巩固:公法责任视角下的土壤修复

选择字号:   本文共阅读 144 次 更新时间:2018-11-11 23:37:29

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巩固  

   【摘要】 创设土壤修复是《土壤污染防治法》的突出亮点,但立法者对责任属性认识上的偏差导致了相关规定的混乱。基于土壤修复的“公共责任”“法定责任”和“执法责任”等特性,其理应属于公法责任,而非私法责任。虽然《土壤污染防治法》大体上是从公法责任角度进行制度构建的,最终版本较草案有了明显突破与进步,但不足仍存,需要通过法律解释和相关立法予以补充和完善。

   【中文关键词】 土壤修复;法律性质;公法责任;私法责任

  

   土壤是多数污染物的汇集之所和最终去向。与水、气等流动性污染不同,土壤污染除非经人工措施予以清除、修复,否则将长期留存,并随土地利用产生各种危害。这是土壤污染的重要特点,也使得清除、修复或治理成为土壤污染防治的核心举措和根本制度。[1]正因为如此,2016年5月28日国务院印发了《土壤污染防治行动计划》(国发〔2016〕31号),提出“开展污染治理与修复,改善区域土壤环境治理”并作出详细部署,受到立法者的积极回应。2018年8月31日十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《土壤污染防治法》,并将于明年1月1日起施行,此法专设“风险管控和修复”一章,以数十条文对农用地和建设用地的修复作出了系统规定,可谓立法之最大亮点。但也应当看到,土壤修复毕竟是一新兴事物,学界对其性质、内容的认识尚浅,甚至不乏误读,从而影响立法,导致相关责任机制重叠、混乱,形式完备的制度外观下潜藏着多龙治水、激励不足之缺憾,犹待补救与完善。

   基于此,本文拟通过梳理土壤修复责任的相关规定,指出存在的不足,并就其根源——土壤修复的法律性质——展开理论分析,得出应然认识,继而以此为据,对后续的立法完善提出若干建议,以期能亡羊补牢,使这一最直接回应中央有关“强化土壤污染管控与修复,有效防范风险,让老百姓吃得放心、住得安心”[2]愿望的重要制度获得良好的责任机制保障,可以顺利实施。与此同时,结合可称为土壤污染治理立法先驱和典范的美国《综合环境反应、赔偿和责任法》(以下简称《超级基金法》)的相关规定,从中汲取先进经验作为参考。

  

一、“二审稿”相关规定的混乱与困惑


   根据《土壤污染防治法》第四章的相关规定,对经污染状况普查、详查、监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地或农用地,由监管部门(农业、林草、资源、环保)或土地使用权人开展“土壤污染状况调查”。[3]对调查结果显示土壤污染物超标且“产出的农产品污染物含量超标,需要实施修复”的农用地[4]和“土壤污染风险管控和修复名录中需要修复”的建设用地,[5]由监管部门认定的“土壤污染责任人”或特定情况下的土地使用权人须进行修复,包括编制修复方案、报部门备案并实施、委托有关单位对修复效果进行评估、把评估结果报相关部门备案,以及在必要时实施后期管理等。[6]从形式上看,立法已建立起较完整的土壤修复制度,只要相关部门及时完成“土壤污染风险管控标准”、[7]土壤污染责任人的“认定办法”、[8]“建设用地土壤污染风险管控和修复名录”[9]等必要的辅助工作,即可付诸实施。

