孔祥智:实施乡村振兴战略的进展、问题与趋势

选择字号:   本文共阅读 1019 次 更新时间:2019-03-08 00:22:21

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孔祥智  

   [摘要]2018年,法律和部门政策密集出台,从不同角度共同推动乡村振兴战略的实施。这些法律、政策结合在一起,基本上形成了乡村振兴战略的支撑体系。基本判断是:总体开局良好、农产品贸易稳中有增、“生态宜居”初见成效。存在的主要问题:一是一些地区做表面文章,在“五句话、二十个字”总体要求中,主要致力于整顿村容村貌的改变;二是引进资本下乡必然对土地非农化有所要求;三是农业旅游化,容易削弱农业的基础地位。从长期看,乡村振兴战略的实施必然呈现出三大趋势,即农业农村优先发展、供给侧结构性改革和农业农村现代化综合发展。

   [关键词]乡村振兴战略;农业农村优先发展;农业农村现代化;供给侧结构性改革

  

   本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“实现小农户和现代农业发展有机衔接研究”(项目批准号:18VSJ062)的研究成果。

  

  

   党的十九大报告提出乡村振兴战略并写进党章,使其成为全党在相当长时期内要完成的总任务。2018年是乡村振兴元年,认真总结一年来的进展及不足,对于实现乡村振兴战略各个阶段的奋斗目标具有重要意义。

  

   一、2018年的进展

  

   2018年,中央一号文件对乡村振兴战略的实施进行了部署。文件认为,中国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出,实施乡村振兴战略,是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求。文件提出了三个阶段的目标任务,即“到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成。”“到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现。”“到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。”文件从脱贫攻坚、体制机制创新、人才支撑、投入保障、党的领导等五个方面全面部署了乡村振兴战略的实施。

   2018年3月8日,习近平在参加全国两会山东代表团审议时提出“五个振兴”的科学论断,即乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。这是习近平对实施乡村振兴战略目标和路径的明确指示,对2018年乡村振兴战略的实施起到了极大的推动作用。

   2018年4月3日,新组建的农业农村部正式挂牌,从而统筹了农业农村工作,使农业产业链管理更加统一;农业农村部可以根据生产要求进行土地整治规划,对农业生产、乡村振兴都有很大的促进作用。另外,乡村振兴需要充分利用各类土地,农业农村部的成立,可以统筹管理农村各类建设用地,使土地充分利用。

   2018年9月,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,从构建乡村振兴新格局、加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、保障和改善农村民生、完善城乡融合发展政策体系等11个方面部署了2018—2022年乡村振兴战略的具体实施内容,具有极强的问题导向性和可操作性。

   在法律层面上,一系列新修订法律的通过为乡村振兴战略的实施奠定了法律和制度基础。2018年下半年,《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等法律修改后经全国人大常委会通过,解决了乡村振兴战略实施过程中的诸多问题。其中,《村民委员会组织法》把村民委员会的任期从原来的三年延长到五年,使其在一个任期内有比较充足的时间完成乡村振兴战略实施中的某一具体任务。《农村土地承包法》重点解决了三大问题:一是进城农民工的土地问题。新法第二十七条规定:“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内,承包农户进城落户的,引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方,也可以鼓励其流转土地经营权。”这就使进城落户农民工没有后顾之忧。二是落实了十七届三中全会提出的土地承包经营权“长久不变”的政策构想。新法第二十一条第二条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年,草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”通过再一次延长承包期限保障了“长久不变”。三是落实了2014年中央一号文件提出的农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”政策思路。新法第二章新增一节对土地经营权进行了规定,其第三十七条规定:“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益。” 第四十一条规定:“土地经营权流转期限为五年以上的,当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。”对经营权人的权益给予了比较充分的保护,有利于土地经营权流转和现代农业发展。

   相关部门也出台了相应政策。2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》(以下简称《方案》),提出了“到2020年,实现农村人居环境明显改善,村庄环境基本干净整洁有序,村民环境与健康意识普遍增强”的行动目标。《方案》的最大特点就是把全国划分为东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区,中西部有较好基础、基本具备条件的地区,地处偏远、经济欠发达等地区等三类地区,分别制定不同的行动目标,而不是按照惯常的做法简单地划分为东、中、西部,从而使《方案》更具有可行性。《方案》还提出了“三年行动”重点任务,即推进农村生活垃圾治理、开展厕所粪污治理、梯次推进农村生活污水治理、提升村容村貌、加强村庄规划管理、完善建设和管护机制,抓住了农村人居环境整治的“牛鼻子”。

   2018年9月30日,农业农村部办公厅印发了《乡村振兴科技支撑行动实施方案》,其核心内容是按照乡村振兴战略的总体要求,“推动科技创新导向的转变和工作重心的调整,集聚科技、产业、金融、资本等各类创新要素,着力开展关键技术创新、生态循环模式创建、典型示范引领、新型生产经营主体培育和体制机制创新,显著提升科技对农业质量效益竞争力和农村生态环境改善的支撑水平,有力推动农业农村发展质量变革、效率变革、动力变革,支撑引领乡村全面振兴和农业农村现代化”。

