孔祥智:产权制度改革与农村集体经济发展

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2020-07-31 00:50:30

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孔祥智  

   摘要:近年来开展的农村集体产权制度改革对集体经济发展产生了积极的促进作用。构建“产权清晰+制度激励”理论框架,深入分析产权制度改革对农村集体经济发展发挥作用的着力点发现,产权制度改革是促进农村集体经济发展的重要原因,干部正向激励机制激发了干部队伍的积极性、主动性,结合地方特色进行制度创新。本文运用贵州省六盘水市、广西壮族自治区贵港市覃塘区、山东省东平县三个案例验证了上述命题。后脱贫时代保持农村集体经济发展效果,应稳定产权结构,构建农村集体经济发展的长效机制,重视改革后农村集体经济组织的合法经营建设,优化农村集体经济组织发展的制度环境。

   关键词:产权;农村集体产权制度改革;农村集体经济;制度激励;经济合作社

  

   在“统分结合”的双层经营体制中,农村集体经济组织一直承担着“统”的重要作用,但农业部门数据显示,2015年,在全国58.4万个村中全年没有任何集体收益的村占比高达55.3%,年收入5万元以下的村占比21.7%,收入拮据使集体经济组织无法充分发挥统一经营作用。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对统一经营的范畴作了重新界定,“统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。”这要求集体经济组织要充分发挥为分散的家庭经营主体服务的作用,同时我国的特殊国情、特殊制度背景决定集体经济组织不能在统一经营中缺位,否则,仅依靠市场机制调节经营性组织的服务行为很有可能造成市场失灵现象,特别是在突发公共卫生事件或自然灾害时,单纯依靠经营性组织会造成效率损失,最终损害小农户利益。然而,集体经济组织的低收入状况又使其无法行使统一经营职责。这一矛盾现象使得农村基本经营制度一直处于不稳定状态。而近年来开展的农村集体产权制度改革则对集体经济发展产生了积极的促进作用,因此,应构建产权制度改革促进农村集体经济发展的理论框架,从理论层面进行深入讨论。

   一、“产权清晰+制度激励”分析框架

  

   所谓产权,按照德姆塞茨的说法,“包括一个人或其他人受损或者受益的权利”,“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。”阿尔钦认为,“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利。”西方经济学家认为,产权具有排他性,属于能以一定方式使用一种稀缺资源的产权人;产权是可分割的,可以细分为占有权、使用权、收益权、转让权;产权具有可处置性,产权人无论获得哪种意义上的产权,都可以进行处置,除非合约有明确规定;产权是有限的,任何产权与其他产权之间都有清晰的界限,并且任何产权都有时间、空间界限。

   产权经济学源于科斯的企业理论,即科斯定理。“权利的界定是市场交易的基本前提,……最终结果(促进产值最大化)与法律裁决无关。”“这是科斯定理的实质。……这一结果取决于交易费用为零的假设。”“没有这种权利的初始界定,就不存在权利转让和重新组合的市场交易。但是,如果定价制度的运行毫无成本,最终的结果(产值最大化)是不受法律状况影响的。”此为科斯第一定理。斯蒂格勒把它概括为:“在完全竞争条件下,私人成本与社会成本将相等。”由于社会成本代表着生产要素在替代的用途中会产生的最大价值,因此,在零交易成本条件下,产值将最大化。

   交易费用不可能为零。“一旦考虑到进行市场交易的成本,那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时,权利的调整才能进行。反之,禁令的颁布和支付损害赔偿金的责任可能导致发生在无成本市场交易条件下的活动终止(或阻止其开始)。在这种情况下,合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。”此为科斯第二定理。具体表示为:第一,在现实世界里,交易成本一定大于零,因此,对产权的界定是重要的,它会对经济系统运行效率产生影响;第二,产权的调整只有在有利于产值增长时才有可能发生,即发生产权调整的必要条件是调整后的产值大于调整前的产值,或者说必须出现产值的净增长。

   在科斯第二定理框架下,“一种权利的调整会比其他安排产生更多的产值。”农村集体产权制度改革就是这样,在产权界定的初始阶段(我们假定这次改革前为科斯所说的“初始阶段”),集体产权的运行效率很低,这是改革的背景。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)指出,农村集体经营性资产存在着“归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题”,这些问题归结起来,就是归属不明,即产权不清晰。“这种形式的所有制没能将任何人实施他的共有产权时所带来的成本集中于他身上。”这种制度运转的“谈判成本可能因很多人很难达成一个共同满意的协议而很高,……即便所有人之间的协议能够达成,我们还必须考虑监察协议的成本,这些成本也可能很大。”而“产权的一个主要功能就是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励”。按照德姆塞茨的界定,外部性包括外部成本、外部收益及现金和非现金的外部性。明晰的产权制度将会使这些外部性内部化,从而提升经济实体的运行效率。