   然而,徒法不足以自行。若无科学、合理的责任追究机制,哪怕是设计再精良的制度也往往缺乏动力和保障,难获良好实施。《土壤污染防治法》在此方面恰存“软肋”,此在该法草案二次审议稿(以下简称“二审稿”)的相关规定中体现得尤为明显。例如,对违反法定土壤修复义务的,“二审稿”提供了两类三种处理机制:一是由土地使用权人发起、由法院主导实施的诉讼。依“二审稿”第95条的规定,在土壤污染责任人“未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务”时,“土地使用权人可以向人民法院提起诉讼,请求土壤污染责任人履行相应义务”;在其拒不执行,“未按照生效裁判履行相应义务”时,“人民法院可以委托他人代为履行,所需费用由土壤污染责任人承担。”[10]二是由监管部门发起并由其主导实施的行政执法。依“二审稿”第92条的规定,对于“未按照要求实施土壤污染修复”等情形,监管部门可以行使行政处罚权,“责令改正;拒不改正的,处十万元以上一百万元以下的罚款,并委托他人代为履行,所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担;拒不承担的,依照国家有关法律强制执行。”[11]另外,“二审稿”第96条对“污染土壤损害社会公共利益等行为”,有关机关和组织可依法起诉的规定当然也包括违反土壤修复义务的情形。

   由上述规定产生的问题主要有四:一是第95条规定的诉讼属性不清,规则难定。该诉讼究竟属于私益诉讼还是公益诉讼,法律表述不甚明了,似乎皆有可能。但不同的认识将引致不同的法律规则,对案件的处理产生重大影响。在现行规定之下,无论定性为哪种诉讼,似乎皆有问题。从原告、被告双方的身份来看,该诉讼似应为私益诉讼,也即因污染责任人污染土地、侵害土地使用权人对土地的财产权益所引起的侵权诉讼。如果这样,则意味着双方对诉讼拥有处分权,原告可以变更或放弃诉讼请求,在获得某种“好处”——如充分赔偿或补偿——时免除或减轻被告的修复义务,放任污染后果的存在。很显然,这种明显违背修复制度初衷的处理在实践中将导致该制度在多数情形下落空,因为修复费用通常远超地价,尤其是农地。而任由私主体对法定的土壤修复义务做实质处分,并以此获利,更于理不通。但是,作为一种私益诉讼或者说普通民事诉讼,当事人在平等、自愿的基础上自由处分权利,又有何不可?若把这种诉讼定位于一种公益诉讼,倒是可以名正言顺地进行限制,而且《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的各种限制性规定也可派上用场,但这种处理显然又与《民事诉讼法》55条只允许“法律规定的机关和有关组织”提起民事公益诉讼的规定相冲突,也与“二审稿”第96条的公益诉讼条款相重叠。更何况,土地使用权人本身往往就是“污染责任人”,或与之密切关联、须承担连带或补充责任的人,让其去充当公益诉讼的原告,代表公众去维护公益,于理不通,实效也可想而知。

   二是第95条之诉讼与第96条之诉讼的关系不清,顺位不明。无论把依第95条提起的诉讼定位于私益诉讼还是公益诉讼,都会面临与第96条规定的以“有关机关和组织”为原告的公益诉讼是何关系、如何处理的问题。这种“关系”,既涉及二者是相互排斥还是可并行不悖的性质问题,又涉及二者孰先孰后、如何衔接的顺位问题。尤其是在各方对案件的实质处理——如选择何种修复方案——意见不一时该如何处理,需着眼于复杂情形的细密规则,而立法均未提及。

   三是诉讼与执法的关系不清,顺位不明。如果对违反修复义务者既可提起诉讼,由法院组织“代履行”,又可进行处罚,由监管部门组织“代履行”,那么这两种机制是否可以同时实施?直觉告诉我们,这显然是荒谬的。对同一行为重复施加内容雷同的责任,不仅对责任人有重复“处罚”之嫌,实际操作中也易引发混乱。譬如,法院可能找甲公司通过实施A方案来“代履行”,而环保部门可能找乙公司通过实施B方案来“代履行”。二者方案不一、程序不一、目标不一,对污染地块的修复而言并无裨益。但依民事责任与行政责任可并行不悖的传统法理,以及在民事公益诉讼中的法律责任是一种“民事责任”,其可以甚至应当与行政责任并用、互补的主流认识下,两类机制的并举似乎又是唯一正确之选项。退一步言,即使不考虑法理逻辑的自洽,仅仅出于实效或“直觉”来排除两种机制的并用,也会存在二者孰先孰后的顺位问题,以及更深层次的应依何种标准来确定二者之顺位的问题。

