朱芒:行政诉讼中的保护规范说——日本最高法院判例的状况

选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2020-01-13 08:37:53

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朱芒  

   摘要:  近期我国判例针对行政诉讼原告适格要件的认定中,引入了域外的“保护规范说”。本文以同样采用“保护规范说”的日本最高法院相关判例的变化过程为线索,通过介绍“主妇联案”“新泻机场案”“小田急案”等判决代表性判例,了解原告适格要件“法律上的利益”在相同的“保护规范说”提下,于不同时期判例解释内容的差异及其与成文法的关系,以此为我国相关制度的发展提供借鉴。

   关键词:  保护规范;原告适格;行政诉讼;法律上利益

  

  

   中国《行政诉讼法》第25条第1款规定的“利害关系”是原告适格的构成要件。近期新判例“刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书”[1]引入了“保护规范理论”,从新的角度解释“利害关系”的构成要件,使得我国在原告资格的判定问题上开始发生重要转向,由此引发了学界和实务界的讨论。[2]该判例的评析者认为,从该判例内容所展示的判断框架来看,其采用的“规范保护理论”源自德国。[3]这样的定位无疑会为解释法定用语“利害关系”提供新的思路。

   “保护规范理论”(或称“保护规范说”)起步于德国,但其影响范围不仅限于德国本土还及于域外。至少该理论深度影响着日本行政诉讼法的制度运行。[4]本文针对我国判例中的问题意识,尝试着整理日本最高法院判例中的“保护规范理论”的实际运用状况,为发展乃至检讨我国的原告理论,提供一个参考角度。

   需要注意的是,在考察判例如何使用“保护规范理论”时,必须意识到这不是一个静止的概念。在不同的历史阶段,“保护规范理论”在判例中体现出的内容构成不尽相同。这意味着我国可以参考的,并不是一个固定不变的判断框架,同时这也是提醒我们,究竟应该如何构建我们应该适用的“保护规范理论”。

  

   一、代表性判例及其概念定型方式

   (一)“法律上的利益”概念及其解释方向

   2004年之外,日本《行政事件诉讼法》(行政事件訴訟法)第9条是原告适格规定,其内容如下。[5]处分的撤销之诉和裁决的撤销之诉(以下称为“撤销诉讼”)只能由对请求该处分或者裁决的撤销具有法律上的利益者(包括在处分或者裁决的效果因期间经过及其他原因而消失后仍具有以处分或者裁决的撤销来恢复的法律上的利益者)提起。

   从该规定的文字内容表述可见,原告必须对请求撤销的处分或者裁决具有“法律上的利益”。反之,在解释上不属于“法律上的利益”的利益,则属于反射利益而不能归入该概念之内。围绕着究竟应如何认定“法律上的利益”概念,即法解释的问题,学术界主要有两种法解释观点。一是“保护规范说”,最通常的表述为“法律上被保护的利益”说,这是主流学说,在行政诉讼的实务中居支配地位的观点,日本最高法院自始至终都坚持该种观点。本文介绍的重点便是该学说在最高法院判例中的表现状况。另一种观点是“值得法律保护的利益”说。该学说认为“法律上的利益”是值得司法保护的利益,其特征在于不是通过法律来判断“法律上的利益”的范围,而是着眼于利害关系的实际状态构筑理论,从而判断相应问题。

   (二)代表判例“主妇联案”判决中的概念定型方式

   从目前主流判例的判断方式看,最高法院将“法律上的利益”理解为“法律上被保护的利益”,明确将该概念定型化的,是1978年3月14日“主妇联案”判决。[6]

