曾祥华:较大的市立法评估制度研究

选择字号:   本文共阅读 254 次 更新时间:2016-11-09 22:48:28

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曾祥华  

   摘要:  较大的市立法评估有立法前评估和立法后评估,目前大多数地方注重立法后评估,但是,立法前评估有利于减少立法成本、提高立法效益。国家机构在保证主体的法定性、权威性方面具有一定的优势,但是,在评估结论的公正性、独立性、超脱性以及民主性方面却难以保证。第三方立法评估机构具有利益超脱性,更加容易摆脱立法腐败,更加具有独立性、公正性。但并非完美无缺。立法评估标准可以划分为立法前评估标准和立法后评估标准,两者既有交叉,也有不同。

   关键词:  较大的市;立法评估;评估分类;评估主体;评估标准


一、较大的市立法评估的分类

   “较大的市”的概念有狭义和广义两种。狭义的“较大的市”是指国务院批准的较大的市。广义的“较大的市”是根据原《立法法》的规定,除狭义的较大的市以外,还包括省级人民政府所在地的市、经济特区所在地的市。本文主要在广义上使用“较大的市”一词,但是,由于《立法法》修订之后,其他设区的市经所属省级人大批准也可获得立法权,所以本文可能会涉及到其他设区的市。

   立法评估是指立法机关、法律法规规章实施机构或者受委托的第三方对法律法规规章制定的必要性、可行性、立法质量、实施效果、存在问题等进行分析评价的活动。从评估的时间看,立法评估有立法前评估、立法中评估和立法后评估,立法前评估主要是对立法的必要性和可行性进行分析评价,其中包括对立法后社会效果的预测。立法中评估则侧重立法的规范性、合法性、适应性的分析评价。其实,立法中评估也发生在立法正式通过颁布之前,本质上也属于立法前评估。目前大多数较大的市的立法评估属于立法后评估。像广州市人大、深圳市人大、厦门市政府、苏州市政府、宁波市政府、无锡市政府等都制定的是立法后评估办法。但是,本溪市政府规章评估办法的调整内容同时包括立法建议评估(即立法前评估)和立法后评估。

   苏州市法制办公室在《关于<苏州市规章立法后评估办法(草案)>的起草说明》中曾做过这样的表述:“‘立法后评估’本是学理概念,包括人大立法和行政立法的后评估,地方政府规章的后评估属于行政立法后评估。《办法》草案所称的规章立法后评估,是指规章实施后,根据其立法目的,按照法定程序,结合经济社会发展实际,对规章的立法质量、实施绩效、存在问题等进行调查、分析、评价,提出继续执行、修改或者废止等意见的制度。之所以采用‘立法后评估’的表述,一方面是相对于立法前的必要性、可行性以及成本效益分析等‘立法前评估’;另一方面,由于本《办法》主要不是对规章执行情况而是侧重于对规章本身立法质量的评估,这样表述可以是《办法》确立的制度与规章执行情况报告制度相区分。”[1]这个表述具有典型代表性。

   随着立法技术和观念的推进,国外立法经验的引入,立法前评估也逐步引起关注,部分地方考试进行尝试。立法前评估有利于将立法质量控制的关口前移,减少立法成本、提高立法效益,遏制不良立法、过度立法,防止立法资源的浪费。立法前评估还通过提供备选方案,为决策者提供多项选择,以便方案最优化,包括不制定新法、修改旧法等等。立法前评估涉及立法的合法性和协调性,即地方性法规与上位法是否冲突,地方规章是否有上位法的依据;地方立法是否与同级法规范相冲突。立法前评估预测立法对社会发展和社会公平的影响,还通过定量分析的方法测算立法成本、立法的预期收益和有效性来解决地方立法的经济上的正当性问题。《本溪市人民政府规章立法评估办法》(以下简称“本溪办法”,其他城市立法评估办法亦同)第6条规定:“市政府各部门应当在每年11月30日前,向市政府法制部门提出立法建议项目申请,并提供立法建议项目的必要性评估和可行性评估报告。立法建议项目的必要性评估内容,主要包括:(一)立法形式的必要性评估,即立法事项是否属于应当通过立法予以规范的范畴;(二)立法背景评估,即立法事项是否存在立法空白或者需要提高立法层次;(三)立法事项的重要性评估,即立法事项是否涉及普遍性的经济、社会问题或当前行政管理和执法工作中急需通过立法解决的突出问题。立法建议项目的可行性评估内容,主要包括:(一)立法建议是否符合法规体系框架的要求;(二)拟定立法实施后的积极效果预测;(三)拟定立法实施后的消极效果评价及其对策;(四)为有效执行拟定立法需要解决的问题;(五)立法成本效益分析。”第7条规定:“市政府法制部门组织人大代表、政协委员、有关专家、管理相对人的代表和与实施规章有密切关系的企事业单位或社会团体对立法建议项目进行论证,并根据论证意见形成评估结论。立法建议项目评估结论应当作为是否纳入立法计划予以立项的重要依据。”因此,这里的立法前评估包括立法论证在内,立法前评估是立法建议进入立法计划的必经程序。

    

图1  较大的市立法过程与处于不同阶段的立法评估

   有学者对立法评估进行了其他分类:(一)按照立法后评估程序启动主体分类:1.国家或政府主导型;2. 社会主导型;3. 国家与社会联动的模式。(二)按照立法后评估程序启动时间分类:按照立法评估程序启动的时间,可以分为“定期”和“不定期”评估两种类型。[2]广州市人大办法第7条规定:“地方性法规施行五年以内应当进行一次评估。”苏州市办法第7条规定:“规章有下列情形之一的,应当进行立法后评估:(一)事关经济社会发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满三年的,其他规章实施满五年的;……”其中第一项就是定期评估,而其他情况往往进行不定期评估。