   四是土壤修复与生态环境损害赔偿的关系不清。生态环境损害赔偿是中央力推的生态文明制度体系的重要内容。自2013年党的十八届三中全会提出“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”以来,中共中央、国务院2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》亦明确要求“严格实行生态环境损害赔偿制度”。为此,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号),并在吉林等7个省市开展了为期两年的改革试点,试点期满后又于2017年12月正式印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2017〕68号,以下简称《方案》),要求从今年起在全国试行这一制度,到2020年在全国范围内初步构建起该制度。根据《方案》,生态环境损害赔偿是指因污染环境、破坏生态严重损害土壤、地下水等环境要素时,由省级、市地级政府作为“赔偿权利人”运用“磋商”或“民事诉讼”使污染者“对受损的生态环境进行修复”或“实施货币赔偿,用于替代修复”的制度。[12]无论从制度原理还是具体内容来看,土壤领域的生态环境损害赔偿显然与土壤修复基本雷同,但是,在索赔主体、义务人、处理机制、资金支配乃至制度“名称”等方面,二者又有着明显的差异,故当存在严重土壤污染时,究竟是按《方案》由省、市级政府主要通过“磋商”追究污染者生态环境损害赔偿责任,还是由土地使用权人依“二审稿”第95条或者环保组织、检察机关依“二审稿”第96条起诉污染责任人,请求法院“判令”被告履行修复义务或支付修复费用,或者由监管部门依“二审稿”第92条“责令”相对人履行修复义务委托他人“代履行”,对此,“二审稿”也未作任何规定。

   综上分析可见,在“二审稿”的规定下,土壤修复将形成民事责任与行政处罚双线并行,民事诉讼、公益诉讼、行政执法、政府磋商多头并举的责任机制格局。立法提供多种“工具”本是好事,可针对不同情形从不同角度追责,为制度实施提供充分保障的前提是这些机制及其相应责任之间关系清楚、顺位合理和规则明确,否则,难免重蹈长期困扰我国环境治理的多龙治水覆辙,使这一重要制度在争功委过、叠床架屋中受到折损甚至落空。而解决这些问题、理顺不同机制关系之根本取决于对土壤修复责任法律性质的正确认识,也就是说,要廓清土壤修复到底属于公法责任还是私法责任。对此,笔者以为,仅从概念出发的抽象推演无益于精准认知,还需要理论上的细致思辨,以及对他国先进经验的合理借鉴。

  

二、作为公法责任的土壤修复

  

   法律责任的性质之所以重要,是因为法律的世界中存在公法与私法的分野。责任的公私属性不同,适用的实体规范和程序规则也不同,由此导致责任实际承担上的巨大差异。乍看起来,土壤修复似乎是一种典型的“民事责任”。依据基本原理,其相当于让土壤污染者自负其责,自己消除损害后果或支付治理成本,以达到相当于损害没发生的效果,具有直接的损害填补功能。而从行为外观上看,对环境的修复与传统民事责任中的“修理”极其相似,具有广义上的“恢复原状”之意味,对修复费用的承担更被直接冠以“损害赔偿”之名。正因为如此,在我国,无论是理论界还是实务界通常都把土壤修复定位于一种民事责任。譬如,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”,[13]明确把生态修复作为恢复原状的一种具体形式。

然而,正如《民法总则》制定过程中曾试图把生态修复与恢复原状并列但最终放弃的处理所示,“‘修复生态环境’与民法中的‘恢复原状’存在很大差异,在救济对象、标准、方式等方面两者无法相提并论”,[14]不应混为一谈。实际上,土壤也好,山、水、林、田、湖、草乃至湿地、滩涂、局部海域等更具综合性的特定生态系统也罢,对其修复或相关费用承担与传统民事责任的雷同只是外观上的、原理性的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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