龙登高 王明 陈月圆:论传统中国的基层自治与国家能力

选择字号:   本文共阅读 1270 次 更新时间:2021-01-24 23:29:45

进入专题: 基层自治   民间组织   公共品   国家能力   产权制度  

龙登高 (进入专栏)   王明   陈月圆  

  

   摘要:王朝通过严密控制基层社会以维持大一统,这种感性认识长期是主流思潮,学术界的新成果表明需要对此进行系统反思。以士绅为核心的各类民间组织,主导着基层社会的公共产品与公共服务,政府亦广泛地委托牙行、歇家等民间主体完成赋税征收与公共管理事务,从而实现对基层的间接管理。因此朝廷可以通过较简短的委托-代理链条,在一定程度上克服官僚体系的激励不相容问题,降低大一统的管理成本,亦能分散风险,从而实现对庞大国家的有效管理。基层自治具备产权制度基石,也是短缺经济与信息技术条件落后约束下的政府治理之道,这是当时的国家能力能够实现大一统的重要原因。近代以来,基层自治在日益强化的政府控制下式微,但其制度遗产的理论启示却是不可替代的。

   关键词:基层自治;民间组织;公共品;国家能力;产权制度

  

   相对于西欧而言,大一统是传统中国突出的特征。但以往的感性认识乃至长期以来的主流思潮认为,历代王朝对基层进行严密的管制,以强化国家能力,维护大一统。然而,朝廷对基层社会的管理,是严密控制,还是趋于放任自由?是直接管制还是基层自治?近年来不少学者从不同的角度论证了民间组织在基层秩序中的角色,揭示了民间组织与政府之间相得益彰的复杂关系,但尚未成果论述基层自治与国家能力的关系。

   本文主要讨论两个核心问题。一是基层自治,指的是民间自我管理、自我服务、自我监督。传统中国的基层自治,既不是西欧的自治政府,也不同于当代中国的村民自治,而是以各类民间主体自发提供公共品,并与政府有序连接的基层自治。西欧的城市自治政府拥有独立的法律制度和强制力,当代中国的村民自治受到党组织的领导。传统中国的基层自治是一种自生自发的形态,介乎独立性与从属性之间,作为制度遗产具有独特的学术价值与理论启示。二是国家能力(state capacity),这一概念最初产生于西方政治学界,简单而言可视为国家实现其意志与目标的能力。传统中国的国家能力是在与民间社会互动的过程中塑造的,政府以民间组织为中介实现间接管理,民间主体得到政府的认可与支持而发展。

   本文将在笔者的初步研究基础之上进行系统论述。清代市场与社会的发育,使基层社会的能量得以扩大,民间主体的功能得到强化,甚至形成了与政府之间的市场化连接纽带。中央集权与专制政府的严厉管控,主要针对官僚体系与地方政府,属于政治上的强力管控。对于县以下的基层社会,在经济上实行“自由主义”,以自主自立自治的模式实现社会治理。这减轻了政府通过官僚体系实行直接管制或治理的压力,使得传统中国可以在有限的信息条件与短缺经济之下,以较低的成本维系“大一统”,构建其国家能力。这种治理模式不仅存在多层面与全方位的表现,而且具备其制度基础与内在的逻辑。

  

   一、 基层自治与政府间接控制

  

   (一)制度化的基层自治体系

   传统中国的基层自治,以民间力量为主导,官方力量并没有直接参与其中,并大致形成了一套与之相应的制度体系。在基层行政层面,保长、乡约等虽然由政府任命,可称为准官吏,但不属于公务员系列,不领官俸。以村落为基础的“里”在完成其赋役征收功能的基础上也具有一定的村落自治功能。在实际运行中,保甲制度的运行是没有效率的,州县官也极少认真推行这一制度。萧公权认为,保甲制度至少在中国南部地区是失败的,其作用十分有限。受政府委托,保长完成赋役,乡约力行教化,但他们没有可支配的资源。在基层社会中,其地位低于获优免赋税的士绅,也受制于主导民间组织而控制公共资源的士绅。保甲、乡约没有报酬与经费,但基层事务开支不小,因此一些地方的民间组织从“大公产”中抽出一部分作为其公共事务的经费。保甲等官方设计的制度在基层运转的无效率,往往是因为官方设计的初衷与民间自生自发秩序的冲突。乡村社会自有其运转的逻辑与制度基础,而统治者在设计保甲制度时,总是力图避免乡村内生力量左右。

   因此,在基层自治体系中,各类民间主体是主要的行动者,政府一般只是起到间接的作用,如图1所示。在这一体系中,士绅扮演了重要角色,在诸多方面起到了不可或缺的作用。在大部分情况下,对地方基层秩序的构建与维护,是基层社会精英们的自觉行动。士绅通过科举考试获得功名,也同时被赋予了参与地方公共事务的身份和职责,亦能因此获得政府相应的表彰,享有一定的减免赋税的特权。科举制度因而与地方公共事务相连,激励士绅参与其中。道光年间湖南浏阳建设狮山书院时,政府就曾对捐款和“董事出力”的士绅给予增加记录、九品顶戴等不同程度的表彰。

图1 民间主体与基层自治

   (二)民间组织主导基层公共产品与公共服务

   士绅提供公共品与公共服务,并非依赖其个体的力量,而是依靠制度化、组织化的民间组织的平台。公共产品的提供,一般被认为是现代国家能力的核心所在。传统中国的基层公共品,并非由政府直接供给,而是主要依赖以士绅为核心的各种民间组织完成。多样化的民间组织全方位提供各类公共品,在政府的支持与配合下自发运行,是基层治理的中坚力量。

(图 义井)