   此外,农业农村部还发布了《关于大力实施乡村就业创业促进行动的通知》《关于开展休闲农业和乡村旅游升级行动的通知》等,从不同角度促进乡村振兴的开展(上述法律、政策见表1)。

   总的来看,2018年,法律和部门政策密集出台,从不同角度共同推动乡村振兴战略的实施。这些法律、政策结合在一起,基本上形成了乡村振兴战略的支撑体系。2018年是乡村振兴元年,有两件突发事件对其产生不可估量的影响,一个是中美贸易摩擦,影响到农业农村发展的各个方面;另一个是非洲猪瘟,使出栏量下降接近5个百分点。然而,由于2018年的统计数据尚未完全公布,要从数量上判断2018年度乡村振兴战略的实施情况是不可能的,但我们依然可以从已经发布的信息中进行初步判断。一是总体开局良好。根据国家统计局发布的数据,2018年,农村居民的收入和消费均快于城镇居民,恩格尔系数继续下降;脱贫攻坚成效显著,预计全国农村贫困人口减少超过1000万人,280个左右贫困县脱贫摘帽,280万人易地扶贫搬迁建设任务顺利完成。①粮食生产基本稳定,全年粮食总产量虽因夏粮、早稻减产有所下降,但减幅不大,仍稳定在13000亿斤以上,处于历史较高水平。②二是农产品贸易稳中有增。2018年,我国农产品进出口额2168.1亿美元,同比增7.7%。其中,出口797.1亿美元,增长5.5%;进口1371.0亿美元,增长8.9%;贸易逆差573.8亿美元,增长14.0%。受中美贸易摩擦的影响,2018年,大豆进口8803.1万吨,减少7.9%;而食用植物油则进口808.7万吨,同比增长8.9%。③三是十九大报告提出乡村振兴战略的总要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,其中“生态宜居”初见成效,已经形成非农产业带动型、农产品加工业带动型、农业旅游业融合带动型、一二三产业融合带动型和种植结构优化带动型等多种模式。④

  

   二、存在的主要问题

  

   (一)做表面文章

   很多地方把最容易见效的整顿村容村貌作为乡村振兴开局之“第一脚”。诚然,中国城乡差别表面上看主要表现在城乡面貌的差距。据国家农业普查办公室公布的第三次农业普查数据,截至2016年底,在23027万农户中,10995万户的饮用水为经过净化处理的自来水,占47.7%;9572万户的饮用水为受保护的井水和泉水,占41.6%;2011万户的饮用水为不受保护的井水和泉水,占8.7%;130万户的饮用水为江河湖泊水,占0.6%;155万户的饮用水为收集雨水,占0.7%;67万户的饮用水为桶装水,占0.3%;96万户饮用其他水源,占0.4%。另外,使用水冲式卫生厕所的8339万户,占36.2%;使用水冲式非卫生厕所的721万户,占3.1%;使用卫生旱厕的2859万户,占12.4%;使用普通旱厕的10639万户,占46.2%;无厕所的469万户,占2.0%。⑤可见城乡生活条件差距依然很大,这也给实施乡村振兴战略,实现“生态宜居”要求提出了明确的方向。2018年,中国人民大学课题组对浙江省、江苏省、吉林省、河南省、福建省进行了调研,发现很多地区正在朝着上述两个方面努力,如吉林省延边市农村旱厕改造已经初见成效,自来水入村入户也正在普及。但这两项工程的实施需要大量资金,因而相当多的地区在乡村振兴开局之年致力于整顿村容村貌,一般是县乡镇政府给村委会补贴,由村委会出资招聘本村村民打扫街道、清理垃圾,并监督全体村民养成良好的卫生习惯。这当然是必要的,但很多地方仅仅做了这些,进一步的工作无资金、无计划,甚至无意识。

   一些地方为了村容村貌的整洁、美观,委托建筑设计机构设计统一的农房样式供村民选择。这些由城市建筑设计机构设计的农房一般带有欧式风格,并且强行推广,农民建房必须从中选择,这就造成一些农村建筑欧化现象泛滥,民族风格逐渐失去主导地位,实际上不伦不类。还有一些地方在小村并大村过程中强行让村民上楼,增加了村民的生活成本,极端情况是有的地区并村后最远的土地距离村庄达10公里,这又增加了劳动成本。

   (二)引进资本下乡

   长期看,内生性是最适应本地自然、经济和社会资源,从而可以实现可持续发展的,但内生性发展需要本地企业家人才和资金支撑,而且短期内难以奏效。于是很多地方采取“借鸡生蛋”的办法,采取优惠政策引进外来资本。调研中发现,一些地方构建农业产业化综合体、田园综合体、农业公园等大型农业项目进行招商引资,动辄投资数亿甚至数十亿元,流转土地数千亩甚至数万亩,一般采取整村甚至整乡(镇)推进的方式,而当地农民则被招聘进企业成为农业工人。由于这类项目一般为政府招商引资成果,所以农民利益基本能够得到保障。

但从现实看,资本下乡必然对土地非农化有所要求。一是企业下乡大量圈地,所经营的项目必然是产加销一体化,甚至加上旅游、康养等,这就需要大量非农建设用地,包括加工设施用地、旅游设施用地等。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2019年第1期

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