  

二、立法评估的主体

   立法评估的主体有较大的市的人大及其常委会、人民政府、人大专门委员会、人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室、法规规章制定(起草)机关、实施机关、协作机关、其他机构、人大代表、政协委员、社会团体(行业协会)、高等院校、科研机构、社会中介机构、专家、社会公众等等。这些主体发挥的作用不同,参与的程度有差别,根据他们各自的作用的性质不同,可以将其划分为三类:机关评估主体、第三方评估主体、参与评估主体。

   (一)机关主体

   机关评估主体的作用也不尽相同,有领导、实施、协助之别。较大的市的人大及其常委会是地方性法规评估的领导机关,负责领导、协调、监督评估工作。在地方规章评估中,市政府发挥的作用与之类似。人大常委会和市政府都主要发挥领导职能,它们有权决定是否进行评估,但并不进行具体评估工作。

   立法评估的重要机构是人大常委会法制工作委员会和政府法制办公室,它们分别是地方性法规和地方规章评估的关键性部门,往往负责组织、领导、监督有时也负责实施的机构。有的城市如淄博市规定人大专门委员会也是立法评估的工作部门(立法评估工作机构)。即使是在由其他机构如法规规章实施机构具体实施立法评估的情况下,法工委和法制办也负有组织、指导、协调、监督立法评估的职责。

   法规起草部门或实施部门。无论是明确由法工委/法制办负责立法评估还是由起草/实施机构负责,起草机构和实施机构往往都进行部分或者大部分立法评估工作。这是由中国立法的实际运行体制决定的,较大的市的行政规章几乎全部由行政机构起草的,地方性法规由行政机构以外的组织或者人员起草的也相当少。据笔者了解,无锡市的地方性法规几乎全部由行政机构起草初稿。所以地方立法的实施机构与起草机构往往是重合的。当然在立法前评估中,立法评估的部门很可能同时就是起草部门,“本溪办法”规定提出立法建议项目的机构在提出申请的同时提交立法建议项目的必要性和可行性评估报告。

   其他机构。“广州市人大办法”第5条规定:“市人大常委会其他工作机构和办事机构等相关单位按照各自的工作职责,对立法后评估工作给予协助和配合。”“本溪办法”第4条规定:“各行政机关和有关单位应当按照各自职责,配合做好立法评估工作。”“苏州办法”第5条规定:“与规章实施相关的各级人民政府、部门及其他单位应当参与规章立法后评估工作,并提供与规章立法后评估有关的材料和数据以及其他必要的支持。”这些地方的办法规定其他机构的职责主要是协助和配合。但是,“厦门市办法”第5条规定:“市政府法制部门认为必要时,可以自行或者指定负责实施规章的行政主管部门之外的其他单位作为评估实施机关。”这里就不再仅仅是配合的问题,而是作为评估的实施机构,这在国家机构为主体的立法评估也是一个创新。尽管进行立法评估的机构仍然是国家行政机构,但是,由于不是立法实施机构(实际上也可能不是起草机构),因此具有一定的超脱性,可能会保证相对公正。

   有学者认为,确立评估主体应当坚持以下原则:“第一,评估主体资格的法定性。法定性是指评估主体的成员资格必须是由国家法律明确确定的。第二,评估主体的权威性。评估主体的权威性是指评估主体的评估结果具有法定的效力,能够得到国家的认可和社会公众的接受。第三,评估主体构成成员的多样性与广泛性。评估主体构成成员的多样性是指构成评估主体的不仅包括评估活动的实施者,而且包括评估活动的参与者;不仅包括国家机关工作人员而且包括专家学者在内的社会公众。”[3]国家机构作为立法评估主体,在保证主体的法定性、权威性方面具有一定的优势,但是,在评估主体构成的多样性和广泛性方面相对不足,需要改进。国家机构进行立法评估,尤其是实施机构进行评估,还具有了解情况、具有专业基础等优势,但是,在评估结论的公正性、独立性、超脱性以及民主性方面却难以保证。按照自然正义原则,“任何人都不能做自己的法官。”如果由立法的制定机构和执行机构来实施评估,难免有自说自话之嫌,评估结论可能出现偏私,难保公正。

   (二)第三方主体

   立法评估的第三方主体是指受立法机关或者行政机关委托的国家机关之外的社会组织、教学科研单位、专业机构。第三方立法评估主体完成全部或者大部分具体评估工作,而不是仅仅参与部分调研、论证工作,后一种情况下,相关社会组织、教学科研机构、专业组织等只是参与主体。

   “广州人大办法”第23条规定:“法制工委可以将立法后评估的具体工作委托有关高等院校、科研机构、社会组织等单位实施。受委托单位应当在委托范围内按照本办法的要求开展评估工作,不得将评估工作转委托给其他单位或者个人。”

   “苏州办法”第6条规定:“评估实施机关可以根据需要,将规章立法后评估的有关事项委托高等院校、科研机构、行业协会(商会)、社会中介机构等单位(以下统称受委托评估单位)进行。”

   因此,第三方主体不得将评估工作转委托给他人。

第三方主体必须具备一定的条件,一些城市的“办法”对此作出明确的规定,如“苏州市办法”第6条规定:“受委托评估单位应当具备下列条件:(一)熟悉被评估规章所依据的法律、法规和所涉及的行政管理事务;(二)具有三名以上熟练掌握规章立法后评估方法、技术的人员;(三)相关人员参与规章立法后评估的时间能够得到保证;(四)具备开展规章立法后评估工作的必要设备、设施。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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