孔祥智:新中国成立70年来城乡关系的演变

选择字号:   本文共阅读 293 次 更新时间:2019-10-08 00:31:17

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孔祥智  

   新中国成立70年来,城乡关系发生了转折性变化,可以分为三个时期:一是改革前的严重偏斜时期,在由统购统销制度、人民公社制度、户籍制度“三大支柱”构成的传统体制下,农民通过农业税、工农产品价格“剪刀差”为国家工业化积累资金,造成了城乡关系的严重偏斜和农业农村自我发展能力的丧失;二是自改革开放到中共十九大召开前的改善时期,由于一系列“三农”政策的实施,城乡关系从改革初期的“恢复性缓和”到20世纪末期的紧张加剧,再到新世纪以来由于政策、体制、机制的变化导致的“实质性改善”;三是中共十九大提出乡村振兴战略,中国的城乡关系进入融合发展时期。预计2035年基本实现现代化时,城乡关系整体上达到当前发达县市的水平。

  

  

   2017年10月,中共十九大报告提出:“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。”这是党的文件第一次明确提出农业农村优先发展问题,标志着中国城乡关系开始出现转折性变化。2019年是新中国成立70周年,回顾70年来中国城乡关系的演变,对于理解十九大以来一系列政策的实质,推进乡村振兴战略的实施具有重要意义。

  

   改革开放前严重偏斜的城乡关系:1949—1978年

  

   20世纪50年代初期,百废待兴的新中国面临着工业化、城市化的资金来源问题。由于当时的工业基础十分薄弱,工业化、城市化的资金只能从农业中来。于是,20世纪50年代,中国政府实行了以重工业为中心的“倾斜发展战略”,以及包括价格、财政、金融和科学技术在内的较为完整的政策体系。在这个发展战略和政策体系下,从三个方面构建了农业农村经济运行的基本框架,即传统农业经营体制的“三大支柱”。

   一是统购统销制度。这一制度形成的主要原因是粮食供应局面的紧张。根据陈云在1953年10月全国粮食会议上的讲话,“全国粮食问题很严重”,主要是“收进的少,销售的多”,尽管全国粮食丰收,但收入提高后农民自己吃掉的粮食数量增加了;粮食产区的粮贩子跟国家抢购粮食,导致北京、天津等大城市的面粉不够供应。按照陈云的计算,即使完成了收购计划,1953年国家粮食销售也会比收购多87亿斤,这在当时是一个很大的数量。陈云认为:“在粮食问题上,有四种关系要处理好。这就是:国家跟农民的关系;国家跟消费者的关系;国家跟商人的关系;中央跟地方、地方跟地方的关系。……处理好了第一种关系,天下事就好办了,只要收到粮食,分配是容易的。”“处理这些关系所要采取的基本办法是:在农村实行征购,在城市实行定量配给,严格管制私商,以及调整内部关系。”根据陈云的建议和会议的决定,1953年10月16日,中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》,确定在当年11月底之前完成动员和准备,12月初开始在全国范围内实现粮食统购统销。同年11月19日,政务院第194次政务会议通过,并于11月23日发布《政务院关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》,正式实行了粮食统购统销政策。1953年11月15日,中共中央作出《关于在全国实行计划收购油料的决定》,1954年9月9日,政务院发布《关于实行棉花计划收购的命令》,自此,粮棉油全部由国家统一收购和销售。1957年8月9日,国务院发布《关于由国家计划收购(统购)和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》,正式规定烤烟等重要农产品、集中产区的重要木材、38种重要中药材、供应出口的苹果和柑橘、供应出口和大城市的水产品等,属于国家统一收购的农产品。1957年10月26日,国务院又将核桃列入统一收购物资。可见,国家计划收购和统一收购(后称“派购”)的产品占农产品中的大多数,规定即使完成了国家计划收购或统一收购任务,也不能在市场上自由销售,必须卖给国家及其委托的收购商店。

   但是,当时国家收购的价格都比较低,而且,国家的收购计划或任务不是收购农民的剩余农产品,往往是必需品。国家强行征购,降低了农民的生活水平,必然使得农民产生抵触情绪,而且农村干部的抵触情绪很大,一些县、区级干部甚至部分省部级干部也不理解,从而影响政策实施效果。因此,毛泽东提出,要各级干部联系过渡时期总路线来理解和执行,在操作过程中采取“全党动员,全力以赴”的做法,1953年10月部署的粮食征购任务如期并超额完成。但“统购中国家同农民的关系是紧张的,强迫命令、乱批乱斗、逼死人命等现象都发生过。个别地方还发生了聚众闹事的事件。”可见,主要农产品计划收购和统一收购制度是城乡关系转化的开始,这一转化的特征就是前述“倾斜战略”,即农业向工业倾斜,农村向城市倾斜,以剥夺农民利益的方式促进工业化、城市化的实现。

   二是人民公社制度。实行计划收购和统一收购的核心是确定每一个农户的实际产量。1953年3月3日,中共中央、国务院发布了《关于迅速布置粮食购销工作,安定农民生产情绪的紧急指示》,指出:“必须进一步采取定产、定购、定销的措施,即在每年的春耕以前,以乡为单位,将全乡的计划产量大体上确定下来,并将国家对于本乡的购销数字向农民宣布,使农民知道自己生产多少,国家收购多少,留用多少,缺粮户供应多少。”“各乡要用最快的方法传达到每家农民”,可见,农户是统购计划的最终承担者。而当时全国共有1亿多农户,其工作量之大,可想而知。

