曾祥华:论食品安全企业标准的法律性质和法律效力

选择字号:   本文共阅读 72 次 更新时间:2019-11-20 07:34:04

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曾祥华  

   摘要:  食品安全企业标准与其他食品安全标准相比,有其特殊性,因此,对食品安全标准的概括式探讨不能替代对食品安全企业标准的研究。在立法上应当不同情况区别对待。食品安全标准是强制执行的标准,但是,企业标准只是对本企业有效,对别的企业没有强制性,不具有法规意义上的普遍约束力。不规范的企业标准如果作为行政检查和行政处罚的依据,根本无法实现行政监管的目的。如果企业违反了严于国家标准或地方标准的企业标准,反而要受到行政处罚,将会导致劣胜优汰。在民事领域,对违反这种企业标准的企业要求承担违约责任却具有合理性,因为根据诚信原则,承诺必须履行。但是,私法崇尚意思自治,企业是具有自主权的市场主体,不能适用其他企业的标准作为判断涉案企业食品质量的依据。在企业制定高标准的情况下,不能以企业标准作为“十倍赔偿”的依据,应当采用《消费者权益保护法》第55条的规定处理。只设官方标准和企业标准这两“极”标准而让行业标准缺席,导致食品安全标准的不健全、不平衡,缺少“中间地带”。

   关键词:  食品安全企业标准 法律性质 法律效力 违约责任 惩罚性赔偿

  

   关于食品安全标准的法律地位、法律效力,学术界和实务界已经有所探讨,因为法学界对标准的技术性有一种天生的隔膜,所以探讨相当有限。在有限的讨论中,关于食品安全标准的笼统的研究相对较多,而关于食品安全企业标准的针对性研究为数极少,只有个别学者曾予以关注,而关于食品安全企业标准的法律效力的探讨则几乎无人问津。食品安全标准与其他标准相比,有其特殊性,而食品安全企业标准与其他食品安全标准相比,也有其特殊性,因此,对企业标准的探讨和对食品安全标准的概括式探讨都不能替代对食品安全企业标准的研究,甚至对食品安全的国家标准、地方标准与企业标准“一锅烩”式的讨论往往会得出似是而非的结论。本文试图从特殊性的角度探讨一下食品安全企业标准,因属初次尝试,还请学界同仁批评指正。

  

   一、不同情况不同对待

  

   矛盾的普遍性与特殊性的关系原理是马克思主义哲学的重要原理,任何事物都存在矛盾,但是,每个矛盾都有其特殊性,矛盾的每个方面也有其特殊性。我们通常说:“一把钥匙开一把锁”,“到什么山唱什么歌”。

   立法本身是一个制定具有普遍约束力的规范的过程,针对的对象是不特定的人和不特定的事,立法行为是制定普遍遵守的规则的过程,一般说来,国家立法要在全国范围内实施,地方立法要在辖地范围内实施,专门立法要在特定事务所涉及的范围内实施。但是像中国这样的大国,人口众多、地大物博,立法又必须照顾特殊性,因地制宜,因时制宜,因事制宜。相对于全国性立法来说,地方立法本身就是因地制宜的一种表现。在立法中运用矛盾普遍性与特殊性关系原理,不仅体现在不同层次的立法和不同专业的立法上,而且体现在同一部法律、法规或者规章的不同条款中。针对特定的时间、特定的空间、特定的主体、特定事项做出的规定是特别法,针对一般情形做出的规定是一般法,特别法与一般法的关系不仅存在于不同法律之间,也存在于同一法律不同条款之间。

   根据平等原则和比例原则,相同的情况同等对待,不同情况不同对待(差别对待),这样才能达到立法的目的,不同情况的相同对待,正如相同情况不同对待一样,都是不公正不合理的。对待不同的主体、不同的事项采取同一处理,这种形式上的平等会造成实质上的不平等。对不同情况的差别对待,是一种合理差别。“合理差别”是指“法律和政策可以对不同的主体进行分类,以便‘合理差别’对待;而如果这种分类措施的目的是正当的,而且分类措施也是实现这一目的所必需的,那么这种分类就是合理的。”1“归类必须合理而非任意,且须基于和立法目标具有正当和实质关系的某种区别,从而使所有处境类似的人都获得类似处置。”2“既然现实中人们必然客观地存在着许多差别,如果在法律上完全无视这些差别而加以机械的均一化,则反而是不合理的和非现实的。”3