   1.“主妇联案”概况

   【事实概要】日本公正交易委员会(被告、二审被上诉人)根据社团法人日本果汁协会等组织的申请,于1971年3月5日批准了《关于果汁等饮料标识的公正竞争章程》。对此,日本主妇联合会及其会长(简称“主妇联”,原告和二审上诉人)认为该章程规定果汁含量未满5%或者不含有果汁的饮料可以只标注为“合成着色剂”或“使用香料”的方式,无法使一般消费者明确无误地理解该饮料中不含有果汁的内容,因此不符合《赠品类以及不当标识防止法(不当景品類及び不当表示防止法)》(以下简称“《标识法》”)第10条第2款第1项和第3项的规定而构成违法,因而向该委员会提出复议申请。该委员会认为“主妇联”不具申请人适格要件而裁定驳回了申请。“主妇联”由此向东京高等法院提起请求撤销委员会裁定的行政诉讼,在被认定不具有复议申请人资格而被判决驳回诉讼请求后,三审上诉至最高法院。最高法院驳回了诉讼请求。

   【判决的核心内容】最高法院判决的核心之处在于,对如何认定原告适格要件中的“法律上的利益”概念及其构成要件进行了解释。[7]首先,判决指出,《标识法》规定的对公正交易委员会行政行为的申请复议,与一般情况下对行政处分的申请复议相同,申请人须对该行为拥有“法律上的利益”,即“对该项处分拥有提出复议申请的法律上的利益者,是指因该项处分使得自身的权利或法律上被保护的利益受到侵害或者必然地存在被侵害的可能性的人”。但《标识法》上“规定的该项复议申请,属于与自身法律上的利益不相关,但可以提出复议申请的特别规定。”

   其二,“所谓法律上的利益行政法律规范以保护私大等权利生体的个人利益为目的,通过对行政权予以制约而得到保障的利益,其应该不同于行政法律规范基于其他目的,尤其是以实现公益为目的而对行政权设置的制约结果,由此偶然使一定的人员享受到的反射利益。”

   其三,《标识法》“属于依据反垄断法规定的规制程序所制定的特例性法律,……(反垄断法的)目的明显是为了维持公正的竞争秩序,即是以实现公共利益为目的,因此,作为其特例的标识法也具有同样的目的。”

   其四,《标识法》“目的在于实现公益。不论该法第1条规定的保护一般消费者的利益是否是直接的目的还是间接的目的,应该说这是公益保护的一个环节,因此,应该也同样从国民属于消费者的角度定位该法规定的一般消费者”。一般消费者依据《标识法》规定所享受到的利益属于公正交易委员会通过正当适用该法律所应保护实现的公益,是国民共同拥有的抽象、平均、一般的利益,换而言之这是根据该法规定的目的所保护的公益的结果所产生的反射性利益乃至事实上的利益,不属于法律上被保护的利益。

   2.“主妇联案”中核心概念的构成

   从上述的概况部分可以得知,“主妇联案”原本属于行政复议程序中申请人资格问题的案件,涉及到的是行政相对人之外的第三人即“一般消费者”的复议申请适格问题,因这与行政诉讼中的原告适格要件同构,因此该判例中对“法律上的利益”的判断方式也同样适用于行政诉讼中对原告适格的要求。[8]由于最高法院在该判决中对法律适用中“法律上的利益”设定了定型化的判断方式,且此后一直被下级法院以及最高法院本身作为先例不断引用,从而被定位为最高法院采用“法律上被保护利益”说或“规范保护说”的标准定式。

   作为代表性判例,“主妇联案”判决广泛受到学界的关注并持续至今成为研究分析的对象。因本文考察的对象只限于最高法院的判例,因此在此只能就相关的主要观点作高度概括性介绍。概括而言,“主妇联案”判决表在采用“法律上被保护的利益”说即“保护规范说”对“法律上的利益”解释时,判例的判断标准对其中的“法律”,即行政行为(行政处分)的根据规范和“利益”分别进行了解释,从而形成了特定的类型结构,而且这种定型化的判断方式还影响着此后的审判活动,构成了主流主张。这种法解释方法具有的特征如下。[9]

   第一,就“法律”而言,在判例的该判断标准中,“法律上的利益,’中的“法律”概念的范围被严格限定,被限定为行政行为(行政处分)的根据规范之内,表现为制定法准据主义。其中的一些判决更为严格地将“法律”予以最狭义解释,仅限于构成该处分的根据法条。而在各个审级中,最高法院则稍许广义地理解“法律”的范围,将“法律”理解为规定该处分的法律整体。但其中并不包含宪法和条理。