   按照《意见》要求,这次农村集体产权制度改革的任务包括:第一,开展集体资产清产核资。要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资,摸清集体家底。第二,明确集体资产所有权。事实上属于哪一级集体所有就确权到哪一级,不打乱原集体所有的界限,建立健全集体经济组织。第三,加强农村集体资产的财务管理,切实做到财务公开。第四,确认集体组织成员身份,解决成员边界不清问题。第五,从2017年起,用5年左右时间把集体经济组织股份确权到人,完成经营性资产股份合作制改革,构建社区股份合作社,名称可为经济合作社或股份经济合作社。第六,发挥农村集体经济组织的功能作用,通过多种形式发展集体经济。第七,搭建平台,引导农村集体产权规范流转和交易。此次改革的特点可归纳为产权明晰到组(组织)、股份明晰到人。这是20世纪80年代初期推行家庭承包经营制度以来对农村集体产权的第二次改革。从已经完成改革任务的15个省份来看,改革效果的确验证了菲吕博腾和配杰威齐产权会影响激励和行为的判断,“产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范,每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系,或承担不遵守这种关系的成本。”改革后,由于集体产权的股份明晰到人、落实到户,每个村民与集体经济组织的关系由原来的福利分配(钱或物)转变为按股分红,由原来对集体经济组织漠不关心到踊跃参与监督。越是集体经济实力雄厚的地方,村民参加股改的积极性就越高。经过改革,原来的集体经济“空壳村”,相当一部分开发了项目,积累了资金,获得了分红。如,广西壮族自治区北海市银海区在集体产权制度改革完成后,进一步引导各村按照资源开发、资产盘活、产业带动、物业经营、服务创收、股份合作等六个方向发展壮大村集体经济。截至2019年11月份,44个改革村由原来的集体经济“空壳村”转变为集体收入平均达到5万元以上,收入总额达到651.5万元的典型村。调研结果显示,越是经济欠发达地区,股改后农村集体经济发展的效果越明显,农民得到的实惠越多。由此,得出第一个命题:

   命题1:以确权到人为主要特征的农村集体产权制度改革有助于提高集体经济组织的运行效率,推动集体经济发展。

   产权制度改革对集体经济发展的促进效果十分显著。那么如何解释改革与集体经济发展之间的关系?诚然,产权是组织效率的重要影响因素,但不是唯一因素,组织效率还受经营者、项目类型、发展环境、社会经济发展总体状况等因素影响。其中,产权是基础性因素,经营者是能动性因素。那么,此次产权制度改革能否调动经营者的积极性呢?调研发现,改革后各地均成立了股份合作社或者经济合作社,理事长一般由村书记或者村委会主任担任,职务担当与改革前基本相同,但也有相应改变。改革前,理事长具有支配集体资产或资源的剩余索取权,对于年终利润的规划使用有决定权;改革后,改由章程或村民(代表)大会决定,甚至可以细化到将村中打扫卫生的费用、老年人福利等都写进章程或纳入合作社预算,理事长和其他经营管理人员只是合法地领取工资或者补贴。因此,从理论上讲,经营者的积极性在改革后应该呈降低趋势。这是此次改革和20世纪80年代初期改革的最大不同之处。80年代改革的实质是把产权(法律用语为承包经营权)和经营权都落实到农户,因而极大地调动了农民积极性,将产权的效用发挥到了极大。而此次改革将产权以股份的形式落实到农户,但经营权是不可分割的,限于农村精英缺失的前提,一般仍然由原来的村干部经营。由于产权明晰了,经营人员的权利相对减少了,经营管理的积极性和创造性下降,那么为什么经营效率反而在短期内提升了呢?这就出现了“产权悖论”。

   《意见》提出“多种形式发展集体经济”,要求各地“从实际出发探索发展集体经济有效途径”的改革任务,推荐了多种具体途径,包括利用四荒地、果园、养殖水面等仍属于集体经营的资源,通过招标的方式发展现代农业;利用人文、历史资源和优美的生态环境发展休闲农业和乡村旅游;利用闲置的厂房、办公设备、集体经营性建设用地等以入股、自营等方式发展相应产业;整合各种资源、资金(包括政府帮扶资金)入股农业产业化龙头企业或合作社;等等,并且,将集体经济发展水平纳入地方政府的考核指标。特别在贫困地区,尤其是目前挂牌督战的贫困村、贫困县,通过产权制度改革推动集体经济发展已经成为脱贫的重要手段之一,如贵州省六盘水市的“三变”改革,即“资源变股权、资金变股金、农民变股民”。在已经完成改革试点任务的15个省份,通过改革推动集体经济发展是其试点内容之一,而贫困地区则将脱贫作为改革的终极目标,于是,在双重目标引导下,各地都积极实践,通过培植产业、招商引资、发展农民合作社等多种方式,彰显集体产权制度改革的效果。而县、乡镇两级政府工作人员为村干部数量和能力不足作补充和支撑,且由于扶贫是硬性任务和政绩考核重要内容,进一步推动他们充分发挥积极性和创造性。党的十八大以来,党中央高度重视干部工作建设,2018年印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,2019年印发《党政领导干部选拔任用工作条例》,充分体现出让干部担当作为的导向,新时代正向激励干部工作的意愿更强烈、措施更得力。如,明确提出“大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部”“对不适宜担任现职的领导干部应当进行调整,推进领导干部能上能下”“对符合有关规定给予容错的干部,应当客观公正对待”等,这就是产权制度改革推动集体经济发展立见效果的“制度奥秘”。由此提出第二个命题:

   命题2:建立干部正向激励机制是农村集体产权制度改革发挥作用的重要原因,将推动农村集体经济进一步发展。

   此类正向激励称为制度激励,是制度优势的体现,也是坚持制度自信的具体体现。本文将采用多案例分析方法验证命题2。由于所有案例都基于集体产权制度改革,其前提就是改革已经完成,农村集体产权已经清晰到人、落实到户,因此,验证了命题2就相当于验证了命题1。从方法论上看,多案例研究方法对案例的选取有一致性的要求,即案例发生发展的背景应该是一致的。因此,选取的案例都以农村集体产权制度改革结束为前提,在脱贫攻坚的背景下,符合多案例方法的基本要求。

  

   二、案例分析

  

本部分将对三个案例进行分析,并进行讨论和总结。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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