   对于食品安全标准来说,无论是国家标准、地方标准还是企业标准,都关系到消费者的生命健康,都是为了保障食品安全,从形式上都不是法律规范,但都是对生产者经营者行为的一种约束。然而,国家标准和地方标准都是有权的行政机关制定的,其程序相对严格,而企业标准制定主体具有个别性、特定性,不具有国家权力,其制定程序也与国家标准和地方标准不同。关键是企业标准与前两者的约束范围,约束的对象差别很大。前两者是约束制定者以外的行政相对人或民事主体的,而后者是约束自我的。因此,国家标准、地方标准与企业标准性质不同,应当区别对待。

  

   二、食品安全企业标准的法律性质

  

   按照《标准化法》的规定,标准有国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。而《食品安全法》规定的食品安全标准只有国家标准、地方标准和企业标准,没有行业标准和团体标准。在食品安全标准中,国家标准和地方标准是国家机构制定的标准,而企业标准是企业自主根据法律规定、生产经营的需要、技术水平制定的,在有国家标准、地方标准的情况下企业标准往往高于国家标准和地方标准,因此将食品安全企业标准的性质与国家标准和地方标准的性质一起讨论往往难以得出正确的结论。《食品安全法》第三章将企业标准纳入其中,与国家标准、地方标准均视为“食品安全标准”,其中第25条规定:“食品安全标准是强制执行的标准。”这种立法上的大而化之、不分具体情形的笼统规定,反过来引发学术界将三者等量齐观、相提并论式的讨论,从而导致认识上的“眉毛胡子一把抓”,对食品安全企业标准的特殊性缺乏深入细致的考量。

   在早期关于标准的争论中,(技术)标准和技术性法规的区别曾经是一个重要的话题,受国际标准文件的影响,有些学者认为技术标准就是技术法规,有的学者认为技术标准本身不是技术法规。4至于食品安全标准,也有学者认为,食品安全标准具有法规性质,大多学者认为食品安全标准不具有法律规范的形式,他们从技术标准的(模式)结构的角度出发,与法律规范的模式(结构)进行专业比较来进行论证。争论的本身并不是本文关注的对象,因为尽管讨论本身或许有理论意义和实践价值,但是,这些争论对食品安全企业标准来说根本就不适用。企业标准的形式尽管可能与国家标准、地方标准没有差别,制定的程序可能也经过反复论证,但是,由于制定标准的主体是企业,企业标准不可能具有法规的地位。企业标准是企业内部使用的技术性(也包括管理性、工作性)规范,具有一定的约束力,企业员工必须遵守,按照标准的要求进行操作。但是,企业标准只是对本企业有效(在本企业的范围内具有普遍约束力),对别的企业没有强制性(除非别的企业自愿采用),不具有法规意义上的普遍约束力。即使企业联合制定的企业联盟标准,也只是在联盟内部有效,范围有限,并不具有国家标准、地方标准所具有的普遍性效果。差之毫厘谬以千里,将所有的食品安全标准放在一起讨论,得出的结论很容易犯显而易见的错误。

   在标准的公开与否即公开程度也可以看出企业标准与国家标准、地方标准的区别,国家标准、地方标准的公开性是毋庸置疑的,国家机关包括地方政府机关(机构、部门)出台标准就是公开标准,没有公开就根本达不到规范企业生产经营的目的,无法让企业遵守。国家标准是免费公开的,对地方标准国家鼓励免费公开(《食品安全法》第31条更加严格,要求卫生行政部门公开所有三类标准包括备案的企业标准,供公众免费下载)。而实际上企业标准目前严格地说是不完全公开的,甚至是不公开的,一般来说具有专有性和保密性。目前《食品安全法》要求食品安全企业标准实行备案制度,不排除将来按照新《标准化法》实行自我声明公开制度的可能性,但即使实施了自我声明公开制度,企业标准公开的程度与国家标准、地方标准公开的程度仍然不能同日而语。《食品安全法》第82条规定:监管部门应当对注册或者备案中获知的企业商业秘密予以保密。