   因此,尽管当时的党和国家领导人设想用10—15年时间完成过渡时期总路线的任务,“我国在经济上完成民族独立,还要一二十年时间。我们要努力发展经济,由发展新民主主义经济过渡到社会主义。”《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划(1953—1957)》也明确规定到1957年农村入社户数达到总户数的1/3左右。但实际上到1956年4月底就基本上实现了初级形式的合作化,10月底,多数省市实现了高级形式的合作化。具体原因很多,但实现合作化后,粮食统购工作重点由农户转到合作社从而大大减轻基层政府的工作量是一个重要原因。“合作化后,国家不再跟农户发生直接的粮食关系。国家在农村统购统销的户头,就由原来的一亿几千万农户简化成了几十万个合作社。这对加快粮食收购进度、简化购销手段、推行合同预购等都带来了便利。”1956年10月6日,国务院发布《关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》,要求:“国家对农业社的粮食统购、统销数量,不论高级社或初级社,一般以社为单位。”“农业社在进行社内粮食分配的时候,必须保证完成国家核定的粮食征购任务。”1956—1958年,全国范围内由初级社过渡到高级社,再过渡到人民公社,实现了农村所有制形式从私有制、半公有制到公有制的根本性变化,国家完全掌控了农产品生产的全过程。

   三是户籍制度。由于主要农产品的国家计划收购和统一收购在一定程度上损害了农民的利益,而合作化、人民公社化又必然带有一定强迫的性质,这就必然引起部分农民的消极抵抗,如宰杀耕牛、人口外流等。尤其是人口外流,影响了农业生产力的发展。因此,1957年12月18日,中共中央、国务院联合发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》,指出:“去冬今春曾有大量农村人口盲目流入城市,虽经各地分别劝阻和遣送返乡,但是还没有能够根本阻止。今年入秋以来,山东、江苏、安徽、河南、河北等省又发生了农村人口盲目外流的现象。……农村人口大量外流,不仅使农村劳动力减少,妨碍农业生产的发展和农业生产合作社的巩固,而且会使城市增加一些无业可就的人口,也给城市的各方面工作带来不少困难。”要求各地采取教育、劝阻、动员返回、禁止招工、遣返等多种方法把人口留在农村。1958年1月9日,第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》,把人口分为城市户口和农村户口两大类,并严格限制城乡之间的迁徙。1963年3月3日,中共中央、国务院联合发布《关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击投机倒把的指示》;1963年3月8日,国务院发布《关于打击投机倒把和取缔私商长途贩运的几个政策界限的暂行规定》,规定严禁“社员弃农经商”,严禁农产品“长途贩运”,确保主要农产品的计划和统一收购。

   上述三个方面互为支撑,一起构成了传统农村体制的完整框架。1978年以来的改革对象正是这个制度框架。正是这个制度保证了国家工业化的资金来源,奠定了国家工业化的基础。在这个制度框架下,农业不仅通过农业税(明税)为工业化积累资金,还通过工农产品价格“剪刀差”(暗税)为工业化积累更多的资金。严瑞珍等学者的研究表明,1978年是新中国成立后中国历史上工农产品价格“剪刀差”最大的年份,绝对量为364亿元,相对量为25.5%,即农业部门新创造价值的1/4以上都以“剪刀差”的形式流出了农业部门。上述数字是惊人的,这也造成了城乡关系的严重偏斜和农业农村自我发展能力的丧失。到了20世纪70年代末期,全国29个省市自治区中,有11个由粮食调出变成粮食调入,只有3个省能够调出粮食,说明制度的净收益已经为零甚至为负,这种严重偏斜的城乡关系无法继续维持。正是在这样的背景下,当安徽等地农民冒着坐牢的危险私下把土地承包到户时,尽管中央高层存在着激烈的争论,但基于对上述严峻现实的认知,理性最终突破了意识形态的禁锢,改革的大幕终于拉开了。

  

   改革开放后趋于改善的城乡关系:1978-2017年10月

  

   改革开放以来,中国的城乡关系发生了重大变化。概括起来就是:20世纪80、90年代从开始缓和到趋紧,世纪之交发生转变,新世纪以来逐渐趋于改善,呈现出马鞍形变动趋势。在下面的内容中,我们先对第一阶段进行简要分析,然后重点讨论新世纪以来城乡关系改善的理念、措施及过程。

   (一)第一阶段:1978—1999年

   鉴于前文分析的农业发展形势的严峻性,1978年12月召开的中共十一届三中全会提出了发展农业生产力的25条政策措施,其中之一就是国家对粮食的统购价格从1979年夏粮上市起提高20%,超购部分加价50%。根据《中国统计年鉴(1979年)》的数据,1979年粮食收购价格比1978年实际提高130.5%。同时,大幅度降低了农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品的价格。这些措施具有明显的让利特征,在一定程度上缓解了当时城乡关系的紧张局面,也激发了安徽省小岗村等村队把集体所有的土地承包到户经营的冲动。改革开放40多年来的实践证明,价格改革始终是矫正城乡关系天平的利器之一,也是这一阶段的重点改革内容。当然,农产品价格改革的基础是土地制度改革,而后者的成功又推动了劳动力制度改革。下面重点分析这三项改革对城乡关系变化带来的影响。

1.土地制度改革。这项始之于安徽省小岗村改革的实质是实行大包干责任制,即把农村集体所有的土地承包到户,分户经营。由于意识形态的原因,尽管这项改革在农民层面极受欢迎,而在政府层面,尤其在高层,则存在着极大的争议。1982年中央一号文件指出:“包干到户这种形式,……是建立在土地公有制基础上的,……所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”。在中央高层和基层农民的双重推动下,到1983年春季,实现“双包”责任制的农村基本核算单位(主要是生产队)达到95%以上。1983年10月12日,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求在1984年底之前取消人民公社,成立乡镇政府,并明确指出村民委员会为自治组织,不再是乡镇政府职能的延伸,这是国家调整城乡关系的重要环节。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《教学与研究》2019年08期

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