   第二,就“利益”而言,判例区分公益和私人的个别性利益的不同,表现为“二元论”的立场。如上所述,最高法院在“主妇联案”判决中指出:“所谓法律上被保护的利益是指行政法律规范以保护私人等权利主体的个人性利益为目的对行政权课加制约,因此得到保障的利益。这些利益应区别于行政法律规范以其他目的,尤其是以实现公益为目的对行政权的行使课加限制的结果,或者一定的人所享受的反射利益”。对此,有学者从该判例中概括出了判断“法律上被保护利益”的三要件。[10]这三要件是,第一,“不利益要件”,行政行为对于原告而言属于不利益的行为,即对于原告的一定利益具有侵害效果或者可能受到侵害;第二,“保护范围要件”,该项利益必须属于该行为的根据规范所保护的利益范围之内;第三,“个别保护要件”,该项被保护的利益并非属于公益的一部分,而是与公益可区别的个别且直接被保护的利益。

  

   二、主流判例的发展

   (一)定型化概念的广泛适用

   上述定型化了的区别对待公益与被保护的个别利益的判断方式,在其后1982年9月9日最高法院作出的“长沼耐克基地(長沼ナイキ基地)案”判决[11]中得到了更为详细的解释。“长沼耐克基地诉讼案”起因于1969年7月7日,农林水产大臣为了建设航空自卫队的防空设施而作出解除北海道夕张市长沼町的水土防护保安林的决定。当地居民认为该项行政处分不符合森林法第26条第2款规定的“公益上的理由”而非法,因此请求撤销该行政行为。诉讼中涉及到作为行政处分第三方的居民的原告适格问题。

   最高法院在判决中就原告适格事项指出:指定保安林的行政行为虽然属于以防止自然灾害、保全环境等保护一般性公益为目的的行为,但即使涉及到的是不特定多数人的利益,“法律并不止步于仅仅将这些利益吸收解消于上述一般性的公益之中,与此并行的是,当这些利益的全部或者部分作为归属于一个个人的个别性利益,原本就能够归入应该予以保护的利益,且从特定的法律规定中可以解释出具有这样的内容时,对于这样的违反该法律的行政机关的行政行为,诉称该行为侵害其利益的个人在诉请撤销行政行为时属于原告适格者。”

森林法以及旧森林法对于保安林的指定和解除事项方面,“直接利害关系人”有向农林大臣申请的权利和提出异议和意见书,以及参加听证程序的权利,可以提出复议申请以及行政诉讼。“法律已经将因森林的存续而不特定多数人享受生活利益中的一定范围的利益,与公益并列为应该受到保护的个人的个别性利益,该利益的归属者在保安林被确定方面在法律上具有能够主张其利益的‘直接利害关系人’。因此,该‘直接利害关系人’在保安林的指定被解除,其自身利益因此受到侵害时,可以认为其属于提起对该解除行政行为撤销诉讼的原告适格者。”上述“长沼耐克基地案”判决虽然采用了“主妇联案”判决以来一以贯之的“法律上被保护利益说”,坚持公益和个别利益区分论,但在分类分析方面更为详细。该判决以森林法中有关保安林指定申请权,对解除提出异议和意见书的权利以及复议等程序上的权利为根据规范,确定原告适格。这种对个别利益认定的方式因扩大了原告适格的范围而受到积极肯定,[12]但如果实定法的条款中明文规定了公益目的,例如《公有水面填埋法》规定以环境保护为基准颁发填埋许可,这意味着该规定是以公益保护为目的,这样的前提下,以环境恶化为理由提起撤销填埋许可诉讼的起诉者就不会被承认原告适格。同样,已经在经营温泉井的市民认为新的温泉挖掘对其拥有的温泉的涌出量、温度、成分显然存在不利影响,认为作为地方首长的福冈县知事发放的许可证侵犯其温泉使用权违法,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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