   有学者认为企业标准是事实标准,意即企业标准不是法定标准,没有法定程序授权自主制定采用的标准。事实标准的主要特点包括没有公开的义务,是否公开由企业自由选择,以及即制定程序非法定性。5这正说明企业标准与国家标准、地方标准不是同一意义的标准。

   《标准化法》第2条规定:“国家标准分为强制性标准、推荐性标准,行业标准、地方标准是推荐性标准。”有的学者以此推延,讨论企业标准是强制性标准还是推荐性标准,确实没有太多意义,因为企业标准不属于上述任何标准的一种,并且只在本企业(或企业联盟)内使用,不可能是推荐性标准。该法第21条规定:“国家鼓励社会团体、企业制定高于推荐性标准相关技术要求的团体标准、企业标准。”从逻辑上推理,企业标准自然不是推荐性标准。根据该法第27条的内容也可以推出同样的结论。即使企业根据推荐性标准制定的(可能高于推荐性标准)企业标准也不具有推荐性。但是,关于企业标准是否具有强制性却是一个需要明确的问题。根据《企业标准化管理办法》的规定:“推荐性标准,企业一经采用,应严格执行;企业已备案的企业产品标准,也应严格执行(第17条)。” “企业生产的产品,必须按标准组织生产,按标准进行检验(第18条,其中“标准”包括企业标准)。”有论者指出,备案的企业标准是企业组织生产的依据,是企业组织检验的依据,是企业质量管理的主要依据。6这些是对前述规定的合理总结。有的论者据此推定企业标准是强制性标准。7笔者以为,这里的“强制性”需要斟酌,它是一种在企业内部的强制性,全体员工必须遵守,所有产品必须符合标准的要求。从这个角度理解“强制性”是可以接受的,但是,这种强制性与国家强制性标准的强制性实际上产生的法律效果有很大的差别,不能等量齐观,国家强制性标准的强制性是由法律法规规章明确和保障的,在全国范围内生效,对国家机关尤其是行政监管部门的监督管理以及在民事纠纷中发生的实际效果都是企业标准所无法比拟的(详见下文)。企业标准具有对外的自主性,是自愿性标准,即企业是否制定标准尤其是制定什么样的标准自己具有一定程度上的选择权,是否采纳推荐性标准也由企业自主决定,是否制定高于国家标准或地方标准的企业标准也是可以自由选择的。推荐性标准一经企业采纳,必须严格执行,如果按照有关学者的观点,这种被企业采纳了的推荐性标准同时也是强制性标准,岂不是产生了“推荐性标准”与“强制性标准”的混同了。所以一概而论地讨论企业标准的强制性还容易引起含混和歧义(准确地说,推荐性标准是国家或地方制定机关推荐给企业,企业是否采用由企业决定,这里表明其推荐的性质;但是企业一旦采用就在企业内部形成强制义务)。因此,《标准化法》既没有将企业标准纳入强制性标准,也没有纳入推荐性标准是合理的。

   对于食品安全企业标准来说,强制性却毋庸置疑。因为,如前所述,《食品安全法》第25条规定食品安全标准是强制性标准,而企业标准被置于该法的第三章(“食品安全标准”),从逻辑上推论,食品企业标准自然属于食品安全标准,因此也自然具有强制性。《食品安全法》的这种安排是基于食品直接影响消费者的人身健康乃至生命安全,关系重大。同时,《标准化法》第10条规定:“对保障人身健康和生命财产安全……的技术要求,应当制定强制性国家标准。”事实上,国家标准不可能囊括无遗,在没有国家标准(及地方标准)的情况下,企业应当制定企业标准。食品安全企业标准虽然不是国家标准,但是,为了贯彻《标准化法》的精神,《食品安全法》将企业标准纳入强制性标准。这不仅与《标准化法》没有矛盾,恰恰是该法精神的一种延续。

但是,食品安全国家标准、地方标准与企业标准不仅制定主体、制定程序不同,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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