   公共设施建设方面,桥梁、义渡、茶亭、道路、水利工程等等,通常由民间公益法人组织兴建与维护,免费使用。它们拥有法人产权的财产,具有独立性,理事会形式的组织治理模式使得管理公开透明,运行良好,长期延续。政府对于民间自发形成的公共秩序亦往往加以尊重,山西洪洞、赵城、霍州三县交界处15个村自发组成的“四社五村”用水体系,由明清延续自当代,四社轮流主办水利工程、财务与祭祀活动。救济与慈善的情况相对类似,虽然政府有一些拨款,但往往由民间团体主持、参与。康熙二十年之前,征信录就已经被用于管理善会善堂的账目。民间团体向社会公开财务,能够避免寻租行为。

(图 湖南安化永锡桥)

   主要由私塾、义学和书院构成的民间教育系统,也受到政府的鼓励与支持。晚清千古奇丐武训,也能够利用地权市场、金融市场与法人产权制度来理财筹资,由理事会兴建和管理义学。这一事例虽然极端,却具有普遍的制度基础。

   宗教方面,历史上中国的宗教自由和多样化,与同时期欧洲的教派对立与纷争迥异。佛道寺庙与地方神祗遍布各地,不仅提供宗教与信仰服务,亦广泛提供各类公共品。寺庙以民间施舍置产,自魏晋以来就有放贷的传统,为基层百姓提供金融服务,与原教旨的天主教、伊斯兰教禁止有息放贷大相径庭。以寺庙为中心开展的庙会,亦成为集会娱乐、商品交易的场所。

   其他民间主体也在社会各领域起到相当重要的作用。行会、会馆、商会等在工商各业中形成的行业协会,制订行业规则,不仅处理行业内部的协调事务,还能够有效协调与政府和社会的各种关系。在金融领域,合会之类的民间金融组织由来已久。在体育、文娱方面也很多,如宋代杭州民间组织冲浪比赛,每年都有健儿伤亡,苏轼下令取消,但有令不行,因为民间有广泛的兴趣、资金支持与组织能力。

   家族、宗族可以视为以血缘为纽带的民间组织,不同程度地承担了礼仪、赋役、经营、救济互助等职责。家族普遍拥有的族田,开展家族与基层社会的公共事务。。

   民间组织所提供的公共品还包括社会治安的维护。甚至在遇到匪乱的情况下,也是民间自救自卫,晚清团练就是如此,靠地方团练而兴的湘军还挽救了太平天国冲击下摇摇欲坠的大清王朝。光绪《嘉应州志·兵防》之《团练乡约章程》第一条“使乡自为守,民自为卫。且使乡相救援,民相卫护,然后可戢暴安良”,直接地点明了民间自发组织维系治安的情况。类似地,准军事化的社学组织在晚清广州府各县普遍存在。

   综上所述,民间自组织体系是一种普遍、全方位的存在,而且源远流长。各层面、各领域的民间组织相辅相成,彼此配合,推动着基层的自我管理与自我运行。

   (三)官不下县:政府间接控制和管理基层社会

   “官不下县”,是指正式行政机构与官僚体系设置到县级,县以下实行间接管理,通过各种渠道与手段将国家权力延伸至基层社会。“官不下县”并非“皇权不下县”或“国权不下县”,尽管在明清时期,对于某些江南等地区发达的市镇,政府已增设了巡检司作为县以下的常设机构以维持水陆治安巡逻,也出现了同知、同判驻镇,或直接委派县丞、主簿管理。但这属于制度安排上的“权宜之计”,并没有在全国普遍铺开、纳入固定的ghfe官僚行政体系之中。也就是说,政府权力对基层行使间接管理,不通过行政体系或官僚体系,而是通过各种民间中介主体来实现。

   上述各类民间组织,几乎都能得到政府的鼓励与支持。民间基础设施,政府虽然无力为之,但修桥补路被纳入官员考核的内容,县官无不大力支持,甚至亲自倡导和率先捐款。不少书院、救济、慈善等机构获得政府的资金补助,政府也可能拨入罚没的土地作为其资产。所谓的“官督民办”,正是民间组织与政府合作的写照。

   在民间组织之外,也有市场主体参与不同层面的公共管理。牙行、官中、歇家等作为商品市场、地权市场中介服务的民间主体,通过交纳押金等方式获得政府授权,代理政府收取契税,并参与维护市场秩序,成为清代县衙与基层社会的一种市场化连接。歇家以市场维生,以其信息优势与活动优势,在政权与基层之间上传下达,并接受政府的委托,代理完成某些政府职能,包括类似包税商代为完成部分税关赋役的征纳。牙行、歇家非官非吏,杜赞奇谓之营利性经纪,不需要政府编制与薪资,避免了官僚队伍的膨胀。官府采取了一系列激励与约束机制,促使代理人或包税商与利益相关方有效维护基层市场秩序。官中、歇家、牙行等公共管理的民间主体,与士绅和民间组织一起,成为政府连接基层社会的桥梁与纽带,协助政府低成本地实现基层的有效治理。这种政府依托民间主体实现公共管理,进而维持大一统政权的模式构成了传统中国基层治理体制的一大特色。

   与基层自治的逻辑相似而表现更为突出的是,对边疆与少数民族地区等所谓“化外之地”,王朝先后实行羁縻制度、土司制度等。“因其故俗,治以宽大”,尽量不干预其政体、宗教、法律与税收制度,在大一统的中央王朝框架之中保持高度自治,类似于本文开篇所说的自治政府,以较低的管制成本维持着统一国家的名分与秩序。

  

   二、基层自治的制度基石

  

   (一)私有产权:独立与自由选择的制度基础

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文章来源:《山东大学学报(哲社版)》2021年第1期

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