理认定,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威,政府可以运用新的工具和技术来控制和指引⑦。总体而言,西方社会的治理,是一个不同主体参与和合作以解决公共问题的过程,对价值多元化的强调、对治理主体多元化的认可、对社会自治逻辑的肯认、对社会事务处理的协作逻辑的突显,是西方式治理的基本内涵。

西方式治理有其独特的价值逻辑,这种价值逻辑的主要内容,可从如下两个方面来看。首先,治理的生成与西方式多元主义背后价值冲突的不可调和紧密相关。在西方的行政价值思维中,一元与多元的价值争论是一个旷日持久的话题。在价值多元主义者看来,不同价值之间具有不相容性与不可通约性。“价值的不可通约性是指不存在哪一种尺度或标准可以衡量相冲突的价值,以便消除冲突,也不存在一种至善或超级价值,人们可借此度量其他价值。当价值之间既不可相容、又不可通约时,价值冲突便出现了。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《治理研究》2019年